上访者的不良心态及其消除

□唐俭

（湘潭市委党校，湖南 湘潭 411100）

上访者的不良心态及其消除

□唐俭

（湘潭市委党校，湖南 湘潭 411100）

目前，很多上访者存在一些不良心态，引发了一些不良行为，严重影响了社会的正常生产和生活秩序。因此，消除上访者不良心态迫在眉睫。本文认为，相关部门切实解决问题，加强制度建设，畅通信访渠道，引导上访者依法理性上访是消除上访者不良心态的有效之举。

信访；信访制度；上访者；诉求

随着经济社会加速转型以及社会利益格局的调整，人民群众的维权意识日益增强，不少群众走上了上访之路。在上访的过程中，上访者出现了各种不良心态，产生了多种不良行为，严重影响了社会的正常生产和生活秩序。因此，消除上访者的不良心态，积极引导其依法理性上访是一个值得研究的课题。

一、上访者不良心态成因分析

⒈信“访”不信“法”。目前，信访已成为人们解决矛盾纠纷的首选渠道。上访者认为，信访部门就是代表党委、政府解决一切问题的责任机构，不管什么样的问题，只要找信访部门，信访部门应该立即给予解决，否则就是信访部门不作为。民众只走上访之路，不走法律途径，这种信“访”不信“法”的不良心态，既增加了信访部门的压力，使大量的矛盾集中在信访部门，又冲击了法治的权威，不利于法治社会的建设。上访者信“访”不信“法”的原因：一是民众法治观念淡薄。在民众心目中，权大于法，依靠党委、政府解决问题的传统观念根深蒂固。加之民众法律知识贫乏，不懂得如何通过法律手段维权，一些群众认为不管是法律问题还是非法律问题，找到领导上访就有可能解决问题。二是依法维权比信访效率低、成本高。从效率上看，依法解决社会矛盾的效率比信访低。由于信访不受任何事实证据、期限、步骤、方式等确定性要求的限制，在个别时间和个别案件中又能够“一步到位”甚至“突破法律底线”解决问题，成为越来越多当事人的首选。［1］而很多问题，通过法律解决，要经过诉讼、仲裁、行政复议等多重渠道，法律程序过于繁多、周期较长。从成本上看，诉讼需要花费高额的金钱去聘请律师，高昂的成本让人怯而止步，而且能不能胜诉还是个未知数。而信访不仅成本低，上访的成本无非是交通费、住宿费，外加一些打字和复印费，还能解决问题。三是有些事情无法走法律程序。比如征地拆迁问题，有的基层政府为了上项目，在既没有上级批准文件，也没有经过村民同意的情况下，强行占地，强制拆迁，利益受损的一方多是普通群众。这类事情发生后，有的当事人也想依法维权。但由于地方法院从人权到财权完全受制于地方政府，因此有的则明确规定对此类问题不予立案。这样，当事者要维护自身权益，别无他法，只能选择上访。四是司法不公正。少数司法人员存在徇私枉法、违法审判等问题，他们的行为带来的负面影响，往往会被放大，让民众普遍对法官公正执法持怀疑态度，不相信法院的判决结果，明明通过法律途径可以解决的问题，偏偏要走上访之路。

⒉信“上”不信“下”。目前很多上访者都有信“上”不信“下”的不良心理。主要表现：一是上访者相信上级党委政府，认为以上压下就可以解决问题，不相信当地党委政府，盲目越级上访。二是上访者相信领导，不相信一般工作人员。反映诉求直接点名要见县长、市长、省长，对一般工作人员的处理和答复拒不接受，一味要求见领导。究其原因：第一，上访者反映的问题在当地根本无法解决，或者迟迟无法得到满意的答复，加之上访者相信级别越高的政府及官员权力就越大，下面解决不了的问题，上级或上上级只要去管就能够解决，于是就背上行囊，不顾舟车劳顿，越级上访。第二，目前我国的科层制政治体制使上级政府和领导拥有更大的权力和资源，或是可以给基层部门施压促使其解决问题，或是可以直接动用资源（甚至是特事特办）解决基层不能解决的问题。［2］有些上访者越级上访解决问题后产生了示范效应，引起其他人纷纷效仿。

⒊信“多”不信“少”。有的上访者认为，向一个部门反映诉求不如向多个部门反映诉求，总有一个部门会重视他们的问题，进而解决问题。因此，他们不仅到信访部门反映问题，还到其他政府职能部门去反映诉求，到处告状。有的上访者认为这个领导或部门已回复按政策不能解决的问题，找到其他领导或部门还可能有希望解决，于是常常有上访者抱着侥幸心理，变换上访对象。还有的上访者认为一个人上访势单力薄，风险太大，害怕打击报复，如果成群结队去上访，法不责众，无需承担责任，又能造成一定的影响，引起党委政府及领导的高度重视。分析原因：一是信访部门的权力有限。面对群众反映的问题，信访部门无能为力，只能协调、转送、告知、督促检查等，被称为收发室和中转站，群众诉求的最终解决还得依靠政府职能部门。有的诉求涉及到多个政府职能部门，需要部门之间互相配合，共同解决。由于各部门态度不一，互相推诿扯皮，导致问题久拖不决，上访者不得不跑遍相关部门反映诉求。二是压力型考核体制的影响。《信访条例》规定：“多人采用走访形式提出共同的信访事项的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。”尽管要求明确，但上访者为了解决共同诉求，促使党委政府尽快落实到位，往往会突破上访人数限制，相约而来，聚集在党政机关门口，向党委政府施加压力。事实上，在压力型考核体制下，群体性上访一旦发生，党委政府立马高度重视，一方面迅速组织力量疏导劝返，另一方面对上访者反映的共同问题高度关注，往往会深入调查上访原因，责成主管部门解决问题，能解决的问题有望尽快解决。

⒋信“闹”不信“理”。目前，很多上访者依法上访观念淡薄，认为不管有道理还是无道理，只有闹才能解决问题。相信大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决，不达目的不罢休。持此心态，有道理的上访者跑到政府部门反映问题时有恃无恐，理直气壮，把政府部门当作自己的对立面，展开博弈。如果政府部门不能及时解决问题，就采取辱骂、威胁、甚至恐吓等手段向政府施压，促使政府部门高度重视其诉求，提高工作效率，尽快解决其问题。无道理的上访者认为“无理可以搅三分”，只要坚持闹访，事情就会向有利于自己的方向发展，于是就大闹一番，缠访缠诉、胡搅蛮缠。还有的上访者认为“群体闹访有甜头”，只要人来得越多，事闹得越大，就可以不讲法律、政策，不讲办事程序和原则，于是互相联络，聚集到政府门口去围堵、静坐，甚至打横幅，影响政府机关的正常办公秩序。究其原因：一是群众利益诉求渠道不畅。我国现有的群众利益诉求渠道主要是信访，但是，我国现行的信访制度存在一定的缺陷。中央要求地方政府把问题解决在基层。面对中央的压力，地方政府千方百计不让群众进京上访。各级地方政府把信访量作为最重要的考核指标，一级一级往下施压。为了达到考核指标，各级地方政府往往不是去解决合理诉求，而是采取拦访、堵访、截访、拘留等控制手段压制上访人员。［3］上访群众申诉无望甚至还要遭到尾追堵截、打击报复，合理诉求得不到及时解决，日积月累，民意演变为民怨，人们往往会采取闹访方式渲泄心中的不满情绪，试图以此迫使政府解决其问题或者改变司法裁决。二是闹访达到目的的示范效应。现实生活中，有些上访者经过多次闹访而达成心愿，解决了合理诉求。而对于一些不合理要求，在重要政治时刻，有些地方政府为了维稳，无奈之下做出一些妥协让步，即使不属于政策解决的范围，也给予了关照。这样，达到目的的闹访者产生了示范效应，给其他上访者造成了“多闹多得，不闹不得”的印象，结果换来的是更多、更凶的闹访，如此陷入周而复始的恶性循环，耗费了大量公共资源。

⒌信“利”不信“理”。有些上访者把上访当作一种手段，要挟上访，蛮横不讲理，频繁上访，越级上访，向地方政府施压，只要政府给予一定的经济补助，就与政府签订息访息诉协议，承诺不再上访。少数上访者把上访当成了发家致富的一种途径，签订息访协议，拿到钱之后就再次上访，提出新的、更多、更高甚至无法满足的要求，助长了社会不良风气。究其原因：一是经济利益的驱动。在市场经济体制下，由于受经济利益的驱动，有的上访者心理上养成了唯利是图的坏习惯，只要能从上访中得到好处，他们就坚持上访，重复上访。尽管一些历史遗留问题在当时已按政策作出了明确规定，但在趋利心理作用下，当事人又旧案重提，旧事重访。二是政府的习惯做法。面对多次上访者，很多地方政府为了息事宁人，采取了“人民内部矛盾用人民币解决”的习惯做法花钱买平安，这也助长了无理缠访人“吃”信访的气焰。一到重要节假日或重要会议期间，这些“吃”信访的人利用党委政府全力维稳的心理，到省或进京上访，以引起各级领导的高度重视，达到满足个人无理要求的目的。三是被生活困苦所逼。有些上访者家徒四壁，劳动能力低，加之目前生活成本上升，社会保障不健全，生活难以为继，因而他们把上访当成了维持生存的权宜之计，频频上访，千方百计上访。

二、消除上访者不良心态的对策

⒈切实解决问题。群众来上访，说明他们对党委和政府仍然信任，抱着希望向党委、政府请求帮助和解决生产、生活中遇到的各种困难，希望接访人员能给一个明确而肯定的答复。如果对上访群众漠然置之，群众满腹怨气，一走了之，引发群众对党委、政府的失望，容易导致重访或越级上访，这时再来化解问题和调处矛盾时，难度就会加大，有可能引发群众过激言行。因此，各级各部门应本着群众利益无小事的精神，积极热情接待上访人员，认真对待群众反映的问题，深入分析信访问题的成因，严格按照政策法规办事，切实解决群众的合理诉求。这样既有利于把问题解决在基层、化解在当地，也有利于从源头上避免问题升级或矛盾上交，有效防止“重访”、“缠访”甚至“闹访”。

⒉加强制度建设。消除上访者不良心态和行为，不仅要切实解决上访者的合理诉求，还要注重加强制度建设。具体来说：一是加强司法公正。只有司法公正，才能打破信“访”不信“法”的怪圈。加强司法公正，铲除司法腐败，应从以下方面入手：首先，加快司法体制改革，努力实现司法自治，保证审判机关依法独立公正地行使审判权。其次，加强法官队伍建设，着力提升法官有效化解矛盾纠纷的能力，做好当事人思想工作的能力，对舆情研判预测分析的能力。再次，建立以主审法官负责制为中心的司法权运行和监督机制，逐步实现司法自律，［4］保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。最后，完善人民陪审制度。让普通民众参加审判，监督审判机关的审判活动，有利于促进法院司法公正。二是完善地方政府绩效考核制度。要改革地方政府绩效考核制度，以科学发展观为价值取向，以民众满意度为基本尺度。2011年1月25日，温家宝总理指出：群众满意不满意、高兴不高兴、答应不答应是衡量政府工作好坏的唯一标准。因此，对地方政府和相关信访部门的考核应把重点放在处理上访事件的能力和态度上，而不是上访的数量上，不能把信访量作为最重要的考核指标。同时要建立科学的领导干部考评机制，加强群众对领导干部的考评，让领导干部自觉地成为人民群众利益的代表，积极开展工作。三是完善社会保障制度建设。很多信访问题虽然从现有的法律政策中找不到直接依据，却有着非常现实的合理依据。如失地农民的生活出路问题，对于农民而言，在目前农村社会保障体系仍不健全的情况下，土地就是他们的生活保障。没有了土地也就失去了生活保障，有限的土地安置补偿费不是解决问题的最终途径。因此，要进一步完善社会保障制度，切实维护人民群众的生存发展权益。

⒊畅通信访渠道。如果正常的信访渠道不畅通，群众有话无处说，有理无处讲，有苦无处诉，不仅问题会越积越多，矛盾会越拖越大，而且会导致越级上访和非正常上访，甚至引发恶性事件的发生。因此，信访渠道必须畅通。一是公开信访渠道的信息。向社会公布信访工作机构或政府工作部门的通信地址、电子信箱、投诉电话、信访接待的时间和地点、信访事项的处理程序、查询信访事项处理进展及结果的方式以及与信访工作有关的一些法律法规等相关事项。二是建立领导接待制度。建立健全领导干部信访接待日制度、包案处理制度和下访制度。行政机关的领导与信访群众面对面对话，直接听取群众的意见和要求，亲自做理顺情绪、协调化解工作，可以及时有效地解决许多信访突出问题，促进信访渠道的畅通。三是建立信访信息系统。充分利用现有政务信息网络资源，建立信访信息系统，实现上、下级政府及其部门间的互联互通，为信访人提出信访事项、查询信访事项办理情况提供便利。如海南、广东等地实行的“网上信访”，既方便了人民群众，提高了办理效率，降低了信访成本，又拓宽了信访渠道，化解了社会矛盾，促进了社会和谐。

⒋引导上访者依法理性上访。信访权利是人民民主权利的一项重要而具体的内容，不能剥夺也不能侵犯，但依法上访也是公民应遵守的义务。因此，不管上访者的态度如何，接访者都要坚持依法开展信访工作，引导上访者依法理性上访。在实际工作中，一方面，接访者要加强对上访者的民主法制教育，向他们讲清依法理性信访、依法维权的重要意义，依据《信访条例》告知上访者有关注意事项。一是让上访者知道信访事项提出的范围。要让上访者知道哪些问题属信访处理的问题，哪些问题属于诉讼、仲裁、行政复议等法律途径解决的问题，哪些问题应向人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出。信访部门不是什么事情都可以管。二是让上访者明白守法的必要性。要让上访者明白，公民的建议权和申诉权受法律保护，但公民在行使自己权利的同时，有遵守法律法规的义务，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，如果违反《信访条例》中规定的几种情况，将会受到法律法规的制裁。三是让上访者了解信访事项的处理程序。要让上访者了解，信访事项应该通过何种途径，如何提出，有关部门应按何种程序，如何办理。同时要让上访者知晓重复上访和越级上访既花费时间又浪费钱财。另一方面，积极探索依法理性上访的新途径。一是引入法律援助制度。要联系法律援助中心，邀请律师参与涉法涉诉等疑难信访问题的接待处理，为上访者提供法律咨询和解难释疑服务，积极引导上访者运用法律手段解决问题。二是引入听证会制度。对重大、复杂、疑难的信访事项，通过召开听证会，让上访者把自己的信访问题交给社会大众去评判，使上访者感受到自己的信访权益得到了维护，有利于防止和减少“重访”、“缠访”甚至“闹访”等非正常上访行为。三是推行干部陪访制度。群众认为反映的问题在当地无法解决时，主动派干部陪同群众到上级有关部门咨询政策法规，共同寻求解决问题的办法，力争使疑难信访事项在陪访互动的过程中得到圆满解决，从而解决无序越级上访问题。

［1］马怀德.“信访不信法”的现象值得高度警惕［N］.学习时报，2010－02－05.

［2］韩占元.上访人心态探析［J］.党政干部学刊，2010，（10）：60.

［3］唐俭.地方政府应对群体性突发事件存在的问题及其对策［J］.新疆社科论坛，2010，（03）：54.

［4］何海军，朱益倪.论司法公正的现实意义及其实现方式［EB／OL］.杭州政府门户网站，2009－11－03.

（责任编辑：王秀艳）

The Negative Attitude of Petitioners and the Attitude′s Elimination

Tang Jian

At present，many petitioners，there are some bad attitude led to some bad behavior，has seriously affected the normal production and life of social order.Therefore，it＇s imminent to eliminate of petitioners＇bad attitude.This paper argues that the relevant departments to solve problems effectively，strengthen the system construction，smooth channel letters，and guide rational law petitioners is to eliminate bad attitude and effective move.

petition；petition system；petitioners；demands

C912.6－0

A

1007－8207 （2011）06－0064－03

20111－03－04

唐俭（1976—），女，湖南湘潭人，湘潭市委党校公共管理教研部副主任，副教授，研究方向为公共危机管理。