破解土地财政是转变经济发展方式的关键

　　2011年是“十二五”开局之年，加快转变经济发展方式已经成为主线。产业的更迭升级、城镇化与新农村建设的协同发展共同牵动着经济结构的战略性调整，而土地则是这一进程最重要的载体。要转变发展方式，必须改革支撑传统增长模式的制度。地方政府对土地财政依赖程度的加深开始越来越明显地制约我国经济发展方式的转变，当前土地财政困局已经成为转变经济发展方式必须理顺的重大体制结点。
　　一、我国土地财政的形成与发展机制
　　（一）地方土地财政的主要形成脉络
　　我国从1979年开始了国有土地有偿使用进程①，国家对国有土地的所有权有了经济上的体现。从1982年起，各地逐步开展了用地收费的做法。1987年，深圳公开拍卖了一个地块50年的使用权，这是对土地拍卖的首次试水。1988年宪法修正案通过了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”的条款，使市场配置土地资源有了充分的法律保障。到20世纪90年代，土地配置格局主要呈现行政划拨与有偿出让并存双轨制，协议出让的方式长期占据主导地位。2001年的国务院15号文②，则确定了市场在配置经营性用地中的基础地位。2002年，国土部要求，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或挂牌方式出让。2004、2006和2009年，国家建立和完善了工业用地招标、拍卖、挂牌出让的制度③。
　　我国土地从无偿使用到有偿使用的制度转变是尊重社会主义市场经济规律的重大体现。近20年，土地有偿使用的比例逐年大幅提高，全国土地出让总价款累计5.2万亿元。2009年我国土地出让总价款为1.59万亿元，同比增加63.4%。2010年则达到了2.7万亿元，同比增幅高达70.4%。一方面，源于土地的财政收入为我国城镇化进程和产业发展提供了重要的资金来源；另一方面，制度的不完善也催生出了畸形的“土地依赖型财政”和众多深层社会问题，这直接阻碍了我国经济发展方式的转型和“十二五”规划蓝图的实现。
　　（二）推高土地财政依赖程度的制度运行机制
　　1、土地成为地方税收和非税收入的基点
　　土地已成为与地方各项收入关联度最高的资源要素，主要表现在四个方面：一是地方政府直接获得土地出让收入。据统计，目前我国县市中，土地出让金占预算外财政收入的比重已超过了50%，有的地区甚至占到了80%以上。二是以土地为载体的城市大拆大建与过度扩张带动重点税收。因为按照分税制设计，地方的主体税种主要是城镇土地使用税、房产税、城市房地产税、车船税、耕地占用税、契税、土地增值税等零星、分散的小税种。其中，由城市扩张、土地占用以及房地产开发带来的税收，全部归地方所有。而目前地方政府重点征收的主要就是房产税和建筑税，有些地方所占比例已经达到地方税收收入的30—40%。三是以低地价换取产业引进和发展，带动地方税收和非税收入增加。特别是利用建设用地招拍挂弥补土地一级开发的资金不足，同时扩大土地租金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、菜地建设基金等的收费规模。四是以土地为抵押作为融资工具获得银行贷款，以此来进行基础设施投资和城市建设。土地融资为城市扩张起到了杠杆和放大作用。总体上看，发达地区政府财政的基本格局是：预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让收入；城市扩张主要依托于与土地紧密相关的建筑业和房地产业的发展。
　　2、政府对一级土地市场的垄断与土地变性的高额利差
　　首先，政府是唯一具有完整土地处置权的主体。按照《土地管理法》的规定，“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。在土地用途转变过程中，政府是唯一的仲裁者，而对于“公共利益”由谁解释、如何解释却没有明确规定。这本质上赋予了地方政府对一级土地市场的垄断权利。其次，土地价值评估体系的“双轨制”形成高额利差。一方面，政府对农民按照农作物的产量标准进行补偿，无论是土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费都以农作物形式计价。另一方面，地方政府又可以通过土地交易中心独家出让给用地者，则完全按照土地本身的市场价值计价。本质上讲，这是在以附着在土地上的农作物来替代土地本身进行所谓的“土地价值”转换，这之间自然会形成巨大的价值鸿沟。这种巨额价差也造就了地方政府征地最原始最强烈的冲动。
　　3、地方政府征地行为的低成本与农地转换保护制度的缺失
　　地方政府征地行为的低成本表现在两个方面：一是征收农民集体土地的货币低成本，二是征地行为的制度低成本。制度低成本的核心在于三点：第一，我国地方城乡建设规划法律地位不高，权威性不够，修编改变的随意性大；对于规划违规缺乏问责定罪的法律依据。第二，缺乏政府与土地所有者的谈判机制，当地方政府通过规划将农地纳入到城市发展范畴后，土地的用途管制就开始服从于所有制管制，农民集体的土地话语权就完全丧失；如果不考虑所造成的社会稳定成本，政府获取土地的交易成本极低。第三，农地转换保护制度缺失，没有立足农地的特殊保护法案。以上对农地征地的低成本与城市中按照市场规则运行的拆迁高成本综合后的结果，就是地方政府快速、大规模城市扩张行为和巨大、低效的高投入，这也构成了地方经济发展的基本模式。
　　二、土地财政对我国转变经济发展方式的影响
　　（一）土地财政削弱了经济运行的自身调节机能
　　土地财政透支了社会的未来收益。占土地财政主体的土地出让金实际上是政府向企业一次性收取了若干年的地租。对于企业则意味着透支未来利润，进行负债经营。而如果企业也参与到了土地的炒作中去，本质上则是对社会负债规模的转嫁和放大，归根到底是形成资产泡沫，进一步抑制社会投资。此外，这种所谓的负债经营对中小企业的压力最大，而他们是最具有适应力、吸引劳动力就业最多的经济主体，这无疑会削弱市场自身的调节能力。
　　（二）土地财政阻碍了国家的宏观调控能力
　　土地成为地方政府财力的重要来源，成为经营城市的重要工具和手段。政府本身担负着引导产业结构、促进经济发展方式转型的任务，但基于土地财政的需要，地方政府更热衷于土地经营开发和城市建设，将大量资金投入到建筑业、房地产、建材、电器、化工等产业中。低端的产业链条集聚了大量资金，这与转变发展方式的方针背道而驰。此外，这也使得地方热衷于把农村土地“统”进城市，而没有将公共服务“筹”向农村，偏离了中央“工业反哺农业，城市支持农村”的战略方针。可以说，政府在征地低成本的前提下，再多的土地也不可能满足城市的扩张与建设。土地财政严重削弱了中央政府对地方的调控能力，甚至在某些方面，地方政府反倒成为了宏观调控实施中的阻力。
　　（三）土地财政削弱了应对粮食危机的能力
　　地方政府获得土地的低成本，实际上是鼓励了城市化的盲目扩张，形成新时期的“圈地运动”。尽管有科技的支撑，但我国粮食指望单产的提升，空间已经不大，我国的粮食安全归根到底还是要依靠耕地面积。当前，粮食生产越来越依靠13个主产区，已经形成现在的“北粮南运”格局。但由于地方经营城市的占地冲动，即使是粮食主产省，耕地面积也在逐年减少，再加上北方水资源的短缺和人口的稳步增长，我国保证粮食安全的压力将有增无减。而粮食安全是我国经济发展方式转型最基本的保证和保障，如果没有这一条，转型将无从谈起。
　　
　　（四）土地财政增加了维持社会稳定的难度
　　土地财政带来的冲动，是地方政府官员对权利的滥用，更深层的影响是对政府公信力的挑战，对公民权利保护的缺失。这已经引发一系列社会管理问题，土地财政一方面不断制造失地农民，其就业、住房安置和长远生计对社会发展形成深远影响；另一方面抑制了城市居民的消费需求，影响社会整体的需求结构形成。特别是这种畸形的土地财政已经开始将增加的社会成本通过“拆村并居”、“农民上楼”等方式快速转移到了农民身上，农民生活负担被强迫性地加大，货币需求快速增长，生活方式与生产方式极不协调，国民收入分配格局调整更加困难，引发的社会问题也会更加突出。
　　三、破解土地财政的办法和途径
　　（一）制定城市发展空间法和农地特殊保护法
　　我国土地分为国有土地和集体所有土地两种类型，可在此基础上严格落实土地的用途管制规则。在所有权平等的框架下，对城市土地和农村土地进行分类管理，对城市设立城市发展空间法，严格按照规划框定城市发展空间，确立规划的法律地位和权威性。鉴于耕地的特殊性质和对我国重大的战略意义，应对农地单独立法，确认对农地的严格保护，同时对于农地用途转换必须走特殊程序进行，切实落实用途管制政策。
　　（二）将政府对土地的管理职能和经营职能进行剥离
　　首先，设定征地准则，重点应包含以下内容：一是征地拆迁的目的必须是为了公众利益，并采用穷举制明确公共利益的范畴；二是明确征地拆迁是万不得已的办法，即没有其他更好的建设解决方案；三是保证透明的法律程序，接受公众监督；四是对征地的经济赔偿要以土地的市场价值为指导，同时体现公平合理和失地农民的可持续发展。其次，将政府对土地的管理职能和经营职能剥离，将城市土地经营交给国有控股的土地资产管理公司运营，按照市场要求交纳税收，此经营收入交纳税收可纳入地方税种。
　　（三）严格执行“农地农有，农地农用”的政策要求
　　农地必须是农民所有，非农民不得拥有土地，须建立社会资本进入农业的审核和限制制度，重点引导公司等社会资本进入到农业服务体系而不是生产体系中。严格落实十七届三中全会提出的“在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外，经批准占用农村集体土地建设非公益性项目，允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益”的政策规定。明确进入建设用地市场的农村集体建设用地的“经营性”属性，地方不得擅自扩大范围，将宅基地推入市场。
　　（四）将地方政府征地面积与上缴利税规模挂钩
　　建立土地征收的经济制约机制。按照地方政府土地征收的实际规模确定土地出让金上缴中央比例。在规划范围以内的实行零比例，对超出控制规模以外的征地指标和采用增减挂钩增加的城市建设用地出让金指标实行累进制比例上缴中央。
　　
　　注：
　　①《中外合资经营企业法》明确规定，对合营企业应征收土地使用费。随后，国家又明确规定，中外合资企业的原有企业场地也一并纳入计费范围。
　　②2001年，国务院出台《关于加强国有土地资产管理的通知》，除法律规定可以采用划拨方式提供用地外，其他建设需要使用国有土地的，必须依法实行有偿使用。为体现市场经济原则，确保土地使用权交易的公开、公平和公正，各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。
　　③2004年，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》提出，“工业用地也要创造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让”。2006年，国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》进一步明确，工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低标准。2009年，《国土资源部监察部关于进一步落实工业用地出让制度的通知》明确要求，各地要严格执行工业用地招标拍卖挂牌制度，凡属于农用地转用和土地征收审批后由政府供应的工业用地，政府收回、收购国有土地使用权后重新供应的工业用地，必须采取招标拍卖挂牌方式公开确定土地价格和土地使用权人。
　　（本文系国家发展改革委第九届中青年干部经济研讨会入围论文）
　　（张征，国家发展改革委经济体制与管理研究所）