积极发展城郊小城镇不断提高城镇化质量

　　当前，我国正处于快速城镇化、工业化进程中，第一产业就业人口逐步向二三产业转移，大批农民转变为城镇居民。针对当前城镇化进程中面临的矛盾和基层群众最关心的问题，我们赴北京市昌平区十三陵镇胡庄社区展开调研，在总结京郊农村向小城镇转变过程中经验教训的基础上，对如何完善小城镇功能、切实提高城镇化质量提出政策建议。
　　一、京郊小城镇在发展中所取得的成功经验
　　十三陵镇胡庄社区位于北京市昌平区西北6公里，成立于2003年，由原16个行政村和4个家属院的居民组成，共计1979户，其中城镇户籍人口3421人，保留农村户籍人口2000余人。城镇户籍居民已经脱离土地，主要参与非农产业生产，参加城镇职工养老保险和医疗保险；农村户籍居民仍保留承包地，既从事农业生产也参与非农业生产，并参加面向农村居民的新农保和新农合。胡庄社区自成立以来已经建立起较完善的基层社区服务管理体系，主要表现在以下方面。
　　（一）集体企业及特色经济发展良好
　　除到北京市中心城区工作外，胡庄社区大部分居民都在镇集体企业中工作，由于十三镇地处浅山区适宜果树种植，当地集体企业主要以发展特色农业及果业为主，大多依托丰富的旅游资源和生态立业的发展理念，以特色农产品开发为重点，大力发展观光采摘业，为社区居民提供了较多就业机会。国家各项强农惠农政策得到了有效落实，有力地支持了当地特色经济发展，各家各户都实现了水泥路直通果园，有效地解决了果品运输困难问题，同时种粮直补、退耕还林补贴等也及时地发放到居民手中，切实提高了居民的生产积极性。
　　（二）社区软硬件环境逐步改善
　　胡庄社区由行政村整合而成，建立之初社区环境脏乱差现象严重，电力自来水等基础设施条件较差，居民文化生活匮乏，管理难度较大。自社区成立以来，在国家相关政策扶持和社区党支部居委会的组织领导下，社区居民通过大规模开展义务劳动等形式进行基础设施建设，广泛开展社区绿化，实现社区路面硬化和夜间照明，完成社区供水网络改造，拆除违章建筑，并完成全部旱厕标准化改造，社区硬件环境得到了很大改善。同时社区党支部和居委会注重通过健康向上的文化活动促进社区和谐发展。目前胡庄社区的软硬件环境已经达到甚至超过部分城市社区的水平。
　　（三）基本公共服务体系初步建立
　　社区居民按照户籍情况分别加入城镇居民养老保险、基本医疗保险及新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险。原集体农场退休职工每月可以得到退休金1400多元，因商业开发征地而获得城镇户籍的60岁以上老人可以得到来自各方的养老补贴共计1000余元，并通过城镇基本医疗保险报销医疗费用。所有农村户籍60岁以上老人每月可以拿到230元的养老金，并可以根据年龄报销医疗费用的50—70%，大大减轻了子女的赡养压力。十三陵镇基层卫生服务站及三所小学、一所初中可以满足居民的基本就医及子女教育需求。社区居民整体上对基本公共服务体系水平表示认可。
　　（四）基层社区管理体系日趋完善
　　胡庄社区已经建立起比较完善的社区管理体制，社区党支部和居委会充分发挥核心领导作用，依靠广大党员和群众的奉献精神将社区建设成为全镇精神文明对外宣传的窗口，社区党支部也因此连续多年被评为北京市先进基层党组织。党支部的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用在胡庄社区由松散的自然村向管理有序的社区转变的过程中发挥了决定性作用。
　　二、京郊小城镇在发展中所面临的问题和挑战
　　（一）二三产业发展受地理位置和自然环境影响较大
　　胡庄社区所处十三陵镇是世界文化遗产明十三陵风景区的核心区，根据世界文化遗产保护要求，工业发展受到严格限制，经济发展主要依靠生态农业和观光采摘业，与周边其他乡镇相比工业产值占比较低，造成当地居民就业渠道单一，收入水平不高，当地集体企业就业的居民人均工资水平普遍只能达到北京市最低工资标准1160元。此外，十三陵镇政府和当地居民从明十三陵景区收入中获得相关收益较少，当地居民也缺乏依托明十三陵景区发展旅游服务业的手段和途径。
　　（二）基本公共服务水平有待提高
　　胡庄社区工资水平普遍较低，农村户籍居民所从事的非农工作并不稳定，间歇性失业现象比较普遍，因此，完善社会保障体系对社区居民意义重大。在公共医疗卫生方面，社区居民也提了较多意见：一是基层卫生机构存在常用药物缺乏的现象，造成社区居民看病需要到中心医院；二是参加医保后到医院看病，医生往往开价格较高的药，以往很便宜就能治病的药没有了；三是目前城镇职工基本医疗保险和农村新型合作医疗对大病的保障力度不够，药品的报销额度和种类都受到较多限制，存在因病致贫的现象，近几年社区因病致贫的家庭有十几户。此外，义务教育也是社区居民反映较多的问题。
　　（三）农产品流通体系建设不完善
　　胡庄社区集体企业主要从事农产品生产加工，流通体系建设对企业生存和发展至关重要，当前，销售不畅和流通成本过高是制约当地特色农产品生产加工业做大做强的主要因素。社区农产品普遍质量较高，有的还是北京市的名优产品，但是由于缺乏有效的销售渠道和政策支持，企业普遍生产规模较小，无力承担冷冻冷藏保鲜库的建设，往往由于销路不畅出现增产不增收现象。此外，流通环节成本过高也直接影响了农产品的销售。
　　（四）土地利用管理体制有待完善
　　当前集体土地使用管理混乱的问题在胡庄城镇化的过程中也有所体现，各种违法违章建设屡禁不止，部分居民私自占用集体土地、未经审批擅自改变农业用地性质，在农业用地中盖经营性房屋用来出租出售，巨大的利益诱惑造成对违法用地、违章建筑的管理难度很大。
　　（五）价格上涨对社区居民生活冲击较大
　　胡庄社区部分居民保留农村户籍和土地，可以通过农业生产获得部分蔬菜粮食等，而转变为城镇户籍的居民对各种生活必需品只有通过市场购买的方式获得。但由于社区城镇户籍居民收入水平普遍较低，价格上涨对居民生活冲击很大。化肥等生产资料价格、劳动力价格的上涨也压低了农业生产利润，进一步加剧了社区居民生活困难程度。
　　三、对小城镇发展特点和趋势的思考
　　小城镇是连接城乡的纽带，既有城市的许多特征，又与广大农村保持着密切联系。小城镇的持续发展，能够对中心城市的各种职能予以补充，不断完善城镇体系功能，并且逐步弱化原有的城乡二元结构，为全面高质量的城镇化奠定基础。胡庄社区是中国小城镇发展的一个缩影，胡庄社区在城镇化进程中面临的机遇和挑战是广大城市郊区小城镇所共同面对的。许多城市郊区小城镇虽然有较好的产业和区位优势，已经基本上脱离乡村社区的性质，但还没有全面完成城镇化的进程，面临着如何进一步发展二三产业、完善基本公共服务体系、不断提高居民生活质量和城镇化质量等诸多问题。通过调研，我们认为当前在推进城郊小城镇发展的过程中应关注以下几点。
　　（一）积极发展小城镇是城市周边农村城镇化的合理选择
　　区位因素和产业因素在农村城镇化进程中起到决定性作用，以胡庄社区为代表的城市周边农村到中心城区距离较近，可以获得中心城区强有力的辐射带动和较多的财政支持，并承担对中心城市的旅游休闲、农产品供给等特定服务职能，城镇化的发展潜力远高于全国大部分地区，这也是京津冀、长三角、珠三角地区小城镇发展的普遍特点。而全国大部分农村地区由于区位因素，在城镇化过程中所接受的来自中心城区的辐射带动较少，城镇化进程较为缓慢，生产生活条件改善主要依靠社会主义新农村建设。在制定城镇化政策过程中应充分考虑区域因素，区别对待。
　　
　　（二）在农村向小城镇转变过程中城镇化质量有待提高
　　目前，部分小城镇的建立很大程度上是依靠行政命令将原有自然村整合为城镇社区，将农村户籍转变为城镇户籍。这一做法的弊端，是短期内小城镇的软硬件建设水平无法跟上，二三产业所能提供的就业机会严重不足，居民整体文化素质和生活水平与中心城区居民存在较大差距，城镇化的质量不高。因此，由农村向小城镇的转变应该是一个长期的、循序渐进的过程。
　　（三）小城镇居民对基本公共服务的依赖性较强
　　部分小城镇由于二三产业发展相对滞后，由产业发展程度所决定的工资水平往往较低，城镇户籍居民面临的生活压力要大于保留农村户籍的居民，对基本公共服务的需求更强。与此同时，这部分城镇户籍居民由于没有土地进行农业生产，生产和生活资料完全通过市场交易获得，相比农村户籍居民，他们应对价格上涨的能力更差。
　　（四）基层党组织和居委会在小城镇发展中起到重要作用
　　小城镇社区由行政村转变而来，居民之间的联系沟通普遍较城市社区更为紧密，基层党组织和居委会的组织动员能力和管理能力也高于城市社区基层组织，可以通过开展社区居民集体劳动等形式逐步改变社区面貌，社区居民也比较认同这些形式。基层党组织和居委会将是加强小城镇建设、提升城镇化质量的重要力量。
　　四、对提高小城镇城镇化质量的政策建议
　　（一）做大做强小城镇优势产业，实现与中心城区功能互补
　　小城镇发展不能简单依靠行政力量推动，必须有能够为周边农村居民和外来人口提供较高质量就业的产业作为支撑，从而形成人口和要素集聚效应，带动服务业发展和多元化就业。城市郊区小城镇在产业发展方面具有较为明显的优势，中心城市往往已经形成了较为完善的产业链和产业集群，小城镇应依托中心城市主导产业，发挥自身土地资源丰富、劳动力成本较低、交通运输便捷等优势进行专业化生产，成为城市产业体系分工中的重要一环。要根据自身区位优势发展特色产业，不断增加就业岗位，提高居民收入水平。
　　（二）加大对特殊区位条件小城镇发展的支持，完善区域内转移支付制度
　　在城郊小城镇发展中，相当多小城镇位于城市生态涵养带及自然历史风景名胜保护区中，无法进行大规模的工业发展，应通过区域内转移支付来促进特殊区位条件的小城镇发展。目前国家主体功能区规划已经出台，针对区域的自然禀赋特点优化国土空间开发格局，并对农产品主产区、重点生态功能区加大财政转移支付力度。各级行政区有必要根据主体功能区规划精神，对农产品主产区及各级各类自然文化资源保护区等特定区域给予较为有力的财政扶持，提高区域内转移支付力度，并实行差别化的土地管理政策，科学确定各类用地规模，促进区域经济均衡发展和城镇化的均衡推进。
　　（三）结合各地实际情况，切实提高基本公共服务水平
　　完善的基本公共服务是促进农民脱离土地转变为城镇居民的有力保障，基本公共服务水平的高低直接决定了农民对城镇化工业化的接受程度，在实际工作中应结合各地区实际情况，重点解决群众最关心的民生问题。在基础教育方面，提高小城镇基础教育质量、促进教育公平是群众最关心的问题，应积极借鉴各方面成功经验，通过加大教育投入、推进义务教育标准化教学、招生名额适度倾斜、促进城区优质教育资源与小城镇基础教育对口帮扶等各种形式切实提高小城镇教育质量，实现教育公平。在劳动培训方面，针对小城镇居民普遍教育程度较低、劳动技能缺乏、就业质量不高的情况，应建立居民劳动培训制度，满足居民在农业技术、务工技能等方面的需求，为小城镇二三产业发展创造条件。在基本公共卫生服务方面，要推进基层医疗卫生机构综合改革，加强社区基层医疗服务站建设，将落实基本药物制度与保证基层医疗卫生服务站药品种类相结合，防止由于基层医疗服务站缺乏常用药和基本用药而导致居民涌向中心医院，造成医疗资源闲置浪费；要适当提高城镇基本医疗保险和新型农村合作医疗对大病的给付能力，小城镇居民与城市市民相比个人负担能力较差，对商业医疗保险等补充医疗保险的接受程度和参与程度较低，对基本医疗保险的依赖程度较高，因病致贫等现象已经成为小城镇居民普遍担心的问题，应结合这些具体情况，进一步提高基本医疗保障水平，解除农民在脱离土地过程中的后顾之忧。
　　（四）合理规划城乡建设用地，确保国家土地资源高效利用
　　在城镇化过程中，各级政府应高度重视土地违法违规问题，结合各地实际情况，完善落实农村集体土地管理细则，切实保障征地农民的合法利益，同时要充分发挥群众的积极性，加大对土地资源浪费现象的监督检查力度，切实保护耕地，严把土地供应闸门，防止高能耗、高污染工业项目盲目扩张，防止低水平重复建设，促进区域经济全面协调可持续发展。
　　（五）加强商品流通体系建设，有效降低流通成本
　　城镇化进程中小城镇和中心城区之间的人流物流大幅度增长，小城镇居民所生产的农副产品越来越依赖中心城区市场消费。应进一步做好农产品产运销衔接，规范和降低流通环节不合理收费，加快水果蔬菜批发市场和冷链物流建设，落实“农超对接”和鲜活农产品运输绿色通道等政策，鼓励农业生产基地与大型流通企业、学校、中心城市社区等建立长期合作关系，实现直供直销，为特色农业发展和农业生产规模化、现代化提供有力支撑。
　　（六）进一步做好价格调控工作，落实对困难群体的价格补贴
　　在采取综合手段保持物价基本稳定的同时，应适当加大对小城镇低收入群体的补贴力度。建议将社会救助和保障标准与物价上涨挂钩联动机制推广到广大小城镇，适当扩大覆盖范围，明确保障对象、启动条件、联动措施和补贴标准，及时对困难群众发放价格补贴，确保群众生活水平不因价格上涨而降低，确保城镇化进程中农民不因生活成本上升而放弃城镇化。
　　（七）加强基础设施建设和居民综合素质建设，全面提升小城镇居民生活质量
　　各级政府应切实加强基础设施建设水平，提高农村水电路气房建设标准和质量，为城镇化的不断推进打下良好的硬件基础。在加大投入力度的同时，充分发挥基层党支部和居委会的核心领导作用和较强的组织动员能力，加强对居民的宣传教育，发动群众自发参与小城镇综合环境治理，实现居民思想认识水平和整体素质与小城镇基础设施建设水平的同步提升。
　　（作者单位：国家发展改革委政策研究室）