改革顶层设计研究综述及思考

　　“十二五”规划纲要明确指出，要“以更大决心和勇气全面推进各领域改革，更加重视改革顶层设计和总体规划”。“顶层设计”这一全新概念首次出现在政府文件中。“顶层设计”的理念，强烈表达了系统地、全方位地深化体制改革的意向，是值得深入研究的重大课题。
　　一、改革顶层设计的内涵及背景
　　（一）顶层设计的内涵
　　顶层设计概念来源于“系统工程学”，后被广泛引用于军事学、管理学和社会学领域，指一个总体规划的具体化。对于“改革顶层设计”概念的理解，邹东涛（2011）认为需从两个维度来理解：一是指设计机构的最高层，即中央政府；二是指设计水平的最高层。具体内容包括：明确改革的战略目标和阶段性目标、确定改革的主攻方向、明确改革的优先顺序。吴敬琏（2010）指出，改革顶层设计一是对于改革的全局，对于经济体系、政府职能、法制体系、社会改革要有一个总体的顶层设计；二是改革要有决心，要有执行力。
　　然而，“改革顶层设计”新概念的提出是否意味着我国之前的改革就不存在顶层设计了呢？
　　就顶层设计所指的中央层面总体规划而言，改革是有总体规划设计的。上世纪80年代，关于经济体制改革的研究已经超越了70年代末讨论的“松绑放权”等具体措施的水平，开始探索“经济体制改革的目标模式”。1984年，国务院体制改革委员会提出要研究一个中国经济体制改革的设想时，就有过改革是否需要总体设计的争论；中共十二届三中全会做出了《中共中央关于经济体制改革的决定》。1993年，中共十四届三中全会做出了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出“整体推进、重点突破”的新改革战略，经济体制改革总体设计的形成。
　　就顶层设计所要求的系统性协调推进改革而言，早在上世纪90年代末，就有学者提出改革的系统性推进方略。白和金（2001）提出“十五”时期，中国经济体制改革的系统性增强，更多地侧重于综合性的改革。常修泽（2003）认为，随着改革的深化，未来改革的系统性明显加强，需要采取协调配套的改革方略。当然，也有学者持不同意见，认为我国经济体制改革已基本完成，如魏杰（2010）认为党的十七大以后到2020年前后是新体制的磨合期。
　　（二）现阶段强调顶层设计的背景
　　已有研究主要从以下四方面来说明：
　　一是从制度变迁的内在逻辑出发，说明改革已经进入全面协调推进时期。白和金（2006）认为我国现在形成的社会主义市场经济体制是带有鲜明政府主导型，是由计划型转为政府主导型市场经济、再进一步转化为市场主导和必要的政府规制相结合的市场经济的必然阶段。迟福林（2007）认为，改革在特定阶段主要着眼于经济总量的提高具有一定的合理性，现阶段强调建立中央自上而下统一领导改革机制的一个重要原因是我国已进入全面制度创新时期。
　　二是从新时期的新要求出发，尤其是科学发展观对改革提出的新要求来说明改革顶层设计的重要性。迟福林（2007）认为，十六届六中全会构建社会主义和谐社会决定的出台标志着改革进入新时期，应当确立以人为本的改革观。聂高民（2010）进一步指出，促进发展方式转变要通过深化改革推动。
　　三是从我国经济社会发展深层次矛盾出发，说明解决深层次矛盾需要改革顶层设计。马晓河（2010）从改革的利益分配角度阐述了利益群体矛盾加剧对改革顶层设计的需求。吴敬琏（2008）认为增量改革带来双重体制并存，行政权力干预交易活动的寻租条件广泛存在的问题。从根本上说，都源于经济改革没有完全到位，政治改革严重滞后。
　　四是从改革自身面临的问题出发，直接说明需要改革顶层设计。迟福林（2007）指出，改革在某些领域的走形变样还与改革自身机制有关。马晓河（2010）从社会环境变动角度指出，随着信息化、市场化的深入发展，老百姓素质提高以后要求公平分享改革发展的成果，这种情况下，原有的改革方式很难推行，需要改变。
　　二、顶层设计的重大战略任务
　　已有科学发展体制保障的重大战略任务研究主要围绕着三方面问题展开争论：一是改革顶层设计是否应是“四位一体”的设计？或是仅指政治体制改革？二是经济体制改革的顶层设计方向是什么？已有的经济体制改革取向是否偏离了社会主义市场经济体制改革的基本方向？三是我国下一步改革的重点要转为社会体制改革吗？社会体制改革的基本方向是什么？
　　（一）顶层设计与“四位一体”改革
　　大多数学者认为，顶层设计应包括经济、政治、文化和社会“四位一体”改革。另有学者提出，改革顶层设计就是政治体制改革。如孙立平（2005）认为，改革策略的转换需要以政治体制改革为条件，因为政治体制改革缺位的其他改革很可能将这个社会引入歧途。
　　在顶层体制改革的主线和突破口上，不同学者观点也不同。如张维迎（2009）认为我国经济体制改革的两个核心任务——价格改革和国有企业改革基本上已经完成，接下来改革应该转到政治体制改革。马晓河（2010）认为，顶层设计首先要从上层建筑领域推进政治体制改革，以降低下一步经济社会发展的阻力。今后在体制改革方面的突破口在于公共权力、公共资源这两“公”。也有学者提出，我国下一步体制改革的重点是社会体制改革。更多的学者认为，我国经济体制改革还未完成，同时提出改革下一步的重点是在进一步完善市场经济体制的同时，深化社会体制改革。
　　（二）改革的基本方向
　　1、关于经济体制改革的基本方向
　　已有争论集中在：市场化改革是否偏离了社会主义市场经济的正确方向？是要继续深化改革，还是要在一定程度上纠正改革的偏差？这涉及对我国经济体制改革的评价问题。
　　一种观点认为我国经济社会发展中的问题很大程度是市场化改革不彻底，改革不完善造成的，化解这些问题的出路是进一步深化改革，建立完善的社会主义市场经济体制。吴敬琏（2010）认为我国经济社会矛盾的根源在于不彻底的经济和政治体制改革。
　　另一种观点认为我国经济社会发展中出现的问题是因为改革受到新自由主义影响，需要纠正改革的偏差，强调公有制主体地位，加强宏观计划调控。
　　在对经济体制改革的目标模式上，彭森（2006）提出，中国特色的社会主义市场经济应是一种政府干预程度较欧洲模式更大、非政府主导、但法制健全的循环式发展的混合市场经济模式。白和金（2011）认为，未来我国体制改革的目标之一是建立市场主导和必要的政府规制相结合的市场经济。
　　2、关于社会体制改革的基本方向
　　已有争论集中在：社会体制是否存在过度市场化问题？社会领域的体制改革能否按经济领域改革的思路进行？社会管理制度的目标模式是什么？如何与社会主义市场经济体制相融合？
　　大多数学者认为我国原有的社会领域体制改革，存在一定的过度市场化，政府“甩包袱”问题，但对于社会体制改革是否将成为未来改革的重点，不同学者有不同意见。一种观点将社会体制改革提到整个体制改革的中心地位。竹立家（2011）认为，改革需要“以社会管理为中心”；第二种观点认为我国经济体制改革尚未完善，改革仍应以经济体制改革为中心；第三种观点认为未来我国改革要经济和社会体制改革并重，如周瑞金（2010）下一个十年要改“以经济建设为中心”为“以经济社会建设为中心”。
　　关于社会体制改革的目标和方向，争论焦点包括两方面：
　　一是要建立“小政府、大社会”、还是“大政府、小社会”的社会体制。一种观点认为，我国社会体制改革的目标是“小政府大社会”， 强调社会自治和社会自律的重要性，如国家发展改革委体管所（2008）提出要形成以自治自律为基础的社会运行机制及管理体制。另一种观点认为，应反思“小政府、大社会”的改革思路，强调对政府部门职能进行科学定位，调整中央与地方、政府与市场的关系，建立多层次、全方位的政府监督体制。
　　
　　二是社会体制改革与市场经济的关系问题。大多数学者认为社会体制改革不能按照经济体制改革的思路进行，但也不能完全政府包办。丁元竹（2011）指出，仅把社会体制改革的目标锁定在与市场经济体制相适应上面是不够的，社会体制有自己的特点和发展规律。刘世锦（2010）提出，中高级生产要素必须市场化，至少去官僚化，他所指的中高级生产要素主要是指教育、科研、医疗、文化等社会发展领域。
　　3、战略任务
　　吴敬琏（2008）认为未来改革任务有：实现尚未完成的产权制度改革；继续推进国有经济的布局调整和完成国有企业的股份化改革；加强商品和服务市场的反垄断执法和资本市场的合规性监管；建立社会保障体系；加快推进政治改革。常修泽（2008）提出经济体制改革的中心是经济深度市场化；政治体制改革的中心是政治民主化；社会体制改革的中心是社会公正化；文化体制改革的中心是价值先进化和多元化；环境制度改革的中心是生态文明化。
　　三、改革的成本风险分析
　　（一）改革成本和风险的概念
　　樊纲（1993）为改革成本及改革收益提供了一个简化概念，他认为改革的成本和收益是从“社会成本”的角度出发，指的主要就是国民收入的增加和扣除。这种仅从显性国民收入的增减来定义改革成本的简化方法受到许多学者的质疑，如黄赋（1992）认为，改革成本是指新旧体制转换付出的代价。
　　樊纲（1993）指出改革成本主要包括两类：一类是实施成本；另一类是摩擦成本。汪晓波（2005）认为改革成本包括：经济成本、社会成本、心理成本、时间成本和腐败成本。党国英（2008）认为，改革的风险是几条底线的失守：改革夭折、国家分裂、社会对抗、政权不可持续。
　　同时，有学者提出要看到不改革的成本。如吴敬琏（2005）认为，改革太慢了成本也一样会很高，也一样会承受不了”。
　　（二）已有改革的成本风险分析
　　一种普遍的看法是：我国渐进式改革是成本最小的路径。如彭森（2006）指出，中国的整体渐进式改革是在国家权威下有控制地循序渐进地展开的，是一条改革成本最小化的道路，改革收益时时覆盖改革成本。也有不同意见，如张帆（2004）提出，渐进式改革虽然避免了大起大落的改革成本，但其成本仍然不可避免。
　　秦晖（2008）提出，中国的转轨过程交易成本低，韩朝华（2008）认为改革的实施成本不是交易成本，政府主导改革显著压低了实施成本，却增加了体制转轨过程中的社会交易成本。
　　从改革的成本分担不同群体来看，赵晓（2006）提出，改革使相当一部分人甚至越来越多的人承担了更多的改革成本，却未得到相应的收益。
　　（三）未来改革的成本风险分析
　　改革成本风险分析涉及改革动力的形成和改革共识的重建。孙立平（2005）指出，改革动力的丧失来源于现实中改革代价承担者的出现，以及人们对于自己成为改革代价承担者的恐惧。
　　普遍的观点认为：未来改革的成本风险主要来自既得利益的对抗。孙立平（2005）认为，利益集团扭曲改革措施的机制已经形成。吴敬琏（2010）指出，改革如果不彻底，往往会形成新的既得利益集团，成为妨碍改革进一步推进的重要阻力。
　　四、科学发展体制保障顶层设计的优先序和配套关系
　　（一）改革需要解决优先序问题
　　早在1989年，林毅夫已明确提出，经济体制改革具有优先序，突破口应选择那种无须以其他方面的改革为前提，又能为其他方面的改革创造条件的改革内容。
　　（二）我国原有体制改革的优先序
　　普遍观点认为，我国改革确立了比较正确的优先顺序，即：先易后难；先农村改革，后城市改革；先沿海后内地；先经济改革为主，后政治改革。
　　（三）科学发展体制保障顶层设计的优先序
　　马晓河（2010）认为，顶层体制设计首先要从上层建筑领域推进政治体制改革，以降低下一步经济社会发展的阻力。迟福林（2011）认为，改革突破口应在关联性强、需要中央政府协调推进的领域，具体指出了以下三个领域：收入分配制度改革、就业优先的体制机制以及“让农民工成为历史”的相关体制改革。
　　五、改革方式和组织保障
　　（一）改革方式
　　1、关于渐进式改革的总体特征
　　马晓河（2010）认为，我国过去30年的改革是渐进式的改革，遵循从下到上先易后难，先经济后社会政治，先点后面、增量改革的逻辑模式。也有学者提出疑问，认为中国改革并不能完全用渐进式改革来说明。
　　2、关于增量改革和存量改革
　　有学者认为我国的改革方式之一是增量改革，如：吴敬琏（2008）认为，中国改革从一开始就采取了一种不是整体变革，而是在维持原有主体经济不做根本性变动的条件下，在国有经济以外推进的增量改革战略。
　　3、关于改革“先试点、后推广”和配套性
　　大多数学者认为我国渐进改革的特征之一是“先试点、后推广”，但也有学者持不同意见，如李晓西（2010）认为，“试点”就范围而言，可能是由点到面渐进的，就内容而言可能是激进的。我国综合配套改革的实践表明，激进式改革本质上并非配套与否的问题，而是政治体制改革主导下的经济改革。
　　4、关于“自上而下”和“自下而上”改革
　　大多数学者认为顶层设计是要强调自上而下的改革系统性，与“自下而上”发挥群众首创精神并不矛盾。彭森（2006）提出，未来的改革应该是一种参与式的改革，要把利益相关者容纳进来。
　　（二）改革的组织保障
　　改革顶层设计需要顶层的组织保障。彭森（2006）认为，改革进入攻坚阶段后，更需要一个权威的改革决策协调机制。实践经验表明，靠部门自我改革缺乏动力，需要建立一个权威的改革决策协调机构充当裁判角色。迟福林（2010）提出，要建立高层次的改革协调机构，在中央的统一领导下，形成清晰的改革战略，整体配套推进各方面改革。
　　六、几点思考
　　（一）要围绕科学发展观提出科学的改革观
　　主要是将改革的新理念，如“五个统筹”、“以人为本”、“民生取向”等与原有的完善市场体系的改革内容进一步融合，增强改革的系统性，使发展和改革不仅在理论上结合，还要在实践中结合，用顶层设计引领改革全局。建立和完善社会主义市场经济体制，改革要始终围绕在更多领域发挥市场机制作用。社会体制改革要与市场经济体制交融；同时，也要注重社会微观主体的培育，发挥自律在调节社会运行中的基础性作用。
　　（二）改革顶层设计要求有顶层的组织保障
　　有学者提出在不同改革领域都需要有顶层设计，且不同改革领域顶层设计的研究正在快速增加，许多政策措施也成为了顶层设计，如国资收益补充社保需要“顶层设计”。同样，在实践中，已有一些国家部委着手各自领域改革的“顶层设计”工作，如国土资源部研究制定的《顶层设计总体框架》。本课题认为改革的顶层设计应该具有需要有高端战略性、整体系统性、先后次序性和缜密科学性，其中一个重要的特点就是需要中央层面进行的设计，因此，改革的顶层设计是宏观视野，不能逐个深入具体领域，而是要把重大的不协调问题说出来，说明如何通过改革统筹协调来推进科学发展。全局性改革应当由国家统筹协调，在单项突进与齐头并进难度都增大的情况下，进一步加强统筹主导至关重要。
　　（三）改革收益小于成本的风险在增大
　　改革要建立风险共担机制。以往有的改革让群众承担成本过多，但并没有让群众享受到预期的改革成果。改革效率应从长期来评价，而改革成本则可能短期内就需相关利益群体承担，因此，需要对改革可能带来的风险进行评估，并建立补偿受损机制，对改革后的利益进行再分配。
　　（四）改革优先顺序的确定要有基本理念
　　科学发展体制保障顶层设计的优先顺序与改革布局有关，与战略任务之间要有逻辑顺序。改革优先顺序确定的基本理念至少应建立在几大关系分析基础上：一是经济与社会关系，二是微观与宏观关系，三是政府与社会的关系。顶层设计下改革优先顺序的确定，一要基于制度间关系的分析；二要基于对改革成本风险的综合考虑；三要体现改革顶层设计者的决心、信心和勇气。
　　（五）改革顶层设计不是针对“摸着石头过河”，更不能针对“自下而上”
　　“摸着石头过河”本质是说改革的实践性和探索性，而渐进改革是符合国情和规律的基本方式，改革顶层设计是强调改革的统筹协调问题。改革顶层设计不能单一理解为“自上而下”，也不能因为只看到试验区改革的阻力和阻碍，及其带来的局限性就否定了试验区改革，因此否定了“自下而上”，否认群众推动改革的首创精神。
　　
　　（本文为国家发展改革委经济体制与管理研究所2011年度重点课题“科学发展体制保障的顶层设计研究”的部分内容）
　　（张璐琴、孙长学，国家发展改革委经济体制与管理研究所）