再生资源进口及其监管制度创新

　　作为对原生资源的一种替代，我国固体废物（再生资源）进口数量逐年增加。据统计，上世纪90年代初，我国每年进口的再生资源约100—200万吨，而到2010年，我国实际进口已达4800多万吨①。当前我国对再生资源进口的监管主要侧重于环境保护，但并没能很好解决进口规模、结构与制造业发展要求之间的矛盾，如何在国际协作基础上适当放开进口品种和扩大进口规模、进一步规范圈区管理模式已成为促进再生资源产业发展所需考虑的重要问题之一。
　　一、进口再生资源的积极意义
　　（一）进口再生资源可弥补我国资源短缺
　　我国是一个原生资源相对缺乏的国家。按人均资源占有量核算，我国的人均资源占有量低于世界平均水平，是个资源小国。因此，从可持续发展角度，我国必须向外开拓资源。进口原生资源受供给、价格、出口限制等多种因素的制约，而进口再生资源则是一种替补。世界范围内再生资源的规模日益增大，我们可以较低的成本价格弥补我国原生资源的不足。
　　（二）进口再生资源符合国际资源循环要求
　　进入20世纪90年代以来，我国货物进出口规模急剧扩大，且一直保持着对外贸易顺差。贸易顺差额从1990年的87.46亿美元一直扩大到2009年的1956.9亿美元；贸易顺差主要来源于工业制成品的贸易。2009年，工业制成品的贸易顺差为4223.6亿美元，远远超过总的贸易顺差额②。工业制成品的生产需要消耗大量的原材料资源，其巨额顺差意味着原材料资源的大量流出。资源大量流出、少量流入的发展模式不利于经济社会的可持续发展。因而，进口再生资源是资源国际平衡的客观要求，也有助于促进经济社会的可持续发展。
　　（三）进口再生资源可节能降耗、减少环境污染
　　利用再生资源与开发原生矿产资源相比，省却了繁杂的开采过程、减少了大量尾矿的产生，既可有效节约原生资源，又可大幅度降低能耗与生产成本。据专家测算，每回收利用1万吨废纸，相当于节约3万立方米木材、1.2万吨标准煤、600万度电、100万立方米水；每利用1万吨废钢铁，相当于节约成品铁矿石2.5万吨、节约0.4万吨标准煤；每利用1万吨废杂铜，可节省5.9万吨标准煤、减少80万吨矿石的消耗。利用再生资源还可大大减少污染的排放。如生产1吨再生铜，可以少排放50多吨固体废弃物和140千克SO2；生产1吨再生铝，约少排放0.6吨赤泥、0.06吨SO2和1.9吨工业HBEPeYsWCKC+YrpU6n40fA==废渣；利用1吨废纸，可减少75%的空气污染和35%的水污染等③。
　　二、当前国际再生资源进口的主要监管制度及存在问题
　　（一）国际再生资源进口的主要监管制度
　　1、海关监管制度
　　我国废物进口管理的基本原则是：禁止不能用作原料的固体废物，对可以用作原料的固体废物实行限制和自动许可分类管理。根据2009年环保部等5家单位联合发布的《关于调整进口废物管理目录的公告》，具体列明67种10位HS编码的商品及其他17大类商品为禁止进口的固体废物；列明48种10位HS编码的商品为限制进口类可用作原料的固体废物；列明20种10位HS编码的商品为自动进口许可管理类可用作原料的固体废物。凡不符合《限制进口类可用作原料的固体废物目录》或《自动许可进口类可用作原料的固体废物目录》相应“其他要求或注释”中规定的进口固体废物，按照禁止进口管理。
　　2、供货企业注册及收货人登记制度
　　为便于监管并减少加工过程的二次污染，我国对境外供货人与国内收货人实行注册及登记制度。境外供货人注册管理始于2003年，国内收货人登记制度则始于2007年。2007年，国家质检总局发布《关于对进口废物原料国内收货人实施登记的公告》，规定自2007年9月1日起，未获得国家质检总局登记的国内收货人，入境口岸检验检疫机构不受理其废物原料的报检申请。
　　3、检验检疫制度
　　我国自1997年起就开始实行“装运前检验、口岸复验”的检验检疫方式④。负责装运前检验的境外检验机构由国家商检机构指定。对尚无认可的境外检验机构的国家（地区）输入的进口废物原料，可由相邻国家（地区）指定的境外商检公司进行检验，也可根据外国检验机构的申请，由国家商检局组织考核、认可符合条件的外国检验机构承担装运前检验工作，也可由有关的口岸商检局派员进行装运前检验。
　　4、定点企业资质认定制度
　　我国对加工利用进口废五金电器、废电线电缆、废电机等环境风险较大的固体废物的企业，实行定点企业资质认定管理。根据《2009年进口废五金电器、废电线电缆、废电机定点加工利用单位名单》，目前全国共有587家企业具有加工利用资质。
　　5、圈区管理制度
　　伴随着废五金电器、废电线电缆、废电机进口量的不断增长，一些沿海地区，如天津、河北、浙江、山东、广东等，对此类废弃物的拆解利用逐渐形成了相当规模的市场。为了减少散乱布点导致的环境污染、规范产业发展，这些省市在国家相关部门的指导下开展了圈区管理试点工作，将从事拆解、利用废五金电器等第七类进口废物的企业纳入园区集中管理。原国家环保总局于2004年发出《关于促进对国家限制进口的可用作原料的废五金电器废电线电缆废电机圈区管理的指导意见》，具体提出了实行圈区管理的园区所应符合的条件。
　　（二）当前国际再生资源进口存在的主要问题
　　1、再生资源进口总量偏小、品种受限
　　我国自1991年起实施进口目录管理，之后进口目录经历过较大变化。管理初期允许进口的废物种类较广，几乎包括了绝大部分可用作原料的废物。在原国家环保总局1994年公布的允许在审批后进口的绿色废物类名单中包括了废五金电器、废电脑、废电话机等电子设备废物，也包括了废充气轮胎、橡胶废碎料等橡胶废物⑤；而到了2000年，对包括废电视机及显像管、废电冰箱等在内的众多废家电禁止进口。尽管2010年9月，环保部适度放开了废船、废光盘破碎料和废PET饮料瓶砖的进口，但总体而言，允许进口的废物目录较早期仍有较大的减少。
　　2、再生资源的违规进口及地下加工
　　国内实际需求量很大。由于允许进口的再生资源品种有限，而且数量被严格限制，因而存在违规进口现象。一方面是非法走私。一些再生资源，尤其是废家电等，通过夹带、瞒报、谎报等手段被偷运进口。再生资源走私进口，在扰乱正常市场秩序的同时，也给后续的监管造成困难。一些走私进入的废旧家电等流入了家庭作坊、非定点小厂等进行非法拆解加工。这些从事回收、拆解的家庭作坊、企业，由于规模较小，作业现场条件非常简陋，严重污染了环境。另一方面是进口环节寻租。一些有进口资质的企业把自身没有消化的进口批文转手倒卖，使得一些非定点加工企业、不具备污染治理能力的企业非法进口并加工生产，加剧了二次污染的产生。
　　由此可见，进口数量与品种的受限，是问题的根源，而之所以对进口数量与品种设限，是为了防止可能的污染转移以及产生新的二次污染。不产生污染或污染可防可控是进口再生资源的约束条件。因此，如果能有效解决污染或是能把污染进行有效的控制，那么适当放宽进口数量与品种也是可行的。因此，我们提出构建国际再生资源监管区，用一种特殊的制度安排解决上述矛盾。
　　三、国际再生资源监管区
　　“国际再生资源监管区”应是一个在国际间政府合作基础上的统一协调、统一管理的 “综合试验区”，主要从事废家电、废五金、废汽车、废电子产品等敏感再生资源的进口与拆解，在进口目录、税收等政策上实行从宽，但在管理上从严的特殊的“准保税区”。它既应体现现行对“圈区管理”的要求，又应高于当前的“圈区管理”标准。“国际再生资源监管区”的建设应遵循以下五个原则：
　　
　　（一）国家（地区）之间的双边或多边合作原则
　　在进口国与出口国（地区）政府签订双边或多边协议的基础上，成立专门的管理机构，加强信息交换、促进联合监管。这种合作的主要目的是促进《巴塞尔公约》的严格执行，在国家（地区）间充分信息交流的基础上，严格阻止危险废物的非法越境转移，从源头防止污染的越境输入。同时，加强重点地区的监管。在2007年12月签订的《内地与香港特区两地间废物转移管制合作安排》的基础上，进一步完善合作制度与细则，防止其他国家（地区）通过香港向内地走私固废；启动内地与澳门之间的合作协商，防止通过澳门的再生资源走私行为。
　　（二）“准保税区”模式运行原则
　　为促进再生资源产业发展，在国际再生资源监管区内按“准保税区”模式运行。监管区应是受海关、环保等部门高度监管的、独立的封闭区域。监管区内按污染预处理、生产加工、管理服务、污染治理等功能划分区域。再生资源在海关监管下进入监管区后，首先由检验检疫部门进行污染的监测与预处理，之后按再生资源的不同类别到各专属加工区进行分类、拆解、加工等，产品符合一定的产品标准和环境标准后方能出区进境。
　　之所以是“准保税区”模式，是因为国际再生资源监管园区的海关监管模式与一般的保税区既有相同之处又有显著的差异。相同之处是都受到海关的监管，而且在监管区内与一般的保税区一样，均享受税收的优惠，即再生资源在监管区内加工时可予以暂时的免税，出区流入国内市场时，再办理海关的纳税手续；而不同之处是，在国际再生资源监管区内不得从事转口贸易以及作为保税仓储，限制加工贸易。这种差异是由进口再生资源的目的与约束条件所决定的。我们进口再生资源的根本目的是补充我国稀缺的原生资源，但前提条件是不能由此增加环境污染。保税仓储、转口贸易无法实现资源的利用却会增加污染的“渗漏”，因此应予以禁止，《固废进口管理办法》中也已明确予以禁止。而对于加工贸易也不予提倡，尤其是增值率较低的加工贸易应予以禁止。
　　（三）进口品种适当开放原则
　　作为一个再生资源进口的“特区”，允许在监管区逐步放宽进口品种。根据回收利用价值的高低，在保证污染控制的前提下，逐步放开允许进境的再生资源品种。建议在监管区内适量开展目前因环保问题遭限但能实现较高回收利用率的相关再生资源的进口与拆解加工。可出台适合监管区的禁止进口、限制进口和自动许可进口的固体废物目录。
　　（四）严格准入制度原则
　　借鉴我国已经实施的对废五金电器、废电线电缆和废电机的加工利用单位实施环保评估和认定的做法，制定严格的监管区企业准入制度。凡申请进入国际监管区的企业必须经过严格的资格认证、环保评估，必须达到清洁生产的标准，严格控制加工过程中的二次污染。凡未获得资格认证的企业，一律不得进区从事相关的进口与加工业务。
　　（五）设施、服务共享原则
　　国际再生资源监管区应具备优于一般圈区管理模式的管理模式。除了统一基础服务设施（包括统一供水、供气、供电等）外，监管区内应建造共享的污水处理设施与污水管网、共享的废气处理设施以及固废残渣的处理设施等，监管区也应统一考虑监管区内的土壤修复技术安排、水污染修复技术安排，最大限度地减少再生资源加工对环境的可能污染。此外，监管区还应成立园区管理委员会，作为政府的派驻机构，为区内企业提供检验检疫、环境监测、报关、商检等一条龙服务；园区管理委员会还可与相应的科研机构、高校等建立技术创新联盟，不断研发污染治理技术、再利用技术和设备、节能减排工艺和技术等，为园区发展提供技术支撑。
　　四、构建国际再生资源监管园区的相关建议
　　（一）建立专门的管理机构
　　建议成立国家层面的再生资源进口协调办公室，主要负责与相关出口国政府的联系与沟通，协调再生资源进出口的监管与国际合作，规范再生资源的进口，防止与打击有毒有害废弃物的非法越境转移；负责进口许可证的管理。
　　需要特别指出的是，由于一些国家目前尚不是《巴塞尔公约》的成员国，因而这些国家有害废物的越境转移、预先通知等行为并不受约束，因此，有针对性地展开双边协商、促进信息交流、签订双边协议显得尤为重要。
　　（二）适当调整进口目录及进口关税
　　建议国家相关部门根据再生资源产业发展需要，研究确定新的限制性废物原料进口目录和允许进口的废物原料目录，在严格监管、确保污染治理的条件下适当放开敏感性固废的进口。
　　与此同时，建议根据进口废物的再生利用价值，调整废物进口的关税税率。对能有效补充我国稀缺资源的废物，可适当降低进口关税，甚至零关税，以促进再生资源的进口。在监管区内能实现无害化拆解加工的进口废物免征进口附加税和海关规费。
　　（三）完善检验检疫技术标准
　　建议尽快出台《进口废物原料检验检疫管理办法》，明确对进口废物原料实施供货企业注册、境外的装运前检验、口岸检验检疫、后续监管四个环节的管理；尽快完善各主要进口废物的环境保护控制标准和二手零部件以及翻新产品的质量技术标准，为再生资源从进入监管区、在监管区拆解加工以及出区的全过程提供监管的标准。
　　
　　注释：
　　①环保部《2010年中国环境状况公报》，环保部网站http://www.mep.gov.cn
　　②数据来源：《2010年中国统计年鉴》
　　③周宏春. 变废为宝：中国资源再生产业与政策研究[M]．科学出版社，2008
　　④国家商检局：《关于进口可作原料用废物检验管理工作的若干意见》，1997
　　⑤原国家环保局《关于严格控制从欧共体进口废物的暂行规定（1994）》
　　参考文献：
　　①中国物资再生协会进口再生资源工作委员会. 进口再生资源是弥补我国资源短缺的一项战略措施[R]，2008
　　②周宏春．变废为宝：中国资源再生产业与政策研究[M]．科学出版社，2008
　　③丁海军，杜欢政，施敏颖. 对我国进口国际再生资源的探讨[J]．资源再生，2010（2），32—33
　　④施敏颖. 固废进口的双重动力及其监管的进一步完善[J]．生态经济，2010（10），254—257
　　〔本文系浙江社科规划办重大委托课题“浙江国际再生资源监管区模式研究”，（项目编号：08WTYJ01ZP）；浙江省科技厅课题“进口再生资源循环利用的创新机制研究——以台州为例”，（项目编号：2009C25011）阶段性成果〕
　　〔施敏颖， 1967年生，浙江嘉善人，嘉兴学院商学院教授。研究方向：再生资源国际贸易。杜欢政，1962年生，浙江东阳人，长三角循环经济技术研究院（浙江）院长，嘉兴学院副院长、教授。研究方向：循环经济〕