代表议案有关问题的思考

□ 成斌

人民代表大会会议期间人大代表提出议案，是法律法规赋予代表的权利，也是代表行使职权的重要方式，在此，结合自己的思考，谈谈对代表议案工作的一些认识和看法。

一、何为议案

根据《全国人大组织法》《全国人大议事规则》《地方组织法》及有关地方法规的规定，通常解释的是：议案是代表和法定机关向人代会提出的议事原案。把这一通常的概念进行语法分析后加以简化，得出的结论是，议案就是议事原案。有人认为，这等于没有解释，把一个不为人理解的概念解释为另一个不为人理解的概念。但实际上，这个概念最简明地讲清了议案的本质是什么。“议事原案”这四个字中，“议事”二字好理解，“原案”二字可以理解为“最初的起源、动议和由头”。也就是说，既然是代议机关，就要开会议事、讨论问题，而开会议事、讨论问题就必须有由头。有很多的由头，就形成了议程。形成议程后，必须按议事的规则来讨论，才能保证议事的效率和讨论问题的顺畅。因此，议案就是议事内容的启动和由头。也有人称之为“动议原案”。从国外的相关资料看，议案包括法律案、预算案、对内阁的不信任案、弹劾案等。

《选举法和地方组织法释义与解答》一书，对《地方组织法》第十八条有关议案的含义进行了解释。关于议案的含义解释为：议案是指要求人大会议讨论并作出决定的建议。根据我国法律规定，向人大提出的议案分为一般议案和特别议案。一般议案包括法规案、决定案、决议案等。特别议案包括人事任免案、国民经济和社会发展计划案、财政预算案、罢免案、组织特定问题调查委员会案等。质询案不是议案，因为它不是要求人大讨论并作出决定的建议，而是向政府、法院和检察院提出，要求其作出回答的一种质问。工作报告也不是议案，它是本级人大常委会、政府、法院和检察院对自己已经做的工作和今后的工作安排向本级人大会议所作的汇报。向本级人代会提出的议案必须属于本级人大职权范围，不属于本级人大职权范围的事项，不能作为议案提出，应当作为建议转有关机关处理。

上述解释进一步说明，议案的本质属性就是人大代表要求开会议事、讨论问题、作出决定的动议和由头。提议案的目的是要列入议程，加以研究，作出决定。

二、议案提出和处理上的不规范现象

从工作实践来看，由于对议案的含义和本质属性理解不够，在议案的提出和处理上，出现了一些不规范之处。有些代表往往把不是议案的事项作为议案来提。而且由于议案通常比建议更能引起重视，在这一认识的支配下，有些代表不管所提内容是不是符合法律法规对议案的实质要件和形式要件的要求，都以议案的形式来提，增加了议案处理的工作量。还有人认为议案只包括法规案，非法规案都不是议案，也就是说，只有要求立法的议事原案才能被列为议案，代表提出的其他的议事原案不能被列为议案。笔者认为，这是不对的。

首先，只有全国人大、省级人大和有立法权的市人大才能立法，难道其他没有立法权的地方人大开人代会时，就不存在议案？其次，从全国人大的情况来看，列为议案的议事原案包括三种类型：一是制定法律；二是修改法律；三是建议进行执法检查。再次，综合《地方组织法》第八条和第十八条来看，只要是属于本级人大职权范围内的事项，代表都可以提出议案。县级以上地方人大包括15项职权，那么只要是15项职权以内的事，代表均可作为议案提出。

对于山西省来说，代表议案的提出和处理主要是依据《山西省人民代表大会议事规则》和《山西省人民代表大会代表议案的提出和处理办法》，从执行这两个规范性文件的情况来看，是比较好的。但是山西省的《代表议案的提出和处理办法》是2008年9月11日省人大常委会主任会议通过的，以主任会议的权限规定属于代表大会职权范围内的事项，有违反立法法和《山西省地方立法条例》之嫌。

三、议案是否应当列入人代会议程

《地方组织法》第十八条明确规定，对于代表提出的议案由主席团决定是否列入大会议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入大会议程的意见，再由主席团决定是否列入大会议程。

如上所述，提议案的目的本来是要列入议程，加以研究，作出决定，加以执行。但在目前的人大工作中，通常不列入议程，而是会后处理。笔者认为，这是由现行的制度架构所决定的，人大通常一年开一次会，议程事先已确定，会期很短，代表很多，将代表提出的议案列入会议议程带来经费、工作量的增加，甚至可能导致一些预想不到的后果。因此把代表提出的议案列入会议议程不太现实，不列入会议议程才是现实而便于处理的办法。这就导致了法律法规是这么规定的，但实践当中不是这样。

四、专门委员会是否“办理”议案

笔者认为，一些地方在人代会闭会后，把议案交有关专门委员会“办理”，这种说法或现象也是不对的，法律规定得很清楚，人大有关专门委员会只“审议”议案，不“办理”议案。之所以这样讲，就要搞清人大设立专门委员会的目的，搞清开人代会时，议案审查委员会和专门委员会的关系。即开人代会时，专门委员会在干什么，议案审查委员会在干什么。

从有关资料来看，彭真同志在解释全国人大设专门委员会的必要性时指出，“过去我们没有专门委员会时，什么问题都要提到主席团上来，不开人代会时，则是什么问题都要提到常委会上来，人大常委会因为人多，就不好讨论各种问题，尤其是不能分门别类地讨论，所以工作就不好进行。人大开会也是分组讨论，而且分组也不是按工作性质分组。所以，我们才考虑要设专门委员会。”

按笔者的理解，人大的权力班子是主席团，工作班子是秘书处。专门委员会是人大的常设机构，议案审查委员会是人大的临时机构。开人代会时，二者都要为主席团服务。专门委员会要审议议案，议案审查委员会则是处理议案，分流议案。即议案审查委员会要提出审查意见，提出“决定立案”还是“不予立案”的意见。这其实是对代表提出的议案原案是否符合议案的要求，做形式要件上的审查，从而决定能否向主席团提出列入会议议程的建议。对于议案审查委员会无法决定“立”还是“不立”的议事原案，就由主席团交专门委员会审议，是否列入会议议程。因此，从法律的规定和理论上讲，开人代会时，专门委员会和议案审查委员会都应当开展工作。但实践中，却不是这样。鲜见有关专门委员会在人代会上审议代表提出的法规案或者审议其他议案。大量地见到，会后交有关专门委员会处理。

五、专门委员会审议议案的后果和效力

专门委员会审议议案的后果实际上是两种：一种是专门委员会在人代会上进行审议的，要提出是否列入大会会议议程的建议；另一种是专门委员会在人代会闭会后进行审议的，要提出审议结果的报告，经常委会审议通过。笔者认为，常委会通过的审议结果的报告，即常委会形成了如何办理代表议案的决定，专门委员会行使审议权，是为了给常委会提供决策的依据，并产生法律效力。常委会审议通过的审议结果的报告，应当交有关部门办理，并报告下次人代会及答复代表。

既然常委会审议通过的审议结果的报告具有法律效力，在实践中，就应当从整体上考虑对人大工作的影响。如果有关专门委员会是对法规案提出审议结果的报告，同意立法，那么这一报告经常委会审议通过后，就具有法律效力，在安排常委会立法计划时，应当无条件地照此执行，列入立法计划。

对于代表提出的进行执法检查的议案的审议结果的报告，经常委会审议通过后，在安排常委会监督工作计划时，也应当无条件地列入。

此外，根据有关法律法规之规定，专门委员会是法定的提议案权主体。在人代会闭会期间，专门委员会有权随时向常委会提出属于自己职权范围内的议案，并可进行调研，提出报告提请常委会审议。因此，从法律法规的规定来看，专门委员会在开展工作、安排工作时具有一定的灵活性，常委会有关工作机构在统一安排工作计划和协调工作计划时，应当考虑专门委员会的工作特点，给予其一定的自由度。