新农村建设中构建合理农村治理模式的几点思考——以陕西农村村民自治实践为例

张攀峰，韦付萍

（中共咸阳市委党校，陕西咸阳712000）

新农村建设中构建合理农村治理模式的几点思考
——以陕西农村村民自治实践为例

张攀峰，韦付萍

（中共咸阳市委党校，陕西咸阳712000）

村民自治的实践推动了合理农村治理模式的建构和发展，在彰显民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等方面成效显著。但是部分地区村民自治能力较差、村民自治相关法律法规和机制不够完善、宗族势力操控以及“富人治村”引发的贿选、村务专断等问题仍然存在。为此，进一步推动和完善村民自治，必须完善相关法律法规，健全利益协调和群众诉求表达机制，加强自治组织与其他组织的联系协调。

村民自治；基层民主；农村治理模式

村民自治的发展得益于中国共产党领导下的国家制度供给和农民自发创造的共同推动，我国村民自治实践取得了令人瞩目的成就，对中国农村乃至整个国家的政治发展和经济社会的全面进步意义深远。然而，对我国这样一个人口众多、经济社会发展不平衡且有着长期封建专制思想影响的国家来说，期望在短短的三十多年时间就使中国农村完成基层民主建设的目标是不现实的。应当看到，村民自治在实践发展中，尤其是在现阶段的新农村建设中产生了许多需要认真研究和亟待解决的问题，既有老问题，也有新问题；既有一些村庄特有的矛盾和问题，也有带有普遍性的矛盾和问题。科学地认识和分析实践中存在的问题，是促进村民自治有效运作、发展和完善的必要条件。

一、村民自治实践推动了合理农村治理模式的建构和发展

合理的农村治理模式实践表明其发展路径一定是要凸显“四个民主”，其中村民自治组织建设以及组织体系功能发挥沿着制度化、规范化、法制化的轨道取得了令人瞩目的成绩。其主要表现在以下四个方面：

1.民主选举实践极大地推动了基层民主政治建设。改革开放以来，各级党委政府非常重视农村民主选举，各县政府认真组织实施《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》），以此指导村委会换届选举。村民的参与程度更加广泛，民主政治的气氛越来越浓，已逐步形成了良好的农村基层群众自治氛围。随着农村基层群众参与意识的不断增强，一些地方在依法组织的前提下大胆进行选举方式的创新，如陕西省高陵县在全省首创妇女委员的“专委专选”制度，即为确保妇女委员当选，而推出了将妇女委员的选举单独进行。如此创新一方面落实了《宪法》和《村民委员会组织法》有关规定，另一方面很好地适应了当地农村劳动力结构中女性成员比例大于男性的实际。同时高陵县在2008年村委会换届选举中，为确保选举的客观公正，试点推行了“选举司法公证制度”，即公证处监督选举程序的各个工作环节，进一步推动了当地换届选举的透明化。

2.民主决策逐步增强了农民参与民主管理的积极性。农村基层群众自治围绕农村基层群众最关心、最直接、最现实的利益问题在范围较小的农村基层中展开，在民主发展上，既避免了不切实际的极端冒进，降低了风险和成本，又较好地解决了亿万人的参与问题和民主权利问题;既保障了参与的广泛性，又增强了民主的真实性。被调研的农村基层自治组织比较普遍地开展了村务“一事一议”制度和两委会集体决策制度，一定程度上避免了村务管理的“行政化”和“专断化”。如陕西省安塞县推行了“三自我”、“四民主”，特别是按照程序、依法操作,各村均制定了《村民代表议事会制度》，坚持“一事一议”，实现了重大事项由村民说了算。当有涉及本村发展和经济等方面的事务时，村委会均召集村民会议或村民代表会议、户代表会议集体讨论，按照少数服从多数的原则进行决策。同时，在决策重大事项时均邀请本村人大代表和政协委员参加。

3.民主管理实践和创新围绕着“村务公开”，确保了村民自治组织治理工作的顺利有效开展。“村务公开”是民主管理的基础和核心，同时也是衡量自治组织管理村务水平的重要因素。其中，公开的内容和程序是两项非常重要的工作，各地在实施法律、法规及民政部门相关的规章规定的同时，均着力强调公开内容的真实性和程序的透明化，一些地方还围绕上述两个方面大胆创新。陕西省宝鸡市凤县作为地处秦岭的山区县，在全县推行以“九公开、四规范、一满意”为主要内容的村务公开制度，通过近十年的努力已100%实现了村务公开。在公开工作中，各村均在由选举产生的“村民代表会议”、“村民理财小组”和“村民监督小组”的监督下，由“村民理财小组”负责清算，每月28日公开，同时制定了《民主监督制度》和《民主理财制度》。此外，为确保公开落到实处，该县从县到乡统一成立了由组织、纪检、民政、审计等部门组成的督查组，定期检查村务公开情况。

4.民主监督为确保村民自治组织村务治理顺利进行提供了重要保障。各地的基层政府、自治组织及农民群众普遍意识到开展村务民主监督的重要性和必要性，重点关注对“村

实践证明，农村的村务治理工作顺利有效开展必须在严格遵循和实施相关法律、法规和政策的前提下，着力抓好治理组织建设和治理行为规范两方面的工作，才能更好地实现“四个民主”。

二、现阶段农村进一步推动村民自治所遇到的障碍和问题

1.部分农村基层群众自治能力较差。部分地区农村干部群众素质偏低，农村基层群众自治能力差，影响农村基层民主政治的健康稳定发展。一是在农村党员干部中老龄化、文化程度偏低、缺乏责任意识的现象严重。部分干部存在“政治上没奔头、工作上吃苦头、经济上没甜头、退下来没靠头”的思想，导致其难以承担组织和领导社会主义新农村建设的重任。二是部分干部在推动村民自治过程中，培养广大农民群众的主人翁意识和民主法制意识不够，使群众漠视自己的民主权利，不能正确有效地行使自己的民主权利。

2.农村基层群众自治相关法律法规不完善。目前，我国农村基层群众自治组织尤其是其中的社会组织，面临一个最大问题就是农村基层群众自治相关法律法规不够完善，这就导致了农村基层群众自治社会组织这一制度变迁遇到很大的障碍。虽然各省市都相继出台并多次修订了《实施办法》和《选举办法》，但由于制度供给存在着事实上的不均衡，农村基层群众自治实际工作中存在着许多难以得到合理解决的问题。同时各种创新的农村基层自治组织还缺乏有关法律规范，各种自治组织的自身权益保护缺乏有效的法律依据，运行难以受到法律保障。如《村民委员会组织法》、《中国共产党农村基层组织工作条例》，都没有就村委会和支委会的具体职责权限做出明确划分，也没有对村务工作运作机制做出具体、可操作性的规定。这就导致在具体工作中容易办的、有利的事情抢着干，无利的事情相互推诿，使一些工作难以落实。

3.农村基层群众自治的运行机制不健全。首先，农村基层群众自治运行缺乏明确的规范机制。近年来一些地方屡屡出现村委会“称霸一方”，以及村委会选举失序，舞弊、贿选、乡镇政府干预选举等现象，原因就在于《村民委员会组织法》对于村民自治的核心——村委会选举只做了原则性的规定，缺乏对村委会选举进行更严格的规范，使农村基层群众自治的途径没有明确的规范化道路可行。其次，农村基层群众自治的法制保障机制不够健全。主要表现为:法律规定的程序有待完善，法律缺乏完善的违法责任追究机制。如在村委会换届过程中，面对选民阻挠选举、撕毁选票的问题，村民选举委员会就此诉诸法院后，法院表示因无法可依而不能予以受理。村委会组织法仅仅把村民自治权利的保障机制，界定在群众举报、县乡政府、人大及有关部门的调查处理、批评教育、自觉改正上。因此，对村委会选举违法行为，难以做到违法必究。再次，农村基层群众自治工作机制不健全。主要表现为农村基层群众自治工作机构不健全，人员安排不合理，人员少、兼职多、工作经费难保障。从目前来看，由于各地农村基层群众自治组织经营项目收入不固定，其由上级财政拨发的办公经费和成员的工资、基本补助过低，难以维持正常运转。

4.农村基层群众自治组织与其它组织关系不协调。主要表现为部分村“两委”关系不协调。党章规定，行政村党组织在同级组织中处于领导核心地位，全面领导本地区三个文明建设，并支持和保证村级其他组织充分行使职权，确保村级事务正常运转。但实际工作中，少数村委会干部不能正确处理村“两委”关系，自认为村委会是群众自治组织，是由村民代表选举产生的，因而不能摆正自己的位置，遇事不报告、不商量，自作主张，自行其是。一些行政村党组织书记沿袭计划经济时代的工作方式，对村委会不够尊重，工作大包大揽，重大决策不通气。围绕财务管理上的权力这一冲突焦点，“两委”班子各执所需，各施其政，内耗严重，难以形成合力。

5.宗族势力操控村民自治。改革开放后，由于行政影响力在乡村社会的逐步弱化，宗族活动再度活跃，随着宗族势力的不断壮大，修谱、祭祀等族内事务已满足不了其膨胀的政治野心，他们开始将目光转向能够主宰村内社会经济事务的村民委员会。为了给本家族谋取更多的利益，他们往往以血缘关系为基础，由族长或家族中权威人士出面推出代言人，通过串联、游说，甚至贿选、威吓的手段动员本族村民，形成庞大的利益集团来左右村委会的选举过程，以达到控制村级政权的目的。

6.“富人治村”衍生贿选、村务专断等问题。我们在调研过程中发现，地处西北地区较落后的部分农村存在比较突出的“人才外流”现象，同时也产生了一些“能人治村”、“富人治村”的现象，如陕西礼泉县有五个行政村都是由该村的致富带头人担任村干部。富人治村一定程度上可以应对目前比较突出的“农村人才空心化”问题。但是，调查中发现“富人村官”不同程度地存在“一言堂”现象，同时随着财富在村级治理中扮演越来越重要的角色，不可避免地滋长了“拜金主义”，引发了一定程度的“贿选”。这些“能人”、“富人”在村务治理过程中采用了一些特殊的治理手段，同时也暴露了值得进一步思考的问题。

三、新农村建设中进一步推动和完善村民自治的对策建议

1.完善农村基层群众自治相关的法律法规。依法自治，是开展基层群众自治的基本要求，国家和地方都必须尽快出台有关加强农村基层民主政治建设的法律法规。

(1)完善《村民委员会组织法》。第一，在涉及选举问题的法律方面。首先在涉及农村选举的法律规定中，将“村民”表述改为具有法律意义的“选民”，将选民资格从法律上予以更为明确的规定，还要明确村委会“届次”与“任次”的法律规定。其次要明确规定村民委员会换届前的工作考核与财务审计。再次应当根据实际需要，在《村民委员会组织法》中增加有关村委会新老班子进行工作交接和权力交接的内容、时限的法律规定。通过立法，保障村委会权力的依法有序交接和平稳过渡。最后对贿选做出明确的法律规定，通过完善立法减少贿选。第二，在选举监督方面。增加建立选举观察制度的相关规定。采用规范化的农村选举观察员制度，能充分调动社会各界参与农村选举观察监督的积极性，使农村选举能够更加依法规范有序地进行，对于提高农村民主选举的质量具有重要推动作用。第三，在村务管理方面。首先要明确村民委员会主任作为村法定代表人和村集体经济组织法定代表人的法律地位。其次要加强对村民自治法律实施过程中违法行为的依法惩处。建议由中央政法委、全国人大和民政部通过协调，专门研究村民自治的司法救济问题。第四，在保障机制方面。应当在《村民委员会组织法》中明确规定建立村民自治制度运行中法律问题的应急释法机制和专家咨询机制。在全国各省、自治区、直辖市民政厅设立专门的村民自治问题法律工作小组，负责有关法律问题的解释、应答、指示，建立应急释法机制。

(2)完善村民委员会选举程序制度。在地方立法层面，要不断健全和完善村民委员会选举办法及相关的地方法规。首先选举程序规范化，规范村民委员会选举制度。村民自治权的保障离不开农村的民主制度，而民主则与完善的选举制度休戚相关。目前关于村民委员会选举制度的规范除了《宪法》的规定外，主要体现在《村民委员会组织法》之中，然而《村民委员会组织法》中有关村委会选举程序的内容只有六条，而且没有一条明确规定侵犯选举权的救济条款，可操作性较差，从而导致选举实践中出现贿选等诸多不民主现象。在现有法律体系能够对规范内容进行容纳的情况下，没有必要再另行制定法律，否则会造成立法成本的增加，也不利于法律体系的统一。因此，应该在《村民委员会组织法》中细化选举程序，使之具有可操作性。对于如何界定贿选，如何处理涂改、撕毁选票等诸多情形均应予以规范化，这在保证选举规范化的同时，也有利于推动村民自治观念的形成。

2.建立健全农村基层群众利益协调机制。充分发挥政府的主导作用，制定和完善公平合理的农村基层群众利益协调机制。首先要有效运用政府权力，健全农村基层群众自治权力约束机制。应切实改进监督方式，创新监督手段，建立一个有相对独立性和权威性的农村基层群众自治监督体系。其次政府应主动发挥调控作用，建立有效的矛盾疏导机制。政府作为调整社会利益格局的主体，要主动介入，综合运用政策、法律、经济和行政手段，以及教育、协商和调节的方法，合理合法地处理问题。健全正确处理人民内部矛盾的工作机制，调整各利益集团之间的利益关系。通过完善农村社会福利制度，给更多的农村基层社会成员提供适当的福利，以加强社会利益协调。通过舆论引导，建立有效的矛盾疏导机制，帮助人们树立正确的竞争机制，正确对待利益差距，理顺利益关系，调整和缩小人们之间的利益差距，最终解决农村基层社会各阶层之间的矛盾冲突关系等。

3.建立健全农村基层群众诉求表达机制。建立健全畅通有序的农村基层群众诉求机制，首先应建立全国信访信息系统，搭建多种形式的沟通平台，把群众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道；其次应充分发挥社团、行业组织、社会中介组织和农村基层群众自治组织的作用，完善重大决策的规则和程序，通过多种渠道和形式广泛集中民智，使决策建立在科学、民主的基础上。对涉及农村基层经济社会发展全局的重大事项，要广泛征询意见，充分进行协商和协调，引导广大农村群众以理性合法的形式表达利益要求；最后应培育农民合作组织，重点疏通农村基层弱势农民群体的利益表达机制。建立利益表达机制的前提是尊重农民的利益主体地位，从法律和制度层面上保证农民有平等参与和表达意见的权利。

4.加强农村基层群众自治组织与其它组织的联系协调。要充分协调好农村基层群众自治与其他农村基层组织之间的关系，善于解决村党组织与村委会、党组织与群团组织关系不协调的问题，充分发挥村党组织的领导核心作用。一方面，加强农村基层党组织的领导，充分发挥党的领导核心作用。在农村治理的转型中，党的领导、依法治国和人民当家作主有机统一问题集中表现为村党支部委员会和村民委员会的关系问题。首先必须明确规定村两委的地位、作用和职责，提出和制定处理村两委关系的原则要求和相关制度。根据《村民委员会组织法》第3条规定，村党支部委员会是中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权利。村党支部要依法支持农村基层群众自治组织委员会的工作，在农村基层群众自治活动中发挥战斗堡垒作用。另一方面，加强乡镇政府与农村基层群众自治组织的有效衔接与良性互动。农村基层群众自治组织与乡镇政府的矛盾和冲突来自于农村基层群众自治组织和乡镇政府两方面，有其合理性和依据，也有其偏激之处，单纯强调村民自治或依法行政都是不合适的。乡镇政府和农村基层群众自治组织的关系并非简单的上下级政府之间的关系，应该在实践中探索依法行政和农村基层群众自治的有效统一。

四、结语

尽管村民自治在前进的道路上遇到了一些障碍和阻力,但是,作为一种行之有效的基层民主实践模式,它不断向前发展的趋势不会逆转。这可以从村民自治成长、发展的外部环境及其内在驱动力两个方面作出论证。就其外部环境而言,改革开放30年的不断发展,国家与社会的边界日益清晰,并逐渐实现了良性互动,这为村民自治的发展提供了最为基础而又至为重要的环境。与此同时,国家政策层面的支持也为村民自治的进一步发展奠定了基础。就其内在驱动力而言,村民自治的伟大实践,让农民从最直观的层面接受了公民教育。农民的这种民主意识、民主能力从内部深层次构成了村民自治发展的重要原动力。村民自治的发展是循序渐进的，在前进的征途中,它也会受到某些因素的制约,诸如国家与社会的互动关系、国家政治体制改革的进程、农村基层政治改革的推进等。因此,唯一正确、理智的方法就是尽可能地发挥这些因素的积极推动作用,以实现村民自治的进一步发展。

[1]罗平汉.村民自治史[M].福建人民出版社,2006.

[2]唐晓腾.基层民主选举与农村社会重构——转型期中国乡村治理的实证研究[M].社会科学文献出版社，2007.

[3]徐勇.中国农村与农民问题前沿研究[M].经济科学出版社，2009.

F327.41

A

1002-7408（2011）01-0072-03

2009年度全国党校系统重点课题“新农村建设中构建合理的农村治理模式研究”的成果。委会成员”和“财务”的监督，尤其是一些经济比较发达地区和一些地处城乡结合部的农村，由于财务收支成为村务管理的重要组成部分，上到政府、下到群众都非常关注“村级财务”。陕西省渭城区坡刘村推行的“村民评议村官”制度是实现村民民主监督的成功范式。该村从2006年开始开展每年村委会成员公开述职、村民评议、村民打分的制度，同时村民的评议结果与村委会班子成员的任职及薪酬直接挂钩，此举极大地提高了村委会成员依法为群众履好职的自觉性和积极性。

张攀峰（1961-），男，陕西户县人，中共咸阳市委党校副教授，研究方向：宪政与政府法制；韦付萍（1980-），女，陕西泾阳人，中共咸阳市委党校讲师，行政法学硕士研究生，研究方向：政府法制。

[责任编辑：闫生金]