“十一五”资源节约和环境保护主要工作进展

　　国家发展改革委资源节约和环境保护司
　　“十一五”期间，各地区、各部门认真贯彻党中央、国务院的决策部署，以科学发展观为指导，紧紧围绕实现节能减排目标，把节能减排作为调整经济结构、转变发展方式、推动科学发展的重要抓手，放在更加突出的位置，采取了一系列强有力的政策措施，经过全国上下的共同努力，资源节约和环境保护工作取得重要进展。2010年与2005年相比，全国单位GDP能耗下降19.1%，二氧化硫排放量减少14. 29%，化学需氧量排放量减少12. 45%，万元工业增加值用水量降低37.9%，完成了“十一五”规划《纲要》确定的目标任务。5年来，全国发展改革（经信）系统在各级政府的领导下，强力推进节能减排，发展循环经济，加强环境保护，主要开展了以下几方面的工作。
　　一、以实现“十一五”约束性指标为首要任务，强力推进节能减排
　　（一）把节能减排放在更加突出位置
　　国务院成立了由温家宝总理任组长的节能减排工作领导小组，研究起草并由国务院印发了“节能减排综合性工作方案”、“关于加强节能工作的决定”、“关于进一步加大工作力度确保实现‘十一五’节能减排目标的通知”。温家宝总理多次主持召开会议，研究部署节能减排工作。各地区成立了由政府主要领导任组长的节能减排工作领导小组，定期召开会议，研究部署节能减排工作。
　　（二）做好节能减排综合协调
　　协调建立了由27个部门和单位组成的国务院节能减排工作领导小组联络员会议制度。从2008年起，每年研究提出并经国务院节能减排工作领导小组会议审议，由国务院印发节能减排工作安排，明确任务和部门分工。开展节能减排形势分析，及时提出对策建议，2010年7月起建立各地区节能目标完成情况晴雨表，指导地方打好节能减排攻坚战。针对个别地区出现的停限居民用电等错误行为，及时下发紧急通知予以纠正。配合国务院督查组或会同有关部门，多次对重点地区进行节能减排专项检查。
　　（三）强化节能目标责任考核
　　将“十一五”节能目标分解落实到省级人民政府、千家高耗能企业。从2006年起，建立了分地区GDP能耗指标公报制度。国务院发布了节能减排统计监测考核实施方案，从2008年起，会同有关部门每年对省级政府节能目标责任进行现场评价考核，考核情况和考核结果报中组部，考核结果向社会公告，形成了目标明确、责任清晰、一级抓一级、一级考核一级的节能目标责任制。根据考核中发现的问题，及时调整评价内容和打分标准，使考核办法更趋完善。
　　（四）加快实施十大重点节能工程
　　制定并发布“十一五”十大重点节能工程实施意见。5年来，共安排中央资金305亿元，其中，中央预算内投资81亿元，中央财政奖励资金224亿元，支持了5127个节能改造项目，可形成节能能力1.5亿吨标准煤。十大重点节能工程实施以来，带动社会资金投入约8000亿元，可形成节能能力3.4亿吨标准煤，对“十一五”单位GDP能耗降低目标的贡献率为54%。
　　（五）组织开展千家企业节能行动
　　发布千家企业节能行动实施方案。受国务院委托，我委与各省级人民政府签订了“十一五”节能目标责任书。推动重点耗能企业开展能源审计、编制节能规划、加强用能管理。公布千家企业能源利用状况公报，实施重点耗能行业能效水平对标活动。组织开展能源管理师试点。“十一五”期间，千家企业实现节能1.5亿吨标准煤。
　　（六）加快推广先进节能技术
　　会同科技部修订并发布《中国节能技术政策大纲》。“十一五”期间，发布了三批《国家重点节能技术推广目录》，共115项，在电力、煤炭、钢铁、有色、建材等高耗能行业，推广了高效锅炉燃烧、余热余压利用、节约和替代石油、电机系统节能、能量系统优化、节能建材、高效照明等一大批潜力大、应用面广的重大节能技术。
　　（七）实施节能产品惠民工程
　　安排中央财政专项资金约160亿元，推广高效节能空调3400多万台、高效照明产品3.6亿只、节能汽车100多万辆，直接拉动消费需求1200多亿元，实现年节电225亿千瓦时，年节油30万吨。在这一政策推动下，高效节能空调的市场占有率从推广前的5%上升到70%以上，原三、四、五级低能效空调全部停止生产，行业整体能效水平提高24%；节能灯市场价格比推广前下降了40%以上；1.6升及以下节能乘用车市场份额从7%上升到30%以上；老百姓得到“价格下降、节电省钱、生活质量提高”等多重实惠。
　　（八）推行合同能源管理
　　借鉴发达国家基于市场的节能管理新机制，大力推行合同能源管理。研究提出并由国务院办公厅转发《关于加快推行合同能源管理促进节能服务产业发展的意见》，在加大资金支持力度、实行税收扶持政策、完善相关会计制度、进一步改善金融服务等方面，为合同能源管理推广创造了良好的政策环境。2010年安排中央财政专项资金20亿元支持合同能源管理项目。发布了两批节能服务公司备案名单。合同能源管理发展迅速，2010年与2005年相比，节能服务公司从80多家增加到800多家，节能服务产业规模从47亿元增加到840亿元，合同能源管理项目投资从13亿元增加到290亿元，形成年节能能力从60多万吨标准煤增加到1300多万吨标准煤。
　　（九）完善节能法规标准
　　推动出台了新修订的“节约能源法”以及“民用建筑节能条例”、“公共机构节能条例”。制定发布了《固定资产投资项目节能评估和审查暂行办法》，将能评作为项目核准、审批、备案的前置条件，编制了节能评估报告和审查报告范本。自去年11月能评办法实施以来，我委已累计审查石化、铁路、公路等6个项目，提出用能整改建议12个，核减能源消耗总量6万吨。组织研究发布了4个LED照明产品的技术指南。“十一五”期间，制（修）订27种高耗能产品能耗限额强制性国家标准和38项用能产品能效标准，切实提高高耗能行业、产品的准入门槛。
　　（十）制定鼓励节能的优惠政策
　　与财政部共同制定节能技术改造财政奖励资金管理办法，实行了节能技术改造“以奖代补”政策，按形成的节能量给予奖励，多节多补；制定高效照明产品、高效节能空调、节能汽车、高效电机推广财政补贴资金管理办法，采用财政补贴方式推广高效节能产品；制定合同能源管理财政奖励资金管理暂行办法，支持节能服务公司采用合同能源管理方式开展节能改造项目。推动出台节能节水专用设备所得税优惠政策，对企业购置并实际使用列入目录的产品投资额的10%，可以从企业当年的应税额中抵扣。推动调整了不同排量乘用车的消费税税率。提出惩罚性电价政策，对超能耗（电耗）限额标准的企业和产品，实行惩罚性电价。
　　（十一）加强节能能力建设
　　会同有关部门完善了能源计量、统计制度，改进了能源消费核算方法，推动研究建立建筑、交通、公共机构节能统计体系。成立国家节能中心，推动各地区建立节能监察机构。安排中央预算内投资6200多万元，利用国际合作资金近1000万元，支持各地节能监测和技术服务能力建设。
　　（十二）开展节能减排宣传
　　会同中央16个部门在全国范围内组织开展“节能减排全民行动”，启动了九个专项行动，组织了节能减排全民行动大型主题宣传活动。2008年，研究起草并由国务院办公厅印发了开展全民节能行动的通知，提出每周少开一天车、控制室内空调温度等十个方面的具体措施。每年6月份组织开展全国节能宣传周活动，李克强副总理2010年致信全国节能宣传周主办单位，肯定节能宣传周活动取得的成效。开设了节能信箱，听取各界对节能工作建言献策、举报违法违规用能事件。组织开展了“节能减排在两会”、“节能减排进世博”、节能减排文艺作品征集、全国建设节约型社会主题招贴设计大赛等形式多样的宣传活动。主要新闻媒体加大宣传报道力度，发挥了媒体对节能减排的舆论引导和监督作用。
　　
　　二、以示范试点和典型带动为依托，大力发展循环经济
　　（一）推动循环经济立法
　　受全国人大环资委委托，研究起草“循环经济促进法（草案）”，2008年全国人大常委会审议通过了“循环经济促进法”，标志着我国发展循环经济步入法制化管理的轨道。研究提出了《废弃电器电子产品回收处理管理条例》，国务院第551号令予以公布。研究提出并经国务院批准，发布了《废弃电器电子产品处理目录》（第一批）、《制定和调整废弃电器电子产品处理目录的若干规定》。推动逐步建立循环经济法律体系。
　　（二）组织国家循环经济示范试点
　　经国务院同意，启动实施两批共178家国家循环经济示范试点。批复了“甘肃省循环经济总体规划”、“青海柴达木循环经济试验区总体规划”，批复27个省市循环经济试点实施方案或规划，加强对试点工作的指导。会同中国工程院组织开展循环经济专家行活动，总结评估重点行业、重点领域、产业园区和省市的典型经验，探索企业、企业间或园区、社会三个层面发展循环经济的有效模式，近期拟发布推广60多个循环经济模式案例。
　　（三）加强资源综合利用
　　制定发布了《“十一五”资源综合利用指导意见》。开展资源综合利用电厂认定工作，认定发布了5批资源综合利用发电机组名单，装机容量达1100多万千瓦，每年可吃掉煤矸石、煤泥、生活垃圾等废弃物近7000万吨，回收利用焦炉、高炉煤气等210亿立方米。研究推进大宗工业固体废物综合利用、脱硫石膏综合利用。会同有关部门研究提出并由国务院办公厅印发了《关于加快推进农作物秸秆综合利用的意见》，召开了全国农作物秸秆综合利用现场经验交流会。
　　（四）推动重点领域循环经济先行先试
　　会同财政部组织开展“城市矿产”示范基地建设，启动实施天津子牙循环经济园区等首批7家国家“城市矿产”示范基地建设，再生资源聚集量达443万吨，生产再生铜69.5万吨、再生铝36万吨、再生铅33万吨。选择14家整车生产企业和零部件再制造企业实施汽车零部件再制造试点，发布《加快再制造产业发展的指导意见》，完成汽车零部件再制造产品标志的征集和备案工作，2010年底形成汽车发动机、变速箱等25万台套的再制造能力。支持北京、天津、青岛和杭州建设电子废弃物回收处理示范试点项目。会同住建部选择部分城市（区）开展城市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点，探索我国餐厨废弃物处理问题的有效解决途径。
　　（五）推进墙体材料革新
　　“十一五”时期，关停实心粘土砖企业2.8万家，淘汰落后产能2100多亿块标砖，节约土地23万亩。全国577个城市城区“禁实”任务基本完成，487个县城实现“禁实”，新型墙体材料产量占据墙体材料总产量的半壁江山，比重达到55%，以非粘土多孔砖、轻质墙板、砌块为主导的新型墙体材料生产应用格局基本形成，利用尾矿、煤矸石、粉煤灰等固体废弃物约15亿吨。
　　（六）开展“限塑”和治理过度包装工作
　　会同有关部门提出并由国务院办公厅印发了《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》，加大监督检查和宣传力度，全国主要零售场所塑料购物袋年使用量至少减少240亿个，累计减少塑料消耗60万吨，相当于节约石油300多万吨。会同有关部门提出并由国务院办公厅印发了《关于治理商品过度包装工作的通知》，组织有关部门重点对月饼包装执行国家标准情况进行抽查，深入治理商品过度包装。
　　（七）加强技术和项目支撑
　　编制《中国资源综合利用技术政策大纲》，公布了257项先进适用技术。编制发布重点行业循环经济支撑技术。启动循环经济关键技术研究与示范等国家科技支撑重大项目。组织实施循环经济和资源节约重大项目。“十一五”期间，安排中央预算内投资55.4亿元，支持大宗固体废物综合利用、资源再生利用、机电产品再制造、餐厨废物资源化利用、矿井水利用及海水淡化等示范项目，带动社会投资约1000亿元，资源循环利用量达1.2亿多吨，形成节水能力23亿吨。
　　（八）完善经济政策
　　会同人民银行、银监会发布了《关于支持循环经济发展的投融资政策措施意见的通知》，提出规划、投资、产业、价格、信贷、债权融资产品、股权投资基金、创业投资上市融资、国外资金利用方面的具体措施。商财政部设立了循环经济发展专项资金，从今年正式实施。与财政部、税务总局联合公布了《资源综合利用企业所得税优惠目录（2008年版）》，协调财税部门完善了资源综合利用增值税优惠政策。会同有关部门研究提出并由国务院办公厅转发了《促进扩大内需鼓励汽车、家电以旧换新实施方案的通知》。发布了《关于鼓励利用电石渣生产水泥有关问题的通知》，对利用电石渣生产水泥项目，放宽规模和工艺限制，并可享受国家资源综合利用税收优惠政策。
　　（九）建立循环经济统计评价体系
　　会同有关部门制定并发布了《循环经济评价指标体系》，为各地区编制和实施循环经济发展规划提供依据。研究提出资源产出率指标。会同国家统计局选择山西、山东、浙江、北京等省市开展省域循环经济统计试点，推动建立以资源产出率为核心、反映循环经济发展成效的评价指标体系及统计制度。
　　（十）推动节水型社会建设
　　会同有关部门编制并发布了《节水型社会建设“十一五”规划》。与住建部共同推动，积极开展创建国家节水型城市活动。继续做好国家节每年公布各地区万元工业增加值用水量指标完成情况。“十一五”万元单位工业增加值用水量降低37.9%，超过30%的约束性目标。修订完善高耗水行业取水定额国家标准。推进高耗水行业节水改造，编制发布了《矿井水利用专项规划》、《海水利用专项规划》。在杭州、天津、青岛等地组织开展海水淡化试点及产业化示范，2010年全国日淡化海水能力接近61.3万立方米。
　　三、以解决危害群众突出环境问题为重点，进一步加强环境保护
　　围绕“十一五”污染物减排目标，切实把环境保护放在更加突出的位置，加快城镇环保基础设施建设，加强重点污染源治理，大力推行清洁生产，发展环保产业，解决事关人民群众切身利益和影响经济社会可持续发展的突出环境问题。
　　（一）加快城镇污水垃圾处理设施建设
　　会同有关部门起草提出关于进一步加强城市生活垃圾处理工作的意见，联合有关部门印发了《生活垃圾处理技术指南》。推动建立和完善污水垃圾处理收费制度，污水处理收费收缴率和征收标准不断提高，垃圾处理收费方式改革试点启动。不断加大资金投入，加快城镇环境基础设施建设，满足城镇化快速发展需求。仅“十一五”后两年，安排中央预算内投资225亿元，支持了2247个城镇污水垃圾处理设施建设项目，带动地方和社会投资2000多亿元。“十一五”期间，全国城镇污水处理能力增加了6500万吨/日，垃圾无害化处理能力增加了20万吨/日。预计到2010年底，城市污水处理率达77%以上，垃圾无害化处理率达72.5%。北京、上海等16个省（区、市）已实现县县建有污水处理厂目标。江苏、河南等4个省实现县县建有垃圾处理设施目标。全国“十一五”污水、垃圾处理建设规划确定的主要建设任务超额完成，为减排指标的完成作出重要贡献。
　　（二）加快实施污染治理重点工程
　　编制并组织实施铬渣污染综合整治方案、尾矿库隐患综合治理方案。组织实施淮河、松花江、三峡、丹江口、黄河中上游等重点流域水污染防治规划确定的重点治理工程。会同环保部指导湖南省编制了《湘江流域重金属污染治理实施方案》，已经国务院批准。“十一五”期间，安排中央预算内投资60亿元，支持重点流域工业废水治理以及铬渣、尾矿库、重金属等一大批污染治理项目，形成铬渣无害化处理能力460万吨，消除44座尾矿库安全隐患，重金属污染等影响群众健康的突出环境问题治理得到有效推动。
　　
　　（三）加大燃煤电厂二氧化硫治理力度
　　编制了《现有燃煤电厂二氧化硫治理“十一五”规划》，要求既有燃煤机组配套建设1. 37亿千瓦烟气脱硫设施。参与制定《燃煤发电机组脱硫电价及脱硫设施运行管理办法（试行）》，推动出台了烟气脱硫机组享受上网电价每千瓦时提高1.5分的优惠政策。印发了《关于加快火电厂烟气脱硫产业化发展的若干意见》，规范脱硫市场，提高烟气脱硫技术装备水平及设施建设和运行质量。组织五大发电公司开展烟气脱硫特许经营试点工作，2010年实施特许经营的脱硫机组达2500多万千瓦。据初步统计，到2010年底，我国已投运火电厂烟气脱硫机组超过5.6亿千瓦，约占全国煤电机组总容量的80%以上。脱硫产业集中度不断提升，累计投运容量排名前20位的脱硫公司脱硫机组投运容量约占全国投运总量的五分之四。大大促进了二氧化硫减排目标的实现。
　　（四）推行清洁生产
　　着力理顺工作机制，按照国务院领导同志批示精神，中编办通过研究协调，印发了《关于明确清洁生产促进工作有关部门分工的通知》，明确发展改革委负责综合协调清洁生产促进工作，牵头拟订综合性法规、规划和政策。按照中编办意见，我委商有关部门，成立了由各有关部门负责同志参加的清洁生产协调机制领导小组和有关司局负责同志组成的工作组。会同环保部召开全国清洁生产工作会议，部署清洁生产工作。研究编制《国家清洁生产推行规划》，同时把清洁生产纳入有关规划中，切实加强对清洁生产工作的宏观指导。制定《清洁生产评价指标体系编制通则》，分5批发布了24个行业清洁生产评价指标体系。制定发布了三批重点行业清洁生产技术导向目录。在重点行业和企业开展清洁生产审核，要求重点流域污染治理项目须实施清洁生产审核后，方可申报补助资金。重点流域实施清洁生产审核并落实清洁生产改造方案，均取得较好的环境经济综合效益。
　　（五）推动环保产业发展
　　深入贯彻落实国家关于加快发展环保产业的若干意见，紧紧围绕实现“十一五”减排指标，完善推动环保产业发展的产业、税收、价格等政策。会同有关部门发布了《当前国家鼓励发展的环保产品（设备）目录》，颁布了企业所得税关于环境保护专用设备的优惠目录，推动出台了城镇生活污水垃圾处理收费等政策，组织实施了一批海水脱硫、烟气脱硫、垃圾焚烧发电等环保产业化示范项目。在各项政策的推动下，环保产业规模大幅增长，环保装备制造业快速升级，环境服务业水平显著提高。一些企业承揽了东南亚和中东一些国家的污水垃圾处理工程总承包项目，有的企业自主研发的垃圾焚烧炉已出口北美。根据有关方面的初步统计和测算，2010年，全国环保装备产值达到2000亿元，环保服务业从业单位超过1.2万家，经营收入达到1500亿元，仅生活污水垃圾处理领域年销售收入超过10亿元的企业就达20余家。
　　此外，广泛开展国际和地区间在节能环保领域的交流合作，引进国外的先进技术和管理经验。连续举办五届中日节能环保综合论坛，签署合作项目120个，开展商务示范合作项目，日方援助设备价值约4.5亿元人民币。组织400人次赴日参加节能研修、30人次赴韩参加节能培训，开展中日循环型城市合作以及中日韩循环经济示范基地筹建。与世界银行、联合国开发计划署、全球环境基金合作开展节能促进项目、终端能效项目、淘汰白炽灯项目。积极推动和参与国际能效合作、中美能效行动计划合作、中德环保技术和循环经济合作、中德清洁生产合作等。建立和推进了海峡两岸LED照明合作常态化交流。