重塑动力机制促进清洁生产

　　“十一五”期间，我国环境治理虽然在化学需氧量（COD）和二氧化硫（SO2）排放控制上实现了“十一五”规划目标，但环境状况总体形势依然严峻。工业三废排放居高不下；重点行业能耗、水耗指标高位运行；大气污染呈复合型态势，治理难度加剧。能源资源方面，单位GDP能耗、水耗水平与发达国家相比还有巨大差距，能源供应告急与消费中的浪费同在；资源利用效率低下与废物减量化投资不足并存。企业实施清洁生产是转变发展方式的治本之策。
　　
　　一、企业清洁生产尚处起步阶段
　　
　　清洁生产即通过对企业生产进行全过程控制，从源头上消减污染物的产生和排放。《中华人民共和国清洁生产促进法》自2003年开始施行以来，取得了一定效果，但总体上看，清洁生产工作还处于起步阶段，全国2003—2009年开展清洁生产审核的工业企业仅占全国工业企业总量的0.15%①。其主要原因在于，企业还没有将清洁生产审核作为一项必须的工作，积极主动地去完成。具体表现在：
　　第一，清洁生产审核还处在被动审核阶段，自觉、自愿开展审核的企业比较少。接受被动审核的重点企业（是指《中华人民共和国清洁生产促进法》规定应当实施清洁生产审核的企业）一般认为，被动审核属于一种强制性的被惩罚行为，很多企业抱着应付检查的态度开展工作。
　　第二，企业对清洁生产审核表现有畏难情绪，缺乏热情。认为审核会增加企业开支，给企业带来负担；认为审核投入人力和时间太多，会影响到企业正常生产；认为审核比较复杂，牵扯到原材料和能源、技术工艺、设备、过程控制、产品、废弃物、管理和员工等诸多方面，内部不好协调。
　　第三，企业不愿处在主体位置、发挥主体作用。审核中，企业往往把自己作为清洁生产主体，把应该承担的工作任务推托给清洁生产审核咨询服务机构去完成，认为具体的工作事项与企业关系不大或者自己没有能力来完成。
　　第四，重点企业不能有效实施环境信息公开。《清洁生产促进法》和国家环保总局《关于印发重点企业清洁生产审核程序的规定的通知》都明确规定，被公布了名单的企业应公布其主要污染物排放情况，接受公众监督。但是从实施的情况看，列入应当实施清洁生产审核名单的企业绝大部分没有公开相关信息，或者存在公开的污染物排放信息不实的问题。
　　第五，企业在通过审核验收后，未能持续开展清洁生产，反映出清洁生产的理念并没有扎根。
　　
　　二、动力不足，清洁生产面临挑战
　　
　　（一）在企业方面，对清洁生产的核心利益还缺乏有效地认知与认同
　　清洁生产是一种新的创造性的思想，该思想将整体预防的环境战略持续应用于生产与服务中。对生产过程，要求节约原材料和能源，淘汰有毒原材料，减降所有废弃物的数量和毒性；对产品，要求减少从原材料使用到产品最终处置的全生命周期的不利影响；对服务，要求将环境因素纳入设计和所提供的服务中（联合国环境规划署，UNEP，1996）。相对于传统的以末端治理为主的工业污染控制模式，清洁生产是要把预防污染的思想贯穿于生产服务全过程，其英文Cleaner Production更准确的翻译应该是“更清洁的生产”。现实中，多数企业对清洁生产的本质都缺乏了解，认为清洁生产是单纯的环保举措，有的甚至把清洁生产等同于清洁卫生，对清洁生产在可持续发展中和提高企业整体素质、增强企业综合竞争力的重要作用缺乏足够认识。实际上，清洁生产除了可以减少污染危害、解决环境问题以外，还可以促进企业技术进步、优化生产程序、提高管理水平、降低成本、提高劳动生产率，最终在提高经济效益的同时，也提高企业的社会信誉。
　　（二）在政府规制方面，制度建设还有较大的提升空间
　　一是惩罚机制不足。企业对清洁生产缺乏主动性一个很重要的原因，是企业对环境污染的外溢成本无需赔偿或赔偿费用过低。也就是说，在很大程度上是治理污染的态度不够坚决、规定不够严厉，企业才缺乏积极性。二是政府对清洁生产从审核到实施的管理还有诸多不完善。从政府的角度看，清洁生产的管控是涉及众多领域、部门或单位的庞大而复杂的系统工程，因而更需要注重全面总体的制度设计与实施协调，但政府部门职责分工不明影响了《清洁生产促进法》的实施。
　　（三）在技术方面，服务支撑作用亟待加强
　　在清洁生产审核中，很多企业，尤其是中小型企业，由于技术力量薄弱，对如何开展清洁生产审核、有哪些审核方法及绩效数据分析方法都不清楚，非常需要得到服务支持。在清洁生产的规划与实施中，在减少输入端物质消耗的同时减少污染，其中技术进步无疑是关键性的环节，而让针对中小企业的技术转移、扩散与辅导机制尚未提到日程上来。
　　（四）在咨询服务机构方面，缺乏应有规范，整体素质有待提高
　　一是机构性质上缺乏规范。部分事业性质的机构由于自身特殊的地位形成对清洁生产审核的局部垄断，不利于审核水平的提高和审核市场的发育。二是机构资质上缺乏规范。由于缺乏全面的全国统一的资质审核、认定规定，一些不具备条件的机构可以鱼目混珠，最终给工作带来负面影响。三是机构行为上缺乏规范。在行为方式上，对清洁生产审核是否严格遵循市场竞争规则以及如何规范竞争、进行有效监管没有规定；在行为内容上，对于工作内容、服务标准、收费标准、法律责任等都缺乏规定。
　　（五）在社会及公众认识方面，环境意识有待提高
　　以政府为主导，以企业为主体，以咨询机构为催化剂，以公众参与为驱动力才能构成四位一体的清洁生产推进机制尚未建立。消费者尤其是普通公众作为第三方力量的外部推动作用虽然不断被强调，但实际上没有很好地发挥作用。②
　　
　　三、内外兼修，重塑清洁生产的动力机制
　　
　　自1983年我国提出把环境保护作为一项基本国策，至今已有28年时间。应根据当前清洁生产审核所暴露出的问题，及时采取更有针对性的对策。
　　（一）加强外部监管，形成治理的压力机制
　　企业持续清洁生产的意愿在一定程度上取决于外部监管力度③。应提高企业污染物排放标准，在加大对排放污染物的处罚力度的同时，扩大清洁生产审核的范围，杜绝以罚代管。主要污染物不局限于化学需氧量（COD）和二氧化硫（SO2），其他如氮氧化物、挥发性有机化合物等也都应列入；提高排污费征收标准；除环保部门规定的污染物超标、使用排放有毒有害物质两类重点企业外，只要是技术工艺落后、能源资源利用率低、具有一定减排空间的企业都应列入清洁生产强制审核范围；强制性审核也不只针对工业，一些地方的农业、一些城市的服务业污染及浪费已比较突出，应根据各地实际，将农业、服务业等也列入审核范围；逐步实行排污许可证颁发与开展清洁生产相结合，环评、“三同时”与清洁生产相结合。
　　（二）强化激励，建立共赢机制
　　一是建立财政资助、补贴、奖励制度。二是改善税收调节制度。三是强化信贷支持机制。四是完善绿色采购制度。
　　（三）规范清洁生产咨询服务机构，健全清洁生产审核的市场机制
　　一是要坚持清洁生产审核业务开展的市场原则，打破地区、行业壁垒，建立公开、公平、公正的市场竞争秩序。二是加强机构资质审查，提高资质标准。建立机构资质等级制度并加强资质审核。三是规范机构行为。对清洁生产审核等工作内容、服务标准、收费标准、法律责任等都做出明确规定。四是加强培训。使从业人员不断充实与清洁生产有关的专业知识、审核方法与技能，从而提高咨询能力和水平。五是加强各行业咨询专家库建设。专家库中要增加行业管理专家尤其是有实践经验的管理专家份额。
　　（四）着力健全法律法规体系，完善相关政策，强化清洁生产的实施机制
　　解决当前实行清洁生产所面临的各种问题，进一步完善有关政策，还需要对《清洁生产促进法》进行修订。
　　
　　参考文献：
　　①《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国清洁生产促进法〉实施情况的报告》， 2010-08-26， http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2010-08/28/content_1593335.htm
　　②参见汪琴：“北京市清洁生产的历史回顾、现状及前景展望”，《北京化工大学学报（社会科学版）》，2008（3）
　　③孙大光、吴锐：“浅谈清洁生产审核企业后监管体系建设”，《四川环境》，2010，29（1）
　　（林卓，1986年生，吉林大学环境与资源学院硕士研究生。研究方向：环境规划与评价。马小凡，吉林大学环境与资源学院教授）