从善治理念看弱势群体社会救助中政府责任的回归

高园

（海南师范大学经济与管理学院，海口571158）

从善治理念看弱势群体社会救助中政府责任的回归

高园

（海南师范大学经济与管理学院，海口571158）

善治就是要实现政府与公民对公共生活的合作管理，使两者都达到最佳状态。对弱势群体进行社会救助，使他们的基本生活得以保证，基本权益得以维护，是善治理念的内在要求。社会救助中政府责任的回归则是善治道路的必然选择，也是考验政府善治能力的标尺。

善治；弱势群体；社会救助；政府责任

现阶段，由于我国正处于政治、经济体制改革的关键时期，社会转型不可避免地带来了一系列社会问题，其中尤以弱势群体问题最为突出。这个特殊群体的生存状况令人堪忧，已成为构建和谐社会过程中出现的一个不和谐音符。如果他们的生活得不到改善，利益诉求得不到满足，社会地位得不到认可，必然会严重影响社会稳定，在矛盾激化的情况下甚至会引起社会动荡。对弱势群体进行社会救助是政府不可推卸的责任，更是善治理念对政府执政提出的必然要求。

一、善治理念的内涵与基本要素

古今中外，人们对善治都抱有美好的期望，习惯用“治理有序、官员廉洁、体恤民生、严明法纪”等词汇来描绘心目中理想的政府形象。追溯善治的起源，从中国古代孔孟提出的以“为政以德，宽厚待民，以人为本”为核心的仁政思想，到古希腊时期亚里士多德提出的“政治学的善就是正义，正义以公共利益为依归”的观点；从近代卢梭在《社会契约论》中主张的“主权在民”思想到马克思主义平等观关于“一切人，或至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会地位”[1]的论断；从20世纪70年代罗尔斯在《正义论》中提出的“作为公平的正义原则”到1989年世界银行报告中首次出现的“治理危机”一词，我们都可以看到朴素的善治理念的影子。现代善治理念的提出大致是在20世纪90年代，如今已成为西方政治学与社会公共管理的研究热点，是世界范围内颇为流行的一种治国理论。

政府善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。[2]作为较早在国内引入和发展西方善治理论的著名学者，俞可平教授在综合和借鉴了大量国外学者观点的基础上，概括了善治的十个基本要素，即：合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定性、廉洁、公正。①合法性，是指社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态；②法治，即法律是公共政治管理的最高准则，在法律面前人人平等；③透明性，是指政治信息的公开性；④责任性，是指管理者应当对其自己的行为负责；⑤回应，是指公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责的反应；⑥有效性，主要指管理的效率高效有序；⑦参与，首先是指公民的政治参与，参与社会政治生活，但又不仅仅是政治参与，还包括公民对其他社会生活的参与；⑧稳定性，指国内的和平、生活的有序、居民的安全、公民的团结、公共政策的连贯等；⑨廉洁，主要是指政府官员奉公守法，清明廉洁，不以权谋私，公职人员不以自己的职权寻租；⑩公正，指不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治权利和经济权利上的平等。[3]

二、弱势群体社会救助是善治理念的内在要求

善治离不开政府，更离不开公民，从这个意义上说，善治首先要求解决的就是民生问题，只有公民的基本生存权利得到保障，才有可能与政府合作，积极参与善治，也才可能最终实现善治。当弱势群体依靠自身力量无法保证基本生活时，政府应当对其进行社会救助，这也是善治理念的内在要求。

第一，“合法性”要求建立让弱势群体认同的社会秩序。只有当全体公民都自觉认可并服从现有的社会秩序和权威才能实现善治，而当弱势群体因为失业、疾病、社会变革等自身原因或客观原因导致贫困时，就会对社会秩序产生不满情绪。如果此时政府对他们的生活不闻不问，就很难得到这类人的自觉认可和服从。没有弱势群体的认同，政府治理的合法性就会受到质疑，善治也就无法实现。因此，善治要求建立合理的社会秩序，让弱势群体得到必要的救助，从而提高其社会认同感。第二，“法治”要求为弱势群体提供必要的司法救助。只有法律面前人人平等，才能实现善治。弱势群体往往因为经济贫困无力支付法律费用，或因为教育水平低缺乏法律意识，或者因为社会地位的边缘状态导致其维权无门。如果社会中有这样一类人的法律权利得不到保证，法律面前人人平等也就无从谈起。因此，善治要求为弱势群体提供各种形式的司法救助，切实保障其作为公民应享有的平等权利，并在权利受到侵犯时能通过正常的法律途径得到维护。第三，“透明性”要求为弱势群体搭建畅通的信息平台。政府通过广播、电视、报纸、网络、公告、电话、邮政、访谈等各种形式向公众传递政治信息的同时，也应该特别关注弱势群体的信息接收情况。许多贫困山区的弱势群体因为交通不便与外界沟通甚少，加之网络、电信、电视还没有普及，导致他们缺少与政府沟通的有效机会。而城市中的弱势群体也会因为经济条件和文化水平等的限制，无法通过多种渠道获取及时的政治信息，知情权受到限制。在这种情况下，信息闭塞的弱势群体就不可能参与到国家的政治生活中，那么善治也就失去了一个关键要素。第四，“责任性”要求政府施政时考虑弱势群体的利益。如制定公共政策时，颁布法规条令时，规划改造时，进行重大调整时等等，都要充分考虑弱势群体的承受力，行动前要拟定周密的计划，对于可能给弱势群体造成的利益损害要采取一定的补偿措施。第五，“回应”要求正视弱势群体的利益诉求和主张。一方面，政府要为弱势群体建立特殊的渠道，帮助他们反映生活中的实际困难和需求；另一方面，公共管理人员还应该尽可能地为其解决问题。无视弱势群体的要求，把频繁上访的弱势群体视为“刁民”，只会引发他们与政府之间的矛盾升级，成为通向善治道路上的绊脚石。第六，“有效性”要求政府在应对弱势群体问题时提高效率。公共管理人员要改变过去能拖就拖，敷衍了事的工作态度，积极高效地为困难群众办实事。应通过信访、市长热线、领导信箱、现场咨询等多种方式了解弱势群体反映的问题，更重要的是必须建立落实、跟踪和反馈机制，实行承办人层层负责制，规定解决问题的最终时限。第七，“参与”要求为弱势群体创造参与社会生活的机会。弱势群体因为经济上的贫困往往处于社会底层，容易产生自卑心理，没有激情也没有能力参与社会生活。要帮助这类边缘人群尽早融入主流社会，成为社会生活的参与者，使其作为社会成员的身份重新得以确认。第八，“稳定性”要求关注弱势群体的生存状态。弱势群体问题如不能引起重视得到妥善解决，有可能造成大规模群体性事件的频繁发生——当这一特殊群体的呼声得不到相关管理部门的回复和处理时，他们会通过非正常途径维护自身利益或发泄不满，以期引起社会关注，这是影响社会秩序和社会稳定的重大隐患。第九，“廉洁”要求保证弱势群体的救助资金和物资的足额按时发放。一些政府官员在救助工作中弄虚作假，索贿，私分救济款、低保金或者非法挤占、挪用其他民政专项资金的行为，严重侵害了困难群众、弱势群体的切身利益，与善治理念所主张的政府官员要奉公守法、清明廉洁、不以权谋私等背道而驰。第十，“公正”要求保护弱势群体的利益，促进机会公平。机会公平要求摒弃特权、身份、性别、阶层、种族、文化程度、宗教等不公正因素的影响，保证每个社会成员都能够平等地参与竞争，最大限度地发挥自己的能力和潜能。然而，弱势群体的弱质性导致其失去了与正常人群公平竞争的机会。例如户籍的限制和城乡身份的差别使农民不能与城市居民享有同等的养老保险、医疗保险等待遇；教育资源和文化资源配置的不合理，导致偏远地区弱势群体的后代在起跑线上就落后于经济发达地区的孩子等等。这种机会的不公平延续下去，势必造成贫穷的代际传递，从而催生“马太效应”，使贫富差距越来越大。如果政府对弱势群体在发展中的劣势置之不管，不制定向弱势群体倾斜的相关政策，而是任其自生自灭，则善治永远不可能实现。

三、政府责任的回归是善治理念的必然选择

世界银行在其1997年的世界发展报告中指出，“每一个政府的核心使命”包括了五项最基本的责任：（1）确定法律基础；（2）保持一个未被破坏的政策环境，包括保持宏观经济的稳定；（3）投资于基本的社会服务和社会基础设施；（4）保护弱势群体；（5）保护环境。[4]由此可见，“保护弱势群体”是国际社会对政府责任界定的一种通行解释。对弱势群体进行必要的救助，维护弱势群体的基本权益，并最终解决弱势群体问题，是所有政府在治理社会时必须考虑的一个重大问题，更是善治理念的必然选择。

1.救助弱势群体是善治政府义不容辞的责任。善治政府应保障每个公民基本的生存权利，弱势群体是社会不可分离的组成部分，保障他们的基本生活水平，使他们有尊严地活着，是政府必须承担的职责。造成弱势群体经济贫困和社会弱质性的原因很多，不能将其简单地归结为个人原因，有时社会原因的影响更为深刻。特别是在社会转型和体制转轨的今天，弱势群体的形成可以说是社会变迁的成本，而改革的成功在一定程度上也是以牺牲弱势群体利益为代价的。例如，早年退休者或国有企业、集体企业的下岗失业职工，他们在改革的浪潮中沦为弱势群体，利益受到了损害。任何社会的发展都不能以牺牲特定人群的利益为前提，以少部分人的牺牲换取多数人的幸福显然有悖善治理念。在市场经济条件下，效率和公平始终是一对共存的矛盾，在追求效率的同时必须注重公平，才能赢得社会快速、和谐、健康的发展。所以说，对弱势群体进行救助不是增加政府的负担，而是政府不可推卸的责任和义务。

2.维护弱势群体权益是对政府善治能力的考验。弱势群体在经济上、生活上、政治上乃至心理上都处于弱势地位，他们连基本生活都难以为继，更无暇顾及对其他合法权益的维护。此时，政府应充当弱势群体权益的维护者，这也是考验政府善治能力的一把标尺。如何判定？首先，政府制定的公共政策是否向弱势群体倾斜，如社会保障政策、收入分配政策、就业政策等是否考虑到了弱势群体的特殊情况，能否给予适度的优惠安排，政府在财政预算和支出方面是否能逐年增加救助投入，提高救助标准等。其次，政府是否完善了对弱势群体的司法保护，如以立法和制度的形式对其权益予以保障，通过法律援助制度保障弱势群体能够不受经济困难的制约，享有与其他公民同等的法律帮助权，是否提高了司法机关的地位和权威；加强了人民法院对涉及社会救助案件的审判工作等。第三，政府是否为弱势群体提供了平等参与政治决策、表达自己权利要求的平台，如信访、上访渠道是否畅通，是否有专业的维权机构和人员等。第四，政府能否构建一个弱势群体社会支持网络，这个网络以政府为核心，包括各种非政府组织、慈善机构、群众组织、社区组织、志愿团体以及热心社会公益事业的家庭和个人等，政府应在政策上给予支持，提供服务、帮助和引导，营造一个全社会共同关注弱势群体的良好氛围。

3.解决弱势群体问题是政府实现善治的必由之路。人类社会发展的最终归宿是人的全面发展，人的发展是一切发展的核心，因而社会救助的最终目的不是保障弱势群体的生存，而是要使他们能够脱离贫困，拥有自我救助、自我发展的能力。从这个意义上说，重视弱势群体的能力建设，减少直至最终消除弱势群体是政府在善治道路上必须解决的问题。一方面，政府要进一步推进教育公平，完善教育政策。影响弱势群体素质的众多因素中，教育不足是最核心的一个，也是导致贫困的根源之一。教育不公正是最大的不公正，因为它不仅关系到弱势群体自身的生存发展，更关系到其下一代是否继续沦为弱势群体的问题。另一方面，政府要为弱势群体提供职业培训的机会，把失业、下岗人员组织起来进行转业、转岗培训等，以此提高其个人素质和技能水平，增强“抗弱”能力，从单纯的“输血”转为帮助弱势群体积极“造血”。最后，政府还要针对弱势群体自卑、封闭心理较重、害怕参与社会竞争等特点，积极组织专业社会工作者、心理辅导人员、志愿者等对他们进行心理辅导，以提高其心理适应能力，为早日摆脱弱势身份、回归主流做准备。

四、结论

弱势群体是一个社会性问题，应该引起全社会的关注，仅依靠政府单方面的力量显然难以解决。但政府在整个社会救助体系中应始终居于核心地位，承担主导责任，这也是善治理念对政府提出的必然要求。因此，政府必须转变传统的社会救济思想，将弱势群体社会救助看作是公民应当享有的基本权利，而不是政府的所谓“恩赐”；不是可有可无，可多可少的，而是善治政府责无旁贷的义务。《管子·枢言》中曾记载：“无善事而有善治者，自古及今未尝之有也。”明宋濂的《六经论》也曾提到：“心既不正，则乡闾安得有善俗，国家安得有善治乎？”由此可见，善治首先要求执政者存“善念”、行“善举”，即要求政府在弱势群体社会救助中充当第一责任主体，寻求政府责任的回归。

[1]中共中央马克思、恩格斯、列宁、斯大林著作编译局.马克思恩格斯选集（第三卷）[M].北京:人民出版社,1972：143. [2]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社, 2000:330.

[3]俞可平.善政:走向善治的关键[J].当代中国政治研究报告Ⅲ,2004.

[4]欧文·E·休斯.公共管理导论（第二版）[M].彭和平,译.北京:中国人民大学出版社, 2001:118.

D632

A

1002－7408（2011）03－0041－03

高园（1977－），女，武汉人，海南师范大学经济与管理学院讲师,研究方向：政府公共治理，公共人力资源开发。

[责任编辑：孙巍]