完善民营经济私有财产权行政保护的路径选择

　　 摘要：从国民经济发展、民营企业需要、建设法制国家和维护行政机关形象等方面论述了民营经济私有财产权行政保护的必要性；认为现行宪法不够完善、行政管理理念错位、行政不平等现象严重是民营经济私有财产权遭受侵害的主要原因；提出完善宪法、加强法律制度建设、积极转变政府职能、努力消除行政不平等现象等完善私有财产权的政策建议。
　　 关键词：私有财产权 民营经济 行政保护
　　
　　 改革开放30年，我国民营经济取得了令人瞩目的成就，已成为推动国民经济增长的主要动力之一。在民营经济快速发展的过程中，私有财产权的保护问题始终备受民营企业主的关注。因为如果市场主体的财产权得不到有效地保护，就将导致其对财产的占有和分配的不确定，进而极大地打击市场主体创造和积累财富的积极性。因此，必须通过法律（首先是宪法）明确对市场主体私有财产权的保护。然而由于我国对私有财产的合宪性确立较晚，加之对民营经济私有财产权保护的其他相关法律规范又较少，因此可以说，目前我国民营经济私有财产权的法律保护明显滞后于民营经济的发展实践，这也就导致了实践中对民营经济私有财产权的现实侵害大量存在，而其中行政侵害是最为严重的。因此，加强对民营经济私有财产权的行政保护在当前尤为重要和迫切。
　　 一、民营经济私有财产权行政保护的价值
　　 （一）国民经济发展的必然要求
　　 民营经济基于产权明晰和经营机制灵活两大优势，逐渐确立了自己在国民经济中不可替代的地位，为我国国民经济发展和经济体制改革做出了巨大贡献，而且未来对国民经济增长的推动作用势必越来越凸显出来。由此可见，民营经济能否健康、稳定发展直接关系到未来国民经济的健康、持续发展。加强对其私有财产权的行政保护，是国民经济发展的必然要求。
　　 （二）市场经济发展的必然要求
　　 作为社会主义市场经济的重要组成部分，民营经济具备市场经济的基本特征，即以市场为基础进行资源配置，但同时又离不开国家的宏观调控。如何处理好“看不见的手”和“看得见的手”之间的关系，对促进我国民营经济的发展至关重要。加强对民营经济私有财产权的行政保护，减少政府的过度干预，实现市场调节与政府干预之间的平衡，是市场经济发展的必然要求。
　　 （三）民营企业自身发展的必然要求
　　 随着民营企业不断发展壮大，企业自身的财富积累也不断扩大，企业主们最关心的莫过于如何能保护好这些财富，使其免受侵害。正所谓“有恒产才能有恒心”，只有加强对民营企业私有财产权的行政保护，防止公权力的侵害，才能解除民营企业主的后顾之忧，积极扩大生产规模，创造更多社会财富。
　　 （四）国家法制建设的必然要求
　　 市场经济的繁荣、健康发展需要以国家法制建设为保障。从我国民营经济的发展实践来看，其主要是靠政策支持而非在法制坏境下成长、发展起来的，完善对民营经济私有财产权的行政保护，有利于健全以宪法为基础的民营经济私有财产权法律保护体系，促进民营经济相关法律制度的规范化建设，推动国家法制建设的发展。
　　 （五）维护行政机关形象的必然要求
　　 行政侵害的发生与行政机关滥用公权力紧密相关，不仅严重损害被管理者的合法权益，也损害了行政机关自身的执法形象。对民营经济私有财产权的行政保护一方面使民营企业的私有财产免受行政侵害，维护了企业合法权益；另一方面也起到制约公权力行使的作用，规范行政机关的执法行为，树立行政机关良好的执法形象。
　　 二、民营经济私有财产权行政侵害的根源
　　 （一）现行宪法不够完善
　　 宪法第13条明确规定私有财产权具有不可侵犯性，但需要注意的是对私有财产权的保护并非绝对。宪法第13条第3款规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。为适应福利社会的需要对私有财产权进行一定限制是必要的，但我国宪法目前的规定太过笼统和简单，对如何理解“公共利益”、依照哪些法律的规定、征收或征用的程序如何实施和给予补偿的标准是什么等问题都缺乏具体明确的规定，导致实践中操作的随意性很大，侵害也就不可避免。
　　 （二）行政管理理念错位
　　 市场经济的基本特征就是由市场对资源进行配置，由于单纯依靠市场调节机制非但不能实现资源的最优化配置，还可能会导致“市场失灵”现象的出现，因此，政府的干预和介入成为必然。为促进民营经济的健康发展，政府的监管同样必要，但必须把握好监管的方式、手段、程度等，换句话说，政府要有所为有所不为。然而，现实中许多地方政府及相关部门对民营经济不是“监管”，而是“限管”，热衷于对民营企业的“管、审、批”，甚至利用手中的行政权力乱摊派、乱收费、乱罚款，严重侵害了民营企业的私有财产权。
　　 （三）行政不平等现象严重
　　 虽然宪法中已经确立了民营经济作为社会主义市场经济平等经济主体的地位，但现实经济生活中民营企业仍享受着国民经济中的“非国民待遇”。具体来说，行政不平等主要表现在三方面：一是行业准入禁区多。目前我国在电信、电力、石化、铁路、民航等垄断或半垄断行业以及公共交通、城市供水、供气、排污等公用事业领域都限制民营企业进入，极大地缩小了民营企业投资和成长的空间。二是贷款困难。2009年11月14日，国务院发展研究中心中国企业家调查系统发布的最新调查报告中显示，近七成民营企业认为资金紧张，融资难已成为制约民营企业发展的瓶颈。三是税收歧视。长期以来民营企业在税收政策方面受到不平等的对待，如国有、集体企业能够享受的一些税收优惠政策，而私营企业却不能比照适用，税收歧视现象明显存在。
　　 三、完善民营经济私有财产权行政保护的路径选择
　　 （一）完善宪法关于私有财产权保护的规定
　　 对我国宪法中关于私有财产权保护规定存在的一些缺陷，可以通过解释和修改来加以完善。首先，宪法应明确规定所保护的私有财产的范围，即不仅应当包括为满足物质文化生活所需的生活资料，还应当包括为满足生产经营所需的生产资料。其次，应当将私有财产权作为公民的一项基本权利加以规定。私有财产权是人的生存权和发展权的物质基础，将私有财产权作为一项基本人权予以保护已成为许多成文宪法国家的通例。我国宪法也应考虑将私有财产权从现在的“总纲”一章中移至“公民的基本权利和义务”一章中加以规定，为公民私有财产权的享有和行使设置一道更为坚固的屏障。
　　 （二）明确限制条款，加强行政征收征用法律制度建设
　　 如前所述，宪法第13条第3款中对私有财产权的限制性规定过于笼统，需要加以明确。一是严格界定公共利益。这里应把握一个基本原则就是不易使公共利益的外延过宽，防止行政机关打着公共利益的旗号随意行使征收、征用权。二是严格依照法律实施征收、征用。即必须依法规范征收征用行为。这里可以考虑制定一部《政府征收征用法》，对征收征用的条件、范围、程序、方式等做出详细规定，实现征收征用有法可依。三是完善行政补偿制度。宪法中虽然规定了征收征用财产应给予补偿，但对于补偿的具体标准和程序等都没有明确规定。应当制定统一的国家行政补偿法，其中对补偿的范围、标准、方式、程序等都加以明确规定。对补偿标准的确立，可以借鉴西方发达国家采用的等价补偿标准，即按照损失财产的现有市场价值等额进行补偿，充分体现对私有财产权的保护和尊重。
　　 （三）积极转变政府职能，树立正确行政理念
　　 为了适应市场经济发展，政府必须积极转变自身职能，逐步实现从全能政府到有限政府，从管理型政府到服务型政府的过渡。基于单纯依靠市场的调节功能可能会出现“市场失灵”现象，政府对社会经济运行的干预是必要的，但并非干预的越多越好。政府应当从宏观上把握民营经济的整体发展，尽量减少微观上的直接干预，最大限度地发挥市场调节机制的作用。政府要加强对民营经济的监管，规范民营企业的经营活动，维护正常的市场秩序，但“监管”不等于“管制”，应避免政府在监管过程中过多的、不规范的行政干预，淡化管制，增强服务意识，树立正确行政管理理念。
　　 （四）努力消除行政不平等现象，实现公平竞争
　　 公平竞争是市场经济的内在要求和基本特征。为促进我国民营经济的健康、持续、快速发展，必须赋予民营经济与其他市场经济主体同等的待遇，公平地参与市场竞争，这也与WTO中国民待遇原则的基本要求相一致。首先，应积极打破行业垄断，逐步取消民营经济的行业禁入，扩大市场准入范围，给予民营经济参与市场的平等权利和机会。其次，加大政府支持，出台相关政策改善融资环境，加强民营企业信用担保体系建设，努力拓宽融资渠道，完善融资途径。再次，对现行税制进行改革，使民营企业享受与其他企业同样的税收优惠政策，减轻民营企业的纳税负担，维护企业的合法权益。■
　　
　　 （杨雪，1980年生，河南郑州人，公安部铁道警官高等专科学校讲师。研究方向：行政法学）