抑制不合理产能过剩促进投资结构优化

　　随着投资主体多元化，炼焦、水泥、平板玻璃、炼钢、钢压延加工、铝冶炼等行业的不合理产能增长，已由过去更多的来自国有投资，转变为主要由非国有投资推动。这一变化表明，应该更多地从所有制成分以外寻找不合理产能过剩的原因，并采取相应的治理措施。
　　
　　一、过剩产能中国有投资比重大幅下降
　　
　　进入本世纪以来，随着非国有投资比重增加，国有投资在不合理产能过剩中所起作用已越来越小。近年来，经常出现产能过剩的6个行业，2003与2009年相比，国有及国有控股投资（以下简称国有投资）平均增速明显小于全行业投资的平均增速（详见表1）。受国际金融危机影响最严重的2009年，炼铁、炼钢全行业投资增速分别下降了29.1%、31.4%，而国有投资增速的下降幅度更是分别达到49.2%、38.2%，高于全行业投资下降幅度。
　　国有投资占六大产能过剩行业投资比重，2009年比2003年均出现大幅下降，其中水泥、平板玻璃、炼焦分别下降了36.2、33.3、20.1个百分点，炼钢、钢压延加工也分别下降了11.7、9.8个百分点。
　　国有经济在炼钢等行业的资本存量、已有产能中占较大比重，但在经济平稳增长期和上升期，产能过剩更多地与投资或新增产能有关。2003—2009年，国有投资增速和比重即新增产能均出现明显下降，说明自2003年以来，这些行业的产能过剩主要不是由国有投资所带来。
　　
　　二、非国有投资增长是推动产能过剩的主要力量
　　
　　2003—2009年，铝冶炼、炼钢非国有投资增速较低，分别为7.7%、11.9%，但仍高出这两个行业国有投资增速8.5、9.8个百分点。其余行业非国有投资增速达到31.7%（炼焦）至44.9%（水泥制造）（详见表1）。非国有投资相对国有投资的较快增长，使这些行业非国有投资占全行业投资比重2009年比2003年提高了9.8（钢压延）至36.2（水泥制造）个百分点。
　　如果考虑到产权约束不同导致的非国有投资比国有投资具有更高的资本形成效率，可以判断：近年来非国有投资及由此带来的产能增量的快速增长，是推动产能过剩的主要力量。
　　
　　三、县级政府在产能扩张中发挥主要作用
　　
　　总体而言，在按隶属关系划分的中央、省、地市、县属和其他类（以下简称县属）项目投资统计中，项目隶属的行政管理层级越低，项目投资规模越小，且这些项目中国有投资所占比重会越小。
　　从六大行业2003—2009年投资平均增速看，钢压延加工业中县属项目与中央和省属项目的投资增速相近，分别为31.9%和32.5%；炼焦业中县属项目与地市属项目的投资增速相近，分别为27.9%和28.8%；其余行业县属项目的投资增速均明显高于中央、省、地市属项目的投资平均增速。从2003—2009年投资比重变化看，中央和省属项目中，除钢压延加工投资比重上升9.8个百分点外，其余行业的投资比重出现了2.3（炼钢）至11.3（炼焦）个百分点的下降。地市项目中，除炼焦业投资比重上升1.2个百分点外，其余行业的投资比重下降了7.9（水泥）至41.5（平板玻璃）个百分点。相应地，县属项目的投资比重则出现了8.8（钢压延）至46.8（平板玻璃）个百分点的上升（详见表2）。
　　
　　四、抑制不合理产能过剩必须改变企业的投资收益预期
　　
　　竞争性市场中，产权约束和投资决策约束机制相对健全的非国有者在决策投资什么、投资多少时，主要考虑投资收益与风险，即能否盈利、利大利小、风险多大。所投资行业的产能是否过剩并不是、也不应该是微观投资者投资决策的依据，而仅是企业预判投资收益、风险的因素之一。不合理产能过剩出现时，非国有资本继续增加投资、扩张产能，可以理解为是市场中投资者的理性行为，从投资者角度看无可厚非。
　　要解决投资或新增产能从行业或政府角度看不合理，而从投资者角度看合理的矛盾，单纯压投资规模、淘汰落后产能并不能从根本上解决问题，应该改变投资决策所依据的投入、产出条件，改变企业投资的收益、风险预期，进而改变企业的投资决策。
　　
　　五、通过资源环境成本内部化改变企业投资收益预期
　　
　　从企业消耗与排放角度，改革资源性产品价格形成机制，严格依法管理企业排放，将企业资源消耗与排放产生的社会成本内部化为企业的财务成本，使企业成本、收益回归真实水平，由此改变企业投资收益、风险预期和投资决策，是治理产能过剩的关键措施。
　　（一）推进企业资源环境成本内部化
　　建立资源性产品的完全成本核算办法，在资源性产品价格中体现环境治理成本、生态恢复成本、资源枯竭后的退出成本。对可以通过供需双方自由交易的资源性产品如矿产开采权、排污权，可通过租赁、协议、拍卖等市场化手段出让，最大限度地发挥竞争性市场的价格发现功能，使交易价格准确地体现市场供求、资源稀缺程度、环境损害成本。对石油、天然气、水、电力、煤炭、土地等政府定价或指导定价的资源性产品，制定客观反映企业生产效率、促进市场公平竞争的完全成本。通过价格形成机制改革，发现资源性产品的真实价格，避免价格过低、人为压低企业消耗成本而刺激产能扩张。
　　（二）提高对企业排放管理政策的执行力
　　发达国家上百年工业化过程中出现的企业排放问题，在我国快速工业化、城镇化过程中集中出现，加大了政府对企业排放管理的难度。建议深化改革，完善相关制度，让公众对所在地领导干部升迁有发言权和相应的决定权。逐步改革户籍制度，使城乡居民可以通过自由迁徙对不同地区的公共服务行使选择权，这既可以促进社会公平正义，还可以增加基层政府严格依法监管企业排放等履行公共事务的压力。逐步适度提高中央财政收入比重，同时加大中央对财力较弱地区政府的财政转移支付力度，减轻基层政府发展经济、增加地方财政收入的压力，缓解基层政府在发展经济与公共管理之间的矛盾。
　　（三）打破竞争性领域的行政垄断，促进竞争
　　竞争性领域存在行政性垄断，除了破坏公平竞争这一最基本的市场法则外，更重要的是，造成垄断性企业在技术创新机制方面的缺陷。建议按照中央对国有经济战略性调整和股份化改革的要求，继续深化国企改革，促进形成公平竞争的环境。发挥市场择优汰劣的功能，通过市场竞争将部分没有或少有竞争力的产能淘汰出去，抑制不合理产能过剩。