农地市场性流转的深化——基于有效保障的视角

李俊丽，盖凯程

（1.成都医学院思想政治理论教学部，成都610083；2.西南财经大学经济学院，成都610074）

农地市场性流转的深化
——基于有效保障的视角

李俊丽1，盖凯程2

（1.成都医学院思想政治理论教学部，成都610083；2.西南财经大学经济学院，成都610074）

发端于基层的土地流转实验为新时期农村土地制度变革指出了方向，各种土地流转形式和集体土地经营模式，也为农业产业化以及传统农业转向现代农业提供了有益的启示。但新农业集体经济组织在走向市场化的过程中面对各种风险。因此需要通过金融和保险等来支撑现代农业的发展，化解农民从事现代农业的风险，维护农民的利益，稳步推进有保障性的土地流转。

农地流转；规模经营；有效保障

土地问题既是中国革命的核心问题，也是中国建设和发展的关键命题。中国改革开放由农村土地制度变革发端和破题，改革开放30多年来中国生产力的发展和生产关系的变迁使家庭联产承包责任制所带来的一次性效应基本上释放完毕，以土地家庭经营为核心、统分结合的双层经营体制所处的微观基础和宏观环境发生了一系列的变化，其负面效应开始凸现。农村土地制度变迁面临着重新选择和设计，农村需要进行第二次改革。

在现代市场经济条件下，土地作为一种资源和生产要素，有优化配置和合理流转的内在要求。当前农地制度创新的关键在于推进农地使用权的流转，在土地要素市场性流转的基础上实现农业的产业化和现代化，这是农村生产力发展的必然趋势和客观要求。发端于部分地区和基层的农地流转的实践案例，指出了中国农地制度进一步变革的方向：农地有保障的市场性流转。

一、农地市场性流转：现代农业规模经营的必然取向

农地流转实质上是土地产权要素的重构与土地产权主体的换位，是土地与其他生产要素的重新配置和组合。总的来说，现行农地使用制度的产权形态正在逐渐朝着“明晰所有权、强化使用权、活化经营权”的方向发展，其要旨在于通过地权市场化的手段来实现土地与劳动力、资金、技术等生产要素的优化配置，从而使劳动力、技术、资金等要素真正得到最佳组合。根据市场竞争的原则，主要由市场调节的土地流转必然使土地资源流向能够更有效使用土地、最能使土地利润最大化以及最有能力进行规模经营和产业化经营的个人或企业手中。因此，土地流转的加速必将引起农业公司的崛起，种田大户的增多，种养、加工和农户+公司的一体化经营发展，以及房地产开发商和第二、三产业投资商的进入等。这些经营新型公司农业的企业家、种田大户、房地产开发商和投资商往往资本雄厚、渗透力强，能积极推动农业产业化经营，以获得规模经营效益。

以农业产业化和规模经营为指向加速农村土地流转，实现土地利用的相对集中，集中连片开发集约化经营农业，推动土地规模经营以求规模效益，能够较好地满足现代农业对土地的集中化、规模化、机械化和集约化经营的需要。推进土地自主流转是加快农业结构调整、提高农业规模效应、促进农业产业发展的必然选择，是解决当前“三农”问题的关键所在，它有利于促成专业化、规模化的农业产业格局，将传统农业提升为现代农业；有利于提升土地资源配置效率，充分发挥土地资本增值属性，放大土地效益，提高单位土地产出效益和农业生产比较收益，实现农业增效、农民增收；有利于实现土地、劳动力、资金、技术等生产要素在大范围内的自由流动与重新组合，促进资本（物质+人力）进村、科技和信息进村，农村劳动力出村、农产品出村的“双进双出”，从而加快现代农村经济社会事业的全面健康稳定发展。

二、农地市场性流转：组织形式的创新

在农地流转过程中，以农民、地方政府和涉农企业等为主的制度创新主体，以土地市场性流转为依托，以土地入股+资金入股为途径，探索出如公司+农户、农业大户经营、农民集体专业合作社等诸多的新型农村集体经济组织形式。

1.公司+农户。“公司+农户”就是把“大公司”与“小农户”联结起来，将分散的土地集中起来统一向龙头企业流转，实现土地由零星分散经营向集中规模经营的转变。农民以土地入股组建公司是现代企业制度因素向农地流转经营的成功注入，其创新之处在于承包农户之间或承包农户与土地流转经营主体之间建立了更加直接而紧密的经济利益关系：农民作为股东，既是公司经营的参与者，也是公司利益的所有者；既拥有依附在土地物质形态上的承包权，又拥有土地经营权抽象成价值形态的股份，土地承包经营权转化为股权，成为参与农业合作生产经营的资本，实现了劳动合作与资本合作的有机结合。

2.农业大户。农业大户经营通过村委会协调、散户自愿协商相结合的办法，将散户经营的地块互换集中，扩大规模，发展特色农业，引导零星散户向专业大户发展，特别是鼓励干部向农民租地搞示范、农村经纪人典型引路等方式带动农民自愿转租承包耕地，引导普通农民向规模化发展，逐步发展成为种养大户。这些农业大户作为现代农业的先行军，集中了较大规模的土地、资金和人才，在推进现代农业进程中可以解决政府和一家一户办不到、办不好的难题，并且对于农村经济发展具有很强的示范带动作用，对促进农业产业化、现代化具有不可替代的作用。

3.专业合作社。农村专业合作社是提高农民组织化程度的重要组织形式，是农民自我组织、自我管理、自我服务、自我受益的民间自助性的专业经济组织。通过组织实施土地合作和规模经营，通过“专业合作社(专业协会)+基地+农户(股民)”的方式经营运作。农民以土地股份折价入股合作社，与合作社合作经营，并按照入股份额从合作社利润中获取一定比例的分红。入社农户通过合作经营降低个体分散经营的成本，提高市场议价能力，增强抗御市场风险的能力。联合起来的农民以土地合作为基础，通过专业合作社参与市场活动，提高了农民和农产品进入市场的组织化程度。专业合作社本身作为一个小“龙头”，直接带动农户，同时它又可以成为龙头企业和农户之间的重要中介，一方面维护农民利益，另一方面降低龙头企业与众多分散农户连接交易的成本。

三、农地市场性流转：新生事物的“不规范”

1.法人资格存在法律障碍，缺乏相关法律支撑。由于目前我国还没有农村合作组织法,地方在进行农地股份合作时往往无法可依：首先，虽然《土地承包法》允许“承包农户自愿联合将土地承包经营权入股从事农业合作生产”，但《物权法》和《担保法》均没有赋予家庭承包土地经营权抵押和担保贷款权利，股份公司融资面临着重大的法律障碍；其次，公司“股权”缺乏法律效力，比如农户手持的“股权证”普遍是由股份合作组织内部发行的，其行为只是一种内部行政行为，缺乏法律效力，得不到法律承认和保护，股权的安全性无法得到保证；再次，根据《农村土地承包法》，二轮延包到期以后农村土地承包经营权要进行重新分配，届时土地承包经营权所占的股份和资产属于原承包方，还是新的承包方，法律上无法界定，公司资产如何处置问题将引发许多现行法律难以解决的问题。

2.股份合作组织定位不清晰，重收益分配、轻产权构建。实践中的土地股份合作，有的建立股份制企业,有的建立股份合作公司,有的建立股份合作社。大多股份合作组织还停留在明晰产权、解决收益权的阶段，把解决集体经济收益作为主要任务。在公司的股权结构上集体股和个人股并存，且集体股所占比例较大，一股独大，而个人股份的产权严重残缺。股权作为所有权的一种表现形式本应该包括占有、使用、支配和收益等权利，但是分配给农户的股权仅仅是一种分配依据，农户只有收益权。农户个人行使产权非常困难。很多股份合作组织规定了个人股权不得继承、赠送、抵押、转让和买卖，股权不能流动，只能在合作组织内部封闭运行，导致了股权的凝固化。股份合作制普遍引入了股份公司的治理结构，但在实践中“三会”的职责并没有真正得到落实,公司董事长往往由乡村行政领导担任，重大事项还是支委会或村委会说了算，经济职能往往被行政职能取而代之，导致“政企不分”。

3.股份合作组织实施运作机制不规范。大多数股份合作组织对土地入股后由于公司经营亏损出现的风险缺乏妥善的处理办法和相应的风险防范机制，农户虽可退股，享有“保底收入”的权利,但由于缺乏明确的制度保障和规范，仍存有较大的隐忧。如实践中出现的土地股份公司实质上并非真正的现代企业，而是介入租赁制和股份制之间的一种新的组织形式，公司股权无法实现证券化，并且缺乏安全性。另外，在农业公司化组织形式中，通常公司处于主导和强势地位，而分散的农户处于依附地位，因而合同中的权利义务容易失衡，利润分享难以真正平等。在合同的实施过程中，由于企业与农户的经营目标并不相同，一旦市场环境变化，公司化运营出现困难，力量分散、弱小的农户极易成为企业转嫁市场风险的对象。当市场环境发生变化导致土地入股收益不稳定或增长缓慢，农民就会收回自己的土地，退出合作组织，农地股份合作制的稳定、持续发展缺乏长效保障机制。另外，作为公司注册资本一部分的土地承包经营权，在企业贷款时必然要作为公司资产的一部分来进行抵押，一旦由于公司经营不善出现其他资产不足以清偿时，就必须动用股权，其结果要么是农民土地承包经营权易位，农民失地；要么是债主的债权悬空，合法权益得不到保障。

四、农地市场性流转的规范：财政、金融和保险支撑

发端于基层的土地流转实验为新时期农村土地制度变革指出了新的方向，实践中摸索出的各种土地流转形式和集体土地经营模式，也为农业产业化、规模化经营以及由传统农业转向现代农业的转变提供了有益的启示。但是各种新农业集体经济组织在走向市场化的过程中，和其他市场主体一样要面对市场天然的风险。因此，需要在土地流转中通过各种金融和保险支持来支撑现代农业、农村产业的发展，化解农民从事现代农业的风险，维护农民的利益，稳步推进有保障性的土地流转。

1.财政支撑。第一，各级财政要进一步调整财政支农结构，加大财政支持力度，在支农资金中安排农村土地流转专项资金，在每年的财政预算中安排一定额度的土地流转和规模经营专项扶持资金，用于建设镇村土地流转服务组织、鼓励农民流转土地承包经营权，对于达到一定规模的农村土地流转经营主体给予适当的经营补贴，培育规模经营主体。第二，鼓励通过农村土地流转促进农业规模经营和产业发展，实行农业规模经营补贴政策，推动公共财政向优势区域和优势产业倾斜。第三，进一步加大对农村交通、水利、电力、通讯等的财政预算投入，实现通路、通水、通电、通讯，为农村土地规模经营提供良好的发展硬环境。

2.金融支撑。第一，改革信贷管理体制，建立政策性金融机构。这种金融机构的主要业务是发放优惠贷款支持农户和各类农村经营组织以扩大经营规模为目的土地流转、农业机械购买以及其它固定资产的长期投资，同时，采用多种方式为农业长期发展提供融资服务。第二，创新金融信贷组织，建立专门的农业信用担保公司。通过组建农业信用担保公司或以现有的农村信用社为支持平台，每年安排一定额度的农业信贷资金用于解决农村土地流转经营主体的资金需求，解决规模经营主体季节性、临时性所需生产经营资金。第三，拓宽融资渠道，改革担保方式。探索实行土地使用权抵押担保、农户联保、社区担保、政府担保等多种贷款担保方式以解决扩大生产经营规模的农户因无财产担保而贷款难的问题。在农村土地流转和农业产业化、规模化经营过程中，金融机构应特别加强对规模经营主体的支持和服务，将农村土地规模经营主体纳入服务范围，对经济实力强、资信好的规模经营主体给予一定的信贷授信额度，允许规模经营主体以联保等形式办理贷款手续。

3.保险支撑。第一，充分利用现代金融工具，构建新的土地承包经营权保险组织形式。由农业发展投资公司等政策性公司牵头，通过农地股份制企业入股成立专门的股份担保保险公司，通过介入“履约担保”等对土地流转进行行为担保和信用担保，确保将流转行为可能产生的风险降到最低，解决农村土地经营主体融资难问题。第二，建立农业风险保障机制。积极探索实施互保合作方式，由农业部门依托各类农业行业协会、专业合作社和农业龙头企业，共同组建“农业生产者互助合作保险组织”。按照自愿原则，实行会员缴费、财政补助、自我管理、合作共享、专户监管、滚动发展的农业保险运作模式，为促进土地流转和规模经营提供有力保障。第三，建立风险预控机制。区县、乡镇土地承包管理部门建立风险预防、控制和处置机制，有条件的地方，可以设立土地流转风险资金，探索建立农村土地流转保证金制度和土地复垦保证金制度，对规模较大的土地流转项目，支持业主参加政策性农业保险，降低农村土地经营主体的自然风险。第四，构建农村社会保障体系。建立健全农村社会保障体系，扩大农村社保的覆盖面，弱化土地的社会保障功能，建立土地流出农户和土地股份合作参与农户的养老保障机制和生活保障机制，消除农户参与土地流转的后顾之忧，解除限制土地流转的深层障碍，以促进深层次的土地流转。

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F321.1

A

1002-7408（2011）05-0054-03

2010年教育部人文社会科学研究青年基金项目（10YJC710016）。

李俊丽（1981-）女，经济学博士，成都医学院思想政治理论教学部讲师，研究方向：土地经济；盖凯程（1978-）男，山东莱阳人，经济学博士，西南财经大学经济学院。

[责任编辑：闫生金]