人大规范性文件备案审查若干问题探析

□ 郝永伟

对规范性文件进行备案审查，是宪法赋予地方各级人大常委会的法律监督职权，也是监督法规定的地方各级人大常委会的经常性监督工作形式。把规范性文件备案审查作为人大常委会依法行使监督职权的经常性监督方式之一，是新形势下完善人大监督制度，增强人大监督实效的重要举措。由于这项工作目前处于起步探索阶段，地方人大在实际工作中仍存在一些需要探讨的问题。为了充分发挥人大对规范性文件的监督职能，本文结合地方人大常委会对规范性文件进行备案审查的工作实际，就规范性文件备案审查中的几个问题做一些理论和实践上的探讨。

一、正确理解开展规范性文件备案审查的目的

规范性文件备案审查的根本目的是维护人民群众的合法权益。规范性文件是进行经济社会管理的重要手段，一般都具有普遍约束力和反复适用性。如果其内容违法或有失公正，一旦付诸实施，损害的就不只是一个人或者几个人的利益，而是一个群体、一个地区的利益，甚至会危及社会和谐稳定，影响改革发展大局。比如有的规范性文件违反法律、法规规定擅自设立审批、收费、罚款等内容，增加人民群众的负担；有的规范性文件强调地方利益，制定与上位法相抵触的“土政策”，干扰正常的市场经济秩序。一些违法的具体行政行为，不少是因违法的规范性文件造成的，规范性文件违法，比具体行政行为违法影响更大、后果更严重。通过对规范性文件备案审查，可以阻止违法或不适当的规范性文件的实施，遏制其对人民群众合法权益的侵害。开展规范性文件备案审查工作，同时也是保障人民群众合法权益的救济渠道。公民、法人和其他组织认为规范性文件损害公共利益或其自身合法权益，可以通过这一途径主张和维护权利，从而发挥备案审查工作在维护社会公平正义、保障人民群众合法权益、构建和谐社会方面的积极作用。

规范性文件备案审查的直接目的是维护国家的法制统一。我国是统一的、单一制的国家，各个地方经济、社会发展又很不平衡。为了使国家的法律既能通行全国，又能适应各地方千差万别的不同情况的需要，宪法和立法法确立了我国统一而又分层次的立法体制。全国人大及其常委会制定和修改法律；国务院根据宪法和法律的规定制定行政法规；各部委根据法律和行政法规，在本部门的权限内制定规章；有立法权的地方各级权力机关及其常设机关、地方各级行政机关在职权范围内制定地方性法规或规章。为了保证这种分层次的立法体制的法制统一，我国建立了具有中国特色的立法监督制度。行政法规要向全国人大常委会备案，地方性法规要向全国人大常委会和国务院备案，部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人大常委会备案。全国人大常委会有权撤销同宪法、法律相抵触的行政法规和地方性法规，国务院有权改变或者撤销不适当的规章。其他没有立法权的地方权力机关和行政机关制定规范性文件的行为作为立法行为的延伸，可以在立法体制之外，在各自职权范围内制定具有普遍约束力、能够反复适用的规范性文件。为保障法制统一，宪法、地方组织法、监督法都赋予县级以上地方各级人大常委会法律监督职权，上级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议和决定，县级以上地方各级人大常委会有权撤销本级政府不适当的决定和命令。作为立法监督制度的延伸和补充，地方人大常委会规范性文件备案审查制度在保障国家法制统一方面具有不可替代的重要作用。规范性文件是为贯彻实施宪法、法律、法规而制定的重要文件，其合法和适当与否，对于宪法和法律的正确实施关系重大。只有有效地开展规范性文件备案审查，确保规范性文件不与宪法、法律、法规相抵触，才能确保国家法制的统一，确保民主法制建设顺利推进，确保依法治国基本方略的全面贯彻落实。

二、准确把握报送备案的规范性文件的范围

将所有符合标准的规范性文件报送人大常委会备案，是开展规范性文件备案审查工作的基本前提，也是本级政府和下一级人大及其常委会的法定义务。如果规范性文件存在迟报、错报、漏报、瞒报的情况，势必影响规范性文件审查工作的效率和质量。人大及其常委会和人民政府要准确把握报送备案的范围，就必须掌握报送备案的规范性文件的三个特性，即外部性、普遍约束性和反复适用性。外部性是指文件的内容涉及或者影响公民、法人和其他组织的权利和义务，而不是仅仅规定制定机关的内部事务。普遍约束性是指文件是对不特定的对象都适用，而不是只适用个别对象。反复适用性是指文件在有效期内，对同类事项都可适用。因此，凡是本级政府和下一级人大及其常委会制定的涉及公民、法人和其他组织权利义务的具有普遍约束力的文件，只要具备上述特性，就应当报送人大常委会备案。

在实践中，往往会出现党政联合发文的情况。对于这类文件，政府也应当按照程序报送本级人大常委会备案，不能以党政联合发布为由不予报送备案。人大常委会对这类规范性文件报送备案之后的审查处理应当慎重。尽管按照党的组织原则，同级人大常委会党组要受同级党委领导，人大常委会没有监督同级党委的权力，但是宪法和党章均明确规定了党的组织在宪法和法律范围内开展活动的原则。在发现问题之后，人大常委会党组要首先向本级党委汇报，积极争取党委的支持，对相关规范性文件进行党的组织处理，然后再履行法律监督程序。在监督实践中，还会遇到两个或两个以上同级地方政府为解决相邻地区共同问题或者相同事务联合发布的规范性文件。实践中的一般做法是，相关地方政府按照同级监督原则，分别向本级人大常委会报送备案这类规范性文件。由于各地区对法律的理解不同，或者对不适当情形理解的差异，在实践中会出现对同一个联合发文，有的人大常委会予以认可，而有的人大常委会不予以认可，出现相同规范性文件不能得到相同对待的情形。这种现象的出现不利于国家的法制统一，不利于人民群众权利的维护。因此，笔者认为，对于两个或两个以上地方政府联合发布的规范性文件，在分别抄送本级人大常委会的同时，应该向共同的上级人大常委会报送备案，由共同的上级人大常委会予以审查。

三、恰当运用审查规范性文件的启动方式

对报送备案的规范性文件进行审查，是人大规范性文件备案审查的实质性工作。审查程序的启动方式有主动和被动两种。被动审查是基于国家机关或者公民、法人和其他组织提出审查要求或者审查建议而启动的审查方式。这种审查方式有利于在实践中多渠道发现规范性文件中存在的问题。规范性文件备案审查作为立法审查的补充，与立法审查一样，是维护公民、法人和其他组织合法权益的一种重要救济渠道，规范性文件备案审查的被动审查程序在这方面具有不可代替的重要作用。在2003年3月孙志刚案件之后不久，俞江等人依据立法法的规定，以公民个人的身份向全国人大常委会提出了对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》合宪性的审查建议。公民、法人和其他组织在发现规范性文件违法或者不适当时，同样可以向相应的地方人大常委会提出对规范性文件的审查建议，这就凸显了被动审查程序作为救济渠道的重要意义。

2003年河南种子案在国家机关通过规范性文件备案审查的渠道参与权利救济方面同样具有昭示作用。2003年5月洛阳市中级人民法院在审理一起种子赔偿纠纷案时，发现了《河南省农作物种子管理条例》与种子法之间的法律冲突。假设洛阳市中级人民法院遇到的不是下位法违反上位法的情况，而是下位文件违反上位文件或者法律时，这起案例同样可以凸显规范性文件备案审查的权利救济功能。其实，这种假设在法院审判实践，特别是在行政审判工作中会经常出现。比如，法院在行政审判中判定具体行政行为违法与否，首先应该审查具体行政行为所依据的规范性文件是否合法适当。如果发现规范性文件违法或者不适当，法院正确的做法是：一方面选择适用上位法或者上位文件的规定进行裁判；另一方面以本法院的名义向有备案审查权的人大常委会提出审查要求，由该人大常委会按照规范性文件备案审查的相关程序对该规范性文件进行审查。人大常委会在开展被动审查时，应首先确定有权提出审查要求的国家机关的范围。通常认为本级“一府两院”和下一级人大常委会具有当然的审查要求提请权。这样就会出现一个操作性问题：如果有审查权的人大常委会不是本级人大常委会，那么法院怎样提出审查要求呢？对于辖区外同级国家机关可否提出审查要求，理论上和实践中也存在较大分歧。笔者认为，为了充分发挥人大规范性文件备案审查的作用，维护国家的法制统一，不论是辖区内的本级国家机关，还是辖区外的同级国家机关提出的审查要求，有审查权的人大常委会都应当启动审查程序，这样实际上也扩大了发现问题的渠道，有利于增强人大常委会的监督实效。如果辖区外的不同级国家机关发现了规范性文件中存在的问题，可以通过该地区与具有备案审查权的人大常委会同级的国家机关提出审查要求。下两级人大常委会如果发现违法或者不适当的规范性文件，可以先向下一级人大常委会报告，由下一级人大常委会向具有备案审查权的人大常委会提出审查要求。

主动审查是在没有任何主体提出审查要求或者审查建议的情况下，由地方人大常委会对报送备案的规范性文件直接进行的审查。主动审查有利于及时纠正规范性文件中明显存在的一些不合法、不适当的情形，以避免和减少规范性文件对公共利益的潜在损害。从人大常委会现有的力量看，每件必审是难以做到的。同时，规范性文件的一些缺陷或不足往往会在具体实施过程中逐渐显现出来，对规范性文件进行书面审查，不一定能够及时发现存在的问题。因此，人大常委会在规范性文件备案审查中，应坚持和完善主动审查与被动审查相结合的审查机制，认真接受国家机关、社会各界的审查要求和审查建议，积极进行主动审查工作的探索和尝试。对于涉及改革发展稳定大局和人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有重点地开展主动审查，以增强人大监督工作的针对性，提高监督工作的实效。

四、严格掌握审查规范性文件的标准

审查标准是衡量规范性文件合法性、适当性的尺度和准绳，把握好审查标准是保证审查质量的关键和核心。规范性文件备案审查的标准有合法性标准和合理性标准之分。合法性审查主要审查规范性文件是否与宪法、法律、法规和人大及其常委会的决议、决定相抵触，制定的主体或内容是否超越权限，制定的程序是否违法。特别对表面上不违反上位法和人大决议、决定，但具体内容却与上位法的规定相抵触的规范性文件要进行认真审查，防止“上有政策下有对策”的现象发生。一般来说，地方人大常委会进行合法性审查应当以法律、行政法规、地方性法规、上级人大及其常委会的决议为标准。规章作为一种效力低于地方性法规的行政机关规范性文件，属于广义的法律范畴，能否作为下级人大常委会的审查标准，理论上和实践中存在较大分歧。笔者认为，根据现行法律的规定，规章不应作为下级人大常委会规范性文件备案审查的标准。第一，地方组织法第四十四条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会行使下列职权：（一）在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行。”该条法律规定没有列明地方人大常委会保证规章在本行政区遵守和执行的职权。第二，监督法第三十条规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会对下一级人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令，经审查，认为有下列不适当的情形之一的，有权予以撤销：……（二）同法律、法规规定相抵触的。”该条明确规定了县级以上地方人大常委会对下一级人大及其常委会和本级政府发布的规范性文件的审查标准是法律、法规，同样没有把规章作为审查的标准。

审查规范性文件是否合理，主要是审查规范性文件的内容是否与党的大政方针相一致，是否侵害人民群众的根本利益，是否体现公平正义，是否符合本地区的具体情况和实际需要。由于合理性审查缺乏可以量化的标准，人大常委会在实践中通常较难界定规范性文件的内容合理与否。因此，合理性审查成为地方各级人大常委会开展规范性文件备案审查的薄弱环节。实践中，规范性文件备案审查应当以合法性审查为主，把合法性审查与合理性审查有机结合起来。监督法规定的审查标准，既有合法性标准，也有合理性标准，但是都作了概括性和原则性的表述。这就需要加强对监督法及其他相关法律法规的学习理解，进一步明确立法原意，融会立法精神，通过对具体案例的分析论证加以科学把握。

五、正确处理违法或不适当的规范性文件

人大常委会通过备案审查，发现规范性文件有不合法或不适当情形的，一般先由人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构同制定机关沟通，建议制定机关自行纠正。只有在相关规范性文件确实违法或不当，而制定机关又拒绝自行纠正的情况下，才依法启动撤销程序。对于违法或不适当的规范性文件的处理，显然只有自行纠正和撤销两种选择。在人大规范性文件备案审查工作实际中，有的规范性文件出台虽然有超越权限或同法律、法规规定相抵触等问题，但造成问题的根本原因是上位文件或者法律法规过于老化，没有及时更新，多年沿袭的规范性文件或者法律法规无法适应实际需要。这类规范性文件虽超越法定权限或与法律法规相抵触的，但是的确适应形势的发展，符合实际需要，不管是自行修改，还是撤销，都不是最好的处理方式。对于这类规范性文件，人大常委会可在法定时限内报上级人大常委会审查，由上级人大常委会根据实际需要修改上位文件和法律法规，或者督促相关部门及时修订过时文件。

对制定机关拒不改正相关规范性文件的情形，人大常委会对整体上不合法、不适当的规范性文件应该整体撤销。但是这种整体上不合法、不适当的规范性文件在工作实践中很少遇到。在工作实践中经常遇到的是规范性文件部分条款或者个别条款存在违法或者不适当的情形。对于这类规范性文件，人大常委会可以有两种选择：一是撤销该整个规范性文件；二是撤销该规范性文件的部分条款或者个别条款。如果因为个别条款有问题而导致整个规范性文件被撤销，那么就会对有关经济、社会管理带来不必要的影响和困难。因此，有人主张对个别条款不合法、不适当的规范性文件，人大常委会应采取撤销该个别条款的方式予以处理。笔者认为，人大常委会对个别条款不合法、不适当的规范性文件，只能从整体上予以撤销，不能采取部分撤销的方式。首先，部分撤销没有法律依据。宪法第一百零四条、地方组织法第四十四条、监督法第三十条均明确规定，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令、下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议。以上宪法和法律的规定，没有提及决议、命令、决定的部分条款，因此在理解这些规定时，对于本级人民政府的不适当的决定和命令、下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议，应当作为一个整体对待，不应该以条款为单位把规范性文件分割对待。况且，个别条款不合法、不适当，也是整个规范性文件不合法、不适当的重要原因。其次，部分撤销属于改变的范畴。在实践中，之所以存在部分撤销合理的观点，主要原因是部分撤销属于撤销的范畴，还是属于改变的范畴认识不一。宪法、地方组织法规定的能够改变或撤销规范性文件的前提是该上下级机关存在领导与被领导的关系。比如，全国人大可以改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定，县级以上地方各级人大可以改变或者撤销本级人大常委会的不适当的决议，上级人民政府可以改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。人大常委会与本级政府、下一级人大常委会之间是监督与被监督关系，因此，人大常委会只能撤销本级人民政府的不适当的决定和命令、下一级人民代表大会及其常务委员会的不适当的决议，而无权改变。撤销规范性文件的部分条款，就会改变该规范性文件的整体架构和前后条款的逻辑关系，使部分撤销后的规范性文件残缺不全，甚至前后条款不能衔接，不仅在实质上改变了该规范性文件，而且还打乱了该规范性文件的逻辑结构，不利于在社会上贯彻执行。因此，人大常委会对于个别条款不合法、不适当的规范性文件，只能从整体上予以撤销，然后由制定机关重新制定规范性文件予以公布。