吉林省金融法律环境与投资者权益保护研究

□ 仇晓光，于晓光，朱雨虹

（⒈吉林财经大学，吉林 长春 130117；⒉吉林省社会科学院，吉林 长春 130033）

吉林省金融法律环境与投资者权益保护研究

□ 仇晓光1，于晓光2，朱雨虹1

（⒈吉林财经大学，吉林 长春 130117；⒉吉林省社会科学院，吉林 长春 130033）

经济生活与法律环境息息相关，二者共同奠定了市场经济成长与发展的基础，金融投资活动在经济生活中又处于最为核心的地位。自国家对东北老工业基地重新规划与定位以来， “长、吉、图开放先导区”的开发与建设同步进行，在这个过程中，关注吉林省金融投资者权益的保护并构建和谐的金融投资者权益保护法律制度至关重要。本文在对吉林省金融投资者权益保护法律制度构建的必要性进行分析的同时，对未来吉林省金融投资者权益保护法律制度的构建与完善提出了具体建议。

金融；法律环境；投资者；权益保护

一、构建和谐金融投资者权益保护法律制度

（一）和谐金融投资者权益保护法律制度构建的必要性

投资者权益的法律保护不仅是世界性的主题，更是吉林省金融市场建设的主题。资本实力、金融环境、金融从业人员的素质等各方面问题均是金融市场中出现的现实问题，而这些问题的背后都隐含着一个基本的共识，即构建金融投资者权益保护法律制度极为必要。

首先，有利于增加投资者自身权益。从微观层面来看，完善的金融投资者权益保护的法律制度有助于维护投资者权益，增进投资者的投资回报。投资进而获利，是投资者积极投身于金融市场的“源动力”。当金融市场内的相关制度可以有效地调动投资者的积极性的时候，可以有效地促进经济的发展、金融市场的成熟，这一切都源于一个必要的前提，即投资者自身权益在投资过程中的增进。显然，完善的金融法律环境是投资者迫切需要的，一个不确定与变动的金融法律环境必然为投资者所“排除”。金融机构是否能否尽心竭力地为投资者利益考虑，金融中介机构能否公平为投资者提供健全的法律服务，都深深地影响着投资者权益在金融市场内投资的实现。而法律环境的完善是这一切的基础。法律应该对金融市场内现实的需求给予必要的呼应，这决定了任何法律环境都承载着特定历史时期的使命及市场内的投资者的诉求。对于金融法律规则的完善，不仅是对现有法律规则效率性的进一步提升，更是对金融市场内投资者诉求的一种及时且必要的回应。毕竟，投资者权益价值的实现是金融市场能否得以进一步发展与完善的前提。同时，投资者权益价值的实现更是金融法律立法的初衷之一。

其次，有利于金融法律风险的防范。从宏观层面来看，金融投资者权益保护法律制度的构建有利于防范金融市场法律风险的产生及扩散。任何法律规范的设计都源于设计者共同的目的，即维护“特定领域”内的“安全”。安全价值的实现是法律的价值之一。在金融市场内，“金融安全”这个概念不仅已经为法律界所接纳，其价值更为政府所重视。因此，防范金融市场的法律风险，维护金融市场的交易安全，已经成为金融法律发挥功能的目的之一，更成为金融法律环境中必不可少的构成要素。金融法律风险具有连锁性效应，在一定情况下直接影响市场内的实体经济的稳定发展，其后果的破坏性十分巨大。近年来，在全球金融危机的冲击之下，我国股票市场大幅调整波动，沪深两市的总市值缩水一半以上。因此，我国宏观经济需要稳定，金融市场呼唤稳定，资本市场期盼稳定。［1］这次全球金融危机使得公众投资者（消费者）自然地接受了一场企业社会责任的教育，一方面从舆论监督的企业行为作出判断，瑕瑜自现；另一方面从政府的相关政策法规中也得到指引，加强了自我保护和对企业的监督。［2］美国次贷危机表明，金融市场的法律风险正潜在地存在且很难为我们所认知，积极地完善相关法律，并有目的且有所选择地进一步挖掘相关问题的深度原因，才能提早避免金融法律风险。对于吉林省的金融市场建设而言，金融法律风险意识淡薄，源于吉林省金融市场自身的发展程度，同时也源于吉林省金融市场与外界的互动欠缺。但随着“长、吉、图”开放先导区建设的推进，省内金融市场对外的开放程度必将愈加扩大，省内外金融市场之间的联系也将愈加紧密。在这种情况下，有所选择地借鉴域外金融危机中的法律风险防范措施，将有效地提高吉林省金融法律风险防范能力，减低金融法律风险的发生概率，强化金融市场内的安全与稳定。

（二）和谐金融投资者权益保护法律体系构建的方向

历次金融危机向我们展示了一个必要的认知，即金融投资者权益保护法律规则的构建应具有一个具备实效性且富有生命力的框架基础，以应对“变幻莫测”的金融市场。金融环境、资本实力、金融从业人员的素质等各方面都需要相应的法律规则对其进行有效且必要的规制，总体而言，我们认为金融投资者权益保护的法律规则框架应从两个方向来把握，即金融投资者维权法律意识的培养与法律及政策间的互动协调。

首先，应树立金融投资者维权意识。权益维护的意识不仅是法律发挥效用的前提，更是金融市场得以成长的基石。从目前来看，由于吉林省金融市场环境法律意识薄弱，投资者维权意识淡薄，导致相应的有法可依的法律规则并未发挥出其本应具有的法律保护权益效应。对此，政府与法律界人士应积极拓展普法渠道，使投资者意识到自身权益应通过法律途径进行维护。金融市场是信用市场，更是法律市场，成熟的金融市场必然伴随着投资者法律意识的成熟，更伴随着投资者维权意识的成熟。金融市场的信用来源于投资者对规则的认同，在一个可以预期的市场内投资者才会积极交易，而可以预期的市场则只能通过法律这一强制性规范促成。在对法律充满怀疑与拒绝的金融市场内，投机行为随处可见，金融欺诈行为更会成为一种投资的“常态行为”。只有摒弃人们逐利之心所造成的可能的“机会主义行为”，才能有效地规制市场，有效地促进金融市场的发展。而这一切都源于投资者对法律的认可，源于投资者将自身权益的维护寄托于法律这一金融市场内高于一切的“神圣利器”。

其次，急需连结法律规范与国家政策。法律规范的效应在一定程度上与国家政策的导向与连结密不可分，将法律规范与国家政策富有建设性的连结将会在极大程度上促进法律实践功效的发挥，进而保护投资者权益。法律规范的渊源之一即为国家政策，在实践中，公司法、证券法、信托法、基金法等金融法律规范的制定与实施，无不隐含着某种程度的国家政策的意味。在规划金融投资者权益保护法律框架的进程中，我们有必要梳理国家政策与金融法律之间的脉络并协调两者之间的冲突，进而发挥两者最大的功效。事实上，证券业、保险业、信托业分业经营、分业管理等金融行业的规制都是政策下的不自觉产物。必须看到，投资者权益的维护一直是国家干预金融市场的重要任务之一，但监管力度与密度却往返于“干预过度”与“监管过松”之间。因政策导向的变动而常常导致实践中法律制定与实施过程中出现“不确定因素”，在这种背景之下，投资者很难将自身的权益维护寄托于法律之上，而是将防范手段置于观察政策变动之中。为建立一个真正的金融法治环境，必须协调相关金融法律与政策之间的稳定性，维系法律的权威。吉林省“长、吉、图”开放先导区的建设必然伴随着国家及省内政策的多头扶持与规划，在这种情况下，有必要理顺相关政策与法律之间的关系，以法律为依据，以政策为参考，进而设计出一个富有实效性的金融投资者权益保护法律规制的框架。

二、强化金融机构责任规制

金融市场内存在着多类金融机构，其责任规制对于维护投资者权益至关重要。对我国而言，由计划经济体制向市场经济体制转轨构成了我国金融市场发展的重要特色之一。证券市场、期货市场等金融市场的核心领域均充满了政府监管与市场自由的博弈，其中，放松监管是一个总的趋势。在这种放松监管的趋势之下，有效的对金融机构的责任进行较为适度的规制，构成了保护投资者权益的法律规制的核心之一。

（一）金融机构的分类

明确金融机构的类型，是规制金融机构承担责任的前提。金融机构是随着金融市场的逐步建立而产生的。通常而言，凡是专门从事各种金融活动的组织机构均可以被称为金融机构。由于不同的金融机构所服务的对象不同，造成了法律对实践中不同类型的金融机构的监管侧重有所不同。通常而言，从不同的角度可以对金融机构类型进行以下区分。

首先，以金融机构在法律上是否具有法人资格而将金融机构划分为法人型金融机构和非法人型金融机构。事实上，对二者的划分主要功能在于区别公司型金融机构与合伙型金融机构的不同。

其次，因金融机构设立的依据与目的的不同可以将金融机构划分为金融企业、金融机关和金融团体。在现实中，这种分类方法具有重要的现实意义。将金融机构划分为金融机关、金融团体以及金融企业可以有效地认知不同金融机构的本质属性，确切地寻找不同种类金融机构在金融市场内所适用的法律规范。据此而采用不同的设立程序等。

再次，以金融机构是否营利为宗旨可以将金融机构划分为政策性金融机构和商业性金融机构。通常而言，政策性金融机构承担着国家的金融政策任务，例如国家的政策性融资任务。而商业性金融机构则不承担国家的政策性融资任务，其设立主体并不仅仅限于国家。相比之下，政策性金融机构的设立主体多由国有商业银行、国有证券公司或国有担保公司筹建，其一般不以营利为设立宗旨。其所追求的是完成国家政策任务，追求社会整体利益的增益。

第四，依据金融机构在经营过程中是否经营存款业务可以将金融机构划分为银行和非银行金融机构。其中，非银行金融机构在金融机构中占据着重要的比例。非银行金融机构主要业务存在于证券承销与经纪、保险业务、信托业务以及相关行业的融资租赁等金融业务的金融机构。实践中，保险公司、证券公司、信托公司以及各种类型的金融租赁公司均构成了此类非银行金融机构。其监管内控制度明显区别于正规的银行。

最后，依据融资机构的融资路径不同可以将金融机构划分为直接融资机构和间接融资机构。前者是指在金融市场内直接提供金融服务的金融机构，此类金融机构为金融市场内资金供需双方提供紧密的联系服务，通常而言，包括证券承销商、证券交易所、证券经纪商等金融机构。后者是指在金融市场内间接地提供金融服务的金融机构，此类金融机构同样为金融市场内的资金需求双方提供紧密的联系服务，一般情况下，包括专业银行、商业银行以及信托机构、保险公司、投资公司、金融租赁公司等金融机构。这类划分在实践中同样具有重要的实践价值，法律对直接融资机构与间接融资机构的权利和义务的分配是不同的。由于两者所依据的资本市场建立起来的金融法律关系领域不同，决定了法律对两者监管的力度不同。

（二）金融机构责任规制的完善

首先，积极强化金融机构的社会责任。公司在资本市场内成长的过程中应承担一定的社会责任，这一点在理论界已经基本达成了一致认同，且在实践中已经有所实现。相比之下，金融机构的社会责任更能引起人们的关注。在金融市场内，金融机构承担着更为重要的社会责任并呈现出上升的趋势。

在金融机构中，不同类型的金融机构承担的社会责任不同，但总体上均应强化其社会责任。政策性金融机构与金融监管机构承担一定的社会责任是两类金融机构设立之初的宗旨之一。除这两类金融机构之外，其他金融机构不仅具有营利性，更具有一定的社会属性。可见，金融机构在这种背景之下，不能无所顾忌地将金融机构的股东利益完全摆在首位，而应适当地考量各类投资者的利益保护。投资者种类繁多，债券投资者同样是金融市场内的重要投资者之一。债权人、供应商、消费者等皆如此。赋予金融机构一定的社会责任，使其将各类金融投资者的利益均考虑进金融市场内的投资计划当中，将有助于更为稳健地保护金融投资者利益。我们建议，强化金融机构的社会责任。在实践中总结金融机构为社会、为各类投资者承担责任的实际经验，法律有所选择地吸取其精华，由最高法院出台相应的司法解释，以最终形成一个可以持续且有法律依据的金融机构社会责任规制。

其次，切实强化金融机构高管的责任。对公司高管责任的规制是近年来资本市场内出现十分“热闹”的问题，其原因在于公司高管的责任规制直接影响着公司的经营业务，进而直接影响着公司投资者利益的变动。同样，金融机构高管责任的规制对于维护金融投资者利益具有重要的作用。将金融机构高管责任具体化，并将金融机构外部利益投资者利益纳入高管的考虑范围之内，将有效地促进金融高管尽心尽力为各类金融投资者服务。我们建议，对于吉林省金融机构高管责任的规制，可以从两个方面进行完善。其一，将金融高管责任与高管的薪酬挂钩。高管薪酬过高一直为投资者所诟病，将高管责任与高管薪酬挂钩，不仅能够有效地平衡责任与收益，而且能够从实效性的角度规制高管的行为；其二，融合刑法等非金融法律对高管责任进行规制。事实上，民事责任规制对高管责任的完善发挥着重要的功效，但实践中刑事责任的引入将会更加有效地提升高管责任的规制力度，更为有效地促动高管尽心尽职，为投资者利益的稳定回报承担其应尽的义务。

三、建立吉林省投资者权益保护协会和投资者保护基金

在我国，消费者权益保护协会是市场内消费者权益维护的一种路径，已经为消费者所认可。在金融市场内，除了强化金融机构的社会责任与金融机构高管的个人责任之外，建立投资者权益保护协会和投资者保护基金进而通过投资者权益保护协会维护金融市场内的投资者权益的正当保护显得尤为必要。

（一）投资者权益保护协会的实效与建立

金融市场内出现的历次危机表明，中小投资者永远是受欺诈的群体，永远是利益受损的群体，金融市场内有必要且应该建立一个代表中小投资者利益，能够切实维护中小投资者利益的保护组织。金融投资者权益保护协会即应运而生。

首先，明确金融投资者权益保护协会对维护投资者权益具有重要的实效性作用。监督与维权是投资者权益保护协会实效性作用的核心。中小投资者力量薄弱，在金融市场内面临的风险尤为巨大，在多数情况下，极难对其所投资的金融机构进行监督，同时，在发生法律风险的情况下，也极难对其所可能面临的利益损失进行维权。事实上，在投资者面临利益损失的时候，单个或者少数投资者应借助法律的手段追究具有欺诈嫌疑的金融机构的责任。因此，由证监会制定一个管理办法，成立中小投资者权益保护协会，由投资者权益保护协会代表金融投资者起诉金融机构可能的欺诈违法等行为，维护金融投资者的权益，将有利于金融投资者未来的维权效用。

其次，建议协调各部门建立吉林省金融投资者权益保护协会。国家证券监督管理部门和相关金融监督管理部门以及吉林省金融监管部门应共同制定管理办法，设立吉林省金融投资者权益保护协会。吉林省政府近期设立了吉林省政府金融办公室，这对于吉林省建立金融投资者权益保护协会是一个较为有利的条件。在建立吉林省金融投资者权益保护协会的过程中，积极吸取省政府金融办的经验，将是吉林省建立金融投资者权益保护协会的必备条件。我们认为，吉林省金融投资者权益保护协会的主要职能包括但不限于以下几方面：在中小投资者利益受损的情况下组织投资者联合维权，发起共同诉讼，并为投资者维权提供日常的专业资讯与服务；代表投资者进行投诉与举报，并出面协调投资者与金融机构的关系，对于举报的违法违规线索，督促证监局有关部门立案调查；督促有关部门完善与改进证券市场政策法规等。

（二）吉林省投资者权益保护基金的定位与建立

2005年7月《证券投资者保护基金管理办法》的通过，标志着我国以《个人债权及客户证券交易结算资金收购意见》、《个人债权及客户证券交易结算资金收购意见实施办法》等文件为基础的，以中小投资者保护为中心的基金保护法律制度已经初步建立。［3］金融投资者权益保护基金的准确定位与建立在很大程度上可以表明了我国金融法治市场的建立。为进一步强化对金融投资者权益保护的力度，应明确金融投资者权益保护基金的市场与法律定位，同时积极筹建吉林省金融投资者权益保护基金。

首先，明确金融投资者权益保护基金的功效与定位。监管与补偿是金融投资者权益保护基金发挥其重要功效的核心。通常而言，金融投资者权益保护基金发挥着多重的功效。我们认为，金融投资者保护基金的作用至少体现在四个比较重要的方面：其一，通过较为简捷且快速的渠道在证券公司等金融机构出现具有关闭、破产等重大法律风险的情况下，及时依据国家及省内政策法规对中小金融投资者给予必要的事前风险警示；其二，提升吉林省金融投资者投资信心，提升防范金融机构风险传递和扩散的能力，有助于从整体上增强吉林省金融系统的稳定性；其三，协调我国金融监管部门、金融行业协会以及证券交易所、金融中介等机构，为金融投资者权益的保护体系提供了一个必要的补充；其四，促进金融机构的内部监控机制的完善，并积极引导我省金融机构不断提升自身的治理建设能力，有助于建立国际成熟市场通行的证券投资者保护机制。

其次，建议积极协调各部门建立吉林省金融投资者权益保护基金。进入21世纪以来，我国证券市场经历了两次较大的风险，投资者保护体系也经受了两次大的考验，并在风险考验中日趋完善。投资者保护基金制度就是第一次证券市场风险爆发催生的产物。［4］在实践中，从投资者与消费者的相似弱势地位、中国证券市场的生态环境及中小投资者保护的现状看，我国的投资者比一般消费者更需要保护。可见，金融投资者权益保护基金的建立是迫切的。［5］吉林省金融投资者权益保护基金的建立必须依赖政府相关部门的强力支持，省政府、省金融办、省证监局以及相关部门的强力配合是成功建立吉林省金融投资者权益保护基金的首要前提。我们认为，一个制度完善的金融投资者权益保护基金，将在吉林省金融市场的构建中发挥着重要的作用，这样一个具有时代特色且对金融市场具有正面促动效应的投资者权益保护“利器”，将会为吉林省的金融投资者权益的保护提供一个及时的回应，将为“长、吉、图”开放先导区的稳步建设提供一个法律制度上的保障，必将促进吉林省金融市场与经济建设的稳步发展。

金融市场的稳步发展并不体现为简单的金融机构数量的增长，也不简单地体现为金融产品的创新多少，而应以金融市场发展中的“核心之重”——投资者权益保护机制的完善及金融市场的公平度、透明度的不断提高为金融市场发展的价值取向。建立吉林省投资者权益保护协会、吉林省投资者权益保护基金，将会给予中小金融投资者更多的话语权，使其能够进一步保护自身的权益，也必将为吉林省金融市场的发展发挥出应有的作用。

［1］徐来.论金融危机下机构投资者的“社会责任型投资”［J］.改革与战略，2010，（07）.

［2］朱慈蕴.论金融中介机构的社会责任：从应对和防范危机的长效机制出发 ［EB/www.civillaw.com.cn.2010－10－10.

［3］梨四奇.对我国证券投资者保护基金制度之检讨与反思［EB/www.civillaw.com.cn/，2010－08－02.

［4］朱宝琛.保护基金要从多层次保护投资者权益［EB/OL］.凤凰财经网http： //finance.ifeng.com/fund /jjpl/20100830 /2565119.shtml，2010 －08 －30.

［5］黄建中.浅议中国证券市场投资者保护协会建设［EB/OL］.上海金融，2009，（08）.

（责任编辑：徐 虹）

The Research on Financial Legal Environment and Investor Rights Protection in Jilin Province

Qiu Xiaoguang，Yu Xiaoguang，Zhu Yuhong

Economic life and legal environment are closely linked，the two together they created a market－based economic growth and development，financial and investment activities in the economic life but also in the most central key position.Since the replanning and positioning of the northeast old industrial，the ＂Changchun，Jilin，Tumen for development and construction＂have been carried out simultaneously.In this process，attention to protection of the rights of financial investors Jilin Province and build a harmonious legal system to protect the financial interests of investors is essential.n this paper，we build an introduction and analysis on Jilin Province harmonious legal system to protect the financial interests of investors，while we put forward the specific recommendations about the construction and perfection in the future of Jilin Province of the legal system to protect the financial interests，which have investors in the theoretical significance and practical value.

finance；legal environment；investors；protection

D912.291

A

1007－8207（2011）09－0110－04

2011－06－30

仇晓光 （1981—），男，吉林长春人，吉林财经大学法学院讲师，经济法学博士，研究方向为保险法与金融法；于晓光 （1956—），吉林大安人，吉林省社会科学院 （社科联）法学研究所所长，研究员，硕士生导师，吉林大学法学院教授，吉林师范大学教授，长春理工大学教授，吉林省人大立法咨询委员，吉林省法学会常务理事，吉林省综合治理学会会长，吉林省知识产权研究会副理事长；朱雨虹，吉林财经大学法学院。

本文系吉林省法学会2010年度重点研究课题的阶段性成果，项目编号：JFXH201005。