调整城乡二元结

　　调整城乡经济社会发展二元结构，既是统筹城乡发展的关键，更是推进城乡一体化建设的基本要求。
　　
　　一、调整城乡经济社会发展二元结构的基础条件
　　
　　城乡经济社会发展二元结构是我国经济社会发展过程中的阶段性产物，是许多发展中国家在工业化进程中难以避免的一个发展阶段。经过改革开放以来的高速发展，我国经济社会发展环境已经发生很大变化，总体上已经进入了以工促农、以城带乡的发展阶段，城乡经济社会发展二元结构必须调整与改变，也具备了相当的物质与理论基础。
　　（一）我国经济快速增长和综合国力明显提高奠定了调整城乡经济社会二元结构的物质基础
　　改革开放以来，我国国内生产总值由1978年的3645亿元跃升至2010年的397983亿元，按平均汇率折算达到58791亿美元；目前更已成为世界第二大经济体。在经济总量稳步增长的同时，人均水平也在不断提高，2003年人均GDP首次超过1000美元；2010年人均GDP已经超过4300美元。国家财政实力明显增强，2010年财政收入达到83080亿元。我国已经初步具备了统筹城乡发展的经济基础。
　　（二）城乡人口、产业和收入结构的变化是加快城乡经济社会发展二元结构的社会基础
　　我国城市化率从1978年的20%左右提高到2010年的49.68%，近年来每年提高1.3—1.4%。城市化进程的加快也带来了城乡人口结构的重大转变。2010年我国统计城镇人口达到6.65亿（含农民工），农民为6.74亿，两者之比接近1∶1，但是城镇人口中的2.4亿农民工成为城镇居民与纯务农农民之间的第三极，形成了城乡二元结构新的表现形式“城市二元结构”，城乡结构、社会结构更加复杂。同时，我国的城乡产业结构和收入结构发生重大变化。第一产业在GDP中的比重从1978年的28.1%下降到2010年的10.2%，第三产业从22.3%上升到43.0%。改革开放以来，农民人均纯收入按可比价格计算，年均增长8.1%。农民人均纯收入由1978年的133.6元增加到2010年的5919元，平均每年增加180.8元。但城乡差距仍然不断拉大，2010年我国城乡居民收入比扩大到3.23∶1，绝对差距达到13190元。这些新情况和新问题对调整城乡经济社会发展结构和统筹城乡发展提出了新的和更迫切的要求。
　　（三）调整城乡经济社会发展二元结构的理论体系逐渐成熟
　　2002年11月，十六大报告第一次提出“统筹城乡经济社会发展”，明确指出我国农业农村发展，除了按照原来思路继续高度重视“三农”问题之外，要推进城乡统筹发展；2003年十六届三中全会提出“五个统筹”，并明确指出“要建立逐步改变城乡二元经济结构的体制”；2004年中央经济工作会议进一步明确了“两个趋势”的分析，指出我国已经进入“以工促农、以城带乡”的发展阶段；2005年，十六届五中全会上中央制定“十一五”规划的建议，明确提出要建设社会主义新农村；2006年在十六届六中全会上又提出了建设和谐社会；2007年党的十七大提出“形成城乡经济社会发展一体化新格局”，明确了“走中国特色现代化农业道路”、“建立以工促农、以城带乡的长效机制”、“形成城乡经济社会发展一体化新格局”三大思路；2008年在十七届三中全会上进一步指出，“必须统筹城乡经济社会发展，始终把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略”；2009年十七届四中全会上强调要“更加注重城乡统筹和区域协调发展”；2010年十七届五中全会上中央制定“十二五”规划的建议，再次明确提出要“推进农业现代化，加快社会主义新农村建设”。
　　（四）调整城乡经济社会发展二元结构的政策措施渐成体系
　　1、推行农业生产者补贴制度
　　从2004年开始，我国陆续实行了种粮补贴、购买良种直接补贴、农机具直接补贴、生产价格直接补贴、生猪生产补贴、奶牛生产补贴和油料生产补贴等七项针对农业农民的直接补贴，对调动农民生产积极性、弥补生产成本作用巨大。
　　2、减免农业税负
　　2006年取消了在我国有2600年历史的农业税，共减免农民税赋1350亿元。
　　3、大力推进保障农民工权益工作
　　2006年国务院发布5号文件提出，在劳动合同签订的规范、工伤支付制度、大病统筹的社会保障、子女上学等10个方面进一步保护农民工的合法利益。2010年，中央一号文件首次使用了“新生代农民工”的提法，并要求采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工面临的生活成本高昂、户籍制度壁垒、社会歧视严重等问题，让新生代农民工市民化。
　　4、不断加大国家对农业农村的投入力度
　　2010年，中央一号文件强调要确保财政支出优先支持农业农村发展，预算内固定资产投资优先投向农业基础设施和农村民生工程，土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。
　　5、着手推进建立农村社会保障体系
　　目前已逐步建立起新型农村合作医疗制度，推进新型农村社会养老保险试点工作，落实和完善被征地农民社会保障政策，不断健全农村临时救助制度。
　　（五）调整城乡经济社会发展二元结构，统筹城乡发展的实践活动不断深入
　　随着国家统筹城乡发展战略的提出，各地因地制宜地开展了统筹城乡发展的实践活动，并取得了显著成效。成都市的情况最为典型。自2003年以来，成都市率先开展了统筹城乡发展的实践，主要展开了四个方面的改革。
　　首先，规划城乡发展新形态，从城市规划转向城乡规划，以科学规划为龙头和基础，引领城乡统筹发展。
　　其次，以市场化为动力，推动城乡可持续发展。重点推进了投资体制改革，采用市场化的办法，盘活用好政府可调控资源。搭建投融资平台，培育农村的市场化主体。
　　第三，以“三个集中”为手段，提高城乡统筹发展水平。重点推进工业向集中发展区集中，21个工业集中发展区已经初具规模，工业集中度达到70%。土地向适度规模经营集中，在依法自愿有偿前提下流转土地承包经营权，截至2010年底，全市1/3的耕地已实现规模化经营，带动67%的农户实现农业产业化。农民向城镇集中，截至2010年9月底，成都已经累计建成农村新型社区1334个，106.3万农民生活居住条件得到全面改善。最后，以规范化服务型政府建设和基层民主建设为保障，建立促进城乡基本公共服务均等化的体制机制。成都从教育、医疗、就业和社会保障等领域入手，推动了一系列体制机制变革。2004年，农村中小学标准化改造完成；2008年实现全市城乡居民基本医疗保险政策统一、待遇一致；2010年建立城乡一体的居民养老保险制度；同时实现城乡劳动力市场的统一。
　　（六）调整城乡经济社会发展二元结构，统筹城乡发展成为我国现阶段经济社会可持续发展的必然要求
　　当前，我国原有的城乡二元结构已经开始发生变化，衍生出更多新情况、新问题。如作为城乡分割标志的户籍松动后，农村人口向城镇合理有序转移的问题；当前土地制度对农村人口迁移的影响问题；促进资本要素在城市和农村间更有效流动的问题；构建覆盖城乡的社会保障制度的问题等，这些都将是消解城乡二元结构过程中要解决的一系列问题。因此，必须通过调整城乡经济社会发展二元结构，在城乡之间寻求平衡，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好、社会和谐的文明发展道路。
　　
　　二、调整城乡经济社会发展二元结构的基本要点
　　
　　
　　调整城乡经济社会发展结构，统筹城乡发展是要将城乡关系放到当前特定的时代背景中，把挖掘农业潜力与工业反哺农业结合起来，把扩大农村就业与引导农村富余劳动力有序转移结合起来，把建设社会主义新农村与加快推进城镇化结合起来，形成城乡良性互动的发展局面。发展和改革是调整城乡经济社会发展结构的两个基本要点。
　　（一）调整城乡经济社会发展结构的第一要点是发展
　　核心是加强农业基础，增加农民收入，保障农民权益，推动农村经济又好又快发展；基本要求是工业反哺农业、城市支持农村、多予少取放活，把实现好、维护好、发展好广大农民根本利益作为统筹城乡工作的出发点和落脚点；根本方法是统筹兼顾，把城乡视为一体地安排经济社会发展工作，并形成以工促农、以城带乡的长效机制。从战略发展层面来看，调整城乡经济社会发展结构必须兼顾两个方面：
　　1、有效推进城镇化进程
　　要从根本上解决“三农”问题，缩小城乡差距，必须积极推进城镇化，走大中小城市和小城镇协调发展的道路，形成分工合理，各具特色的城镇体系。通过多元化城镇发展来带动农村，促进城市文明向农村辐射，提高农民生活质量，实现工业与农业、城市与农村发展的良性互动。小城镇发展必须与农村基础设施建设规划紧密结合，通过加快小城镇建设完善城镇服务功能，使小城镇建设与小城镇的经济社会等各项事业协调发展。要大力培育小城镇的特色经济，形成符合当地特点的支柱产业。小城镇应根据自己的土地资源、劳动力资源和乡土资源相对优势，发展劳动密集型工业及旅游业等，真正把各种资源优势变为经济优势。
　　2、以工促农、以城带乡，促进社会主义新农村建设
　　经济方面，在全面发展农村生产的基础上，建立农民增收长效机制，千方百计增加农民收入；社会建设方面，在加大公共财政对农村公共事业投入的基础上，进一步发展农村的义务教育和职业教育，加强农村医疗卫生体系建设，建立和完善农村社会保障制度，以期实现农村幼有所教、老有所养、病有所医的愿望；文化方面，在加强农村公共文化建设的基础上，开展多种形式的、体现农村地方特色的群众文化活动，丰富农民群众的精神文化生活；政治方面，在提高农民民主素质教育的基础上，切实加强农村基层民主制度建设和农村法制建设，引导农民依法实行自己的民主权利。
　　（二）调整城乡经济社会发展结构的根本要点是改革
　　城乡二元结构体制是由一系列相应的制度、政策和社会规范构成的，但关键体现在三个方面：
　　1、二元人口管理体制与社会总体发展不相适应
　　自1958年1月《中华人民共和国户口管理条例》正式实施以后，中国形成了农村户口和城市户口“二元结构”的户籍管理体制，户籍制度不仅影响着城乡协调发展，而且在城乡之间形成了不平等的社会权力与国民待遇，严重制约着社会公正公平与和谐的推进步伐。
　　2、城乡分割的土地管理制度阻碍了农民转移，降低了农民的土地权利
　　我国的农村土地制度把农民的身份权与土地权利捆绑在一起，在目前的土地产权制度框架下，农民的土地权利流动性较差，其拥有的土地权利很难变为资金支持，这在一定程度上增加了农民真正向城市永久性迁移的成本。此外，国有土地和集体建设用地的二元土地管理结构，进一步制约了农民土地发展所带来的收益权利。
　　3、在社会保障和福利制度上表现为城乡差别，在基础设施和公共资源上表现为巨大落差
　　从城市最低生活保障覆盖率来看，2010年，中央财政为2310.5万城市低保对象付费524.7亿元，基本实现应保尽保。2010年，中国农村仍有2688万贫困人口，其中有相当部分由于不具备扶持和脱贫条件，需要给予常年救济才能维持生计。农村社会保障和福利制度的缺失在一定程度上扩大了农村和城市之间的鸿沟。城乡分治的财政投入体制更是严重影响了农村的发展，城乡财政资源分配严重失衡。目前，在教育、卫生、电力、公路、信贷、水利建设、邮电通讯和其他基础设施建设等方面，决策的城市倾向较为严重。2010年，中央财政支出为4.83万亿元，但用于“三农”的支出仅为0.86万亿元。因此，要破除二元经济、社会结构，必须从财政开始，在逐步深化城乡体制改革的同时，逐步废除决策的城市倾向现象，实行城乡发展同等待遇，实现城乡一体化发展。
　　
　　三、调整城乡经济社会发展二元结构的关键问题
　　
　　（一）建立城乡一体劳动力转移体系以寻求城乡人口平稳有序流动
　　重点解决人的问题，通过农村向城市的人口转移更快地推动城镇化、工业化和农业现代化进程，缓解农村人地矛盾，促进土地规模经营。主要包括：一是改革城乡二元的户籍管理制度。逐步切断城镇户口与背后的各种经济社会权益之间的制度化联系，特别是与优先就业、享受教育、医疗、住房、社会保障等优惠和实惠之间的关系，实现户口身份识别的单一功能。二是打破城乡分割的劳动力市场和用工体系，形成城乡一体的劳动力市场和用工制度。消除对农民工制定的限制性就业政策，实现城市职工和农民工同工同酬，享有平等的政治权利。三是克服产业结构调整对吸纳劳动力能力的弱化作用。在制度设计时，要更加注重资本、技术密集型产业转型对农村劳动力吸纳的弱化效应，制度上要同样鼓励劳动密集型产业的发展，从机制上鼓励企业吸纳劳动力。四是增强政府对农村劳动力转移的服务支持功能。农村劳动力转移和就业过程中，获取就业信息缺乏政府的服务支持，造成农村劳动力转移和外出就业成本的上升。农村劳动力转移就业的成本基本上是完全由个人家庭承担，可分为货币成本和非经济成本。目前对农村劳动力转移就业还没有一个政府或社会承担机制，须逐步建立农村劳动力转移就业的社会服务系统。
　　（二）建立城乡并重的发展机制以寻求城乡土地要素的高效互动
　　重点解决城乡并重的要素流动问题，建立土地这一最主要生产要素在城乡之间高效流动的体制机制，更加合理地配置城乡资源，打破城乡二元结构。主要包括：一是保持现有土地承包政策的高度稳定性，不断增强并形成农户对土地使用的稳定预期，同时在法律上使农户的土地使用权有切实的保障。土地承包经营关系稳定是今后改革的大前提和基本条件，十七届三中全会提出的“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”将稳定土地关系提升到了更加重要的位置，这一政策必须得到切实贯彻。二是确定国家、集体、农户三方的土地权利边界，登记确认目前农户的土地使用归属，奠定土地权利法制化的基本条件和基础。三是更好地发挥市场的主导和资源配置作用，着力培育土地资本市场、土地流转市场和农村劳动力配置市场，为土地的逐步市场化进行前期铺垫。四是对土地制度的改革探索加强监管，防止侵犯农民利益的现象。这四个方面可用“稳定关系、界定权利、培育市场、强化监管”来概括，它们是相辅相成、互为补充的，在时间上并没有严格的先后顺序之分，但有一定程度的优先顺序，应该说，稳定是前提，确权是保证，市场是必然，监管是保障。
　　（三）建立城乡均衡的保障制度以寻求城乡居民权利平等
　　主要包括：一是突破社会保障和公共服务的城乡分割问题，改变进入城镇就业的农民工缺乏社会保障和公共服务的状况。将长期居住城镇的农民工纳入城市低保和城镇职工基本保险体系，优先进行农民工的工伤和医疗保险制度建设，建立城乡社会保障的衔接和接续机制，为农民工提供包括子女基础教育、住房保障、社区文化参与等方面的社会公共服务。二是加快农村社会保障制度和公共服务体系建设。农村社会保障方面，以保障农民基本生存和生活为目的，以法律和制度建设为核心，因地制宜，分地区（先发达地区，后偏远贫困地区），分内容（先农村最低生活保障和农村合作医疗，再养老保险），分重点（先保障农村中的弱势群体，再一般群众），分阶段（先试点，再推广）进行。农村义务教育体制方面，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，为分地区、分阶段取消城乡分割的教育管理和投入机制创造条件，实现城乡之间、地区之间的教育公共服务均等化，普及和巩固九年义务教育，全面提高我国人力资本，为我国转变经济增长方式、实现可持续发展奠定基础。农村医疗卫生供给体制方面，建立全面覆盖、水平适度、基本满足农民医疗服务需求的县、乡、村三级农村医疗卫生供给体系。以新型合作医疗制度为核心，建立资金保证、服务良好、便捷便利、可以满足农民基本就医需求的保障机制。以提高改善农民健康理念为目标，健全完善提高农村公共卫生服务网络，努力提高农村居民健康水平和公共卫生水平。与城镇化同步安排，探索建立城乡一体、资源共享、公平合理的全民医疗卫生供给与保障机制。
　　
　　（四）综合运用各种宏观调控手段以寻求城乡经济社会协调发展
　　发挥政府主导作用，通过各种宏观调控手段引导城乡关系健康有序发展。主要包括：一是强化政府对农村劳动力转移的宏观调控和服务。政府要转变职能，强化服务功能、辅助功能、规范功能和调控功能，加强劳动力市场法制建设，完善劳动力市场的法律体系，严格执行《劳动法》和《劳动合同法》，使之逐步完善。加强劳动力市场监督管理，全面建立农村劳动力转移的监测、预报、预警机制。尝试探索新型劳动就业和社会保险凭证管理制度，采用凭证制度，统一样式，作为记载城乡劳动者就业、失业、技能培训、享受公共就业服务、参加社会保险等劳动保障信息的唯一凭证。按照城乡有别、相互对接、逐步一体化的原则，建立农村和城镇登记就业和失业统计制度，双轨运行，并根据各地统筹城乡就业的进程逐步并轨。二是加强土地市场的宏观调控和制度改革。减少政府对一级土地市场的垄断，形成政府、集体、农民权利界定明确，利益分配合理的土地征用和补偿办法；推进建立规范、成熟、有形的农村土地流转市场，促进土地的市场化进程；探讨允许农村存量集体建设用地进入一级市场；建立权利明确、市场化程度较高的宅基地分配、流转体制机制，推进宅基地的商品化与资本化。三是推进城乡社会基本保障的制度统一与城乡区域间的自由流动。建立完全覆盖城乡的基本社会保障制度、农村养老保险制度、新农合制度以及最低生活保障制度，要在制度设计、缴费标准的计算办法以及给付办法等具体细节上逐步做到与城镇社保体系的统一。提高统筹层次，从县级统筹逐步拓展到省级统筹，最后到全国统筹。针对农民工特点，统一法定强制保障，保障范围包括所有企业（国有、集体、混营、合资、乡镇企业等）和事业单位的职工及政府公务员。保障费用由企业和职工各按职工工资额的一定比例缴纳，不区分城镇职工还是农民工，按照工作合同进行。保障项目主要是失业、工伤、生育保险与在养老和健康基本保障之上的养老、健康保险等社会保险。四是继续鼓励劳动力密集型产业，特别是中小企业发展，促进农民非农产业就业。进一步制定和完善支持中小企业发展的法律法规，进一步加强和完善中小企业管理服务机构。在财税、金融方面加大对中小企业的支持力度，增强其吸纳农村转移劳动力的能力。鼓励商业银行加大信贷支持，政策性金融机构采取多种方式提供金融服务；积极拓宽融资渠道，简化贷款抵押手续；放宽直接融资渠道，鼓励中小企业上市，符合条件、经过批准的中小企业可以发行债券；通过税收政策鼓励风险投资机构增加对中小企业的投资；建立中小企业信用担保体系，建立信用信息征集与评价体系，鼓励各种担保机构对中小企业提供信用担保，鼓励开展各种互助性融资担保，发展为中小企业服务的风险投资公司和风险投资基金；建立健全中小企业服务体系，扶持中小企业服务机构，鼓励各类社会中间机构为中小企业提供各类中介服务，鼓励培训机构对中小企业人员进行各类培训；鼓励行业自律性组织积极为中小企业服务等。