再论街道人大工委的定位与运行

□ 曾月桂 王晓圆 冯逍宇

早在上个世纪90年代末，就有一些地方人大常委会探索在街道设立人大工作机构，如：山西省太原市（1998年设立）、安徽省滁州市（1999年设立）和北京市东城区（2000年设立）。随后，这三个地方在街道设立人大工作机构的实践经验在全国大中城市迅速推广开来。如今，全国大多数城区在街道设立了人大工作机构，但由于法律依据的缺失，各地在街道设立的人大工作机构无论从名称、工作职责，还是性质定位来看，至今仍难以走向一个基本统一的运作模式。本文拟在分析当前街道人大工委“两难”现状的同时，进一步透视设立街道的背景、法律支撑与发展趋势，在此基础上，重新探究街道人大工委的定位，进而对其运行模式提出构想。

一、街道人大工委运行现状分析

2001年浙江省各县（市、区）实行行政区划优化调整，原城关镇所在行政建制被撤销并设立街道，县（市、区）人民政府依据地方组织法在街道设立办事处作为政府派出机关，同级人大常委会同样依据地方组织法在街道设立人大工作委员会作为地方国家权力机关的派出机关。从这些年的实践来看，由于街道体制的特殊性，再加上县一级人大常委会在处理与街道人大工委关系中的认识偏差，街道人大工委始终处于一种“两难”的境遇。

首先，与镇人大相比，街道人大工委既不是一级地方国家权力机关，也不具备法定的监督职权，更没有辖区内行使职权的独立性。从与派出它的县一级人大常委会之间的关系来看，街道人大工委只具有相对独立性，在一定程度上对县一级人大常委会存在一种依附性，所以，街道人大工委是受县一级人大常委会领导和指导。但在实践中，除了主要负责人的产生有选举与任命之分、镇人大多一项人代会工作以外，大多数时间县一级人大常委会仍然把街道人大工委等同于镇人大来对待，对于街道人大工委作为县一级人大常委会派出机关的身份，并没有从观念上作出转变，更没有从运行模式上作出调整。表现为：一是主要负责人和工作人员仍沿用了原来乡镇人大的安排方法；二是工作内容除了没有人代会外，其他仍按照乡镇人大的一套做法；三是日常管理与镇人大一样，以指导为主，虽有理论上的派出与被派出的关系，但实际所谓的“领导”关系还停留在文字上，没有落实到具体对街道人大工作的管理上，有“嫁出女儿泼出水”的感觉，让街道人大工委想靠无处靠。

其次是目前街道体制的特殊性。在计划经济体制时期，我国对社会的管理是单位制管理为主，以基层地区管理为辅，地区管理主要是通过街道办事处和居民委员会这两个行政建制的组织来开展工作，通称为“街居制”。但这些年因行政区划优化调整而建立的“街道办事处”，并非这一概念。实践中，街道办事处行使着政府授予的多项职权，涉及城市建设和管理，涉及人事和财政管理等方面，同时仍实行一级地方财政，每年可支配财政资金达数千万甚至上亿元不等，其职责与权力仍是具有一定规模的一级地方行政组织。同时街道党委作为县一级党委的派出机关，是街道各种组织和各项工作的领导核心。所以，撤镇设街道后，街道的党委、办事处两套班子除了名称上有所改变外，其实运行与原来的行政镇并无差别。而人大则不一样，撤销了行政镇建制，镇人民代表大会随之消失，没有了一级地方国家权力机关，监督就无从谈起。虽然设立了街道人大工委，但作为两个母体的县级人大常委会与县级人民政府虽然存在监督与被监督关系，却不能就此推定其子体之间也存在监督与被监督的关系。

基于这一现状的存在，所以不少街道人大工委在工作中努力寻找原来镇人大的影子，试图把街道人大工作拉回到原来镇人大的模式。这一点是否成立，是否符合街道今后的发展方向呢？

二、在透视设立街道的背景、法律支撑与发展趋势的基础上探究街道人大工委的定位

2001年开始的全国范围内不同类型的城市“大规划”，从大城市蔓延到中小城市。据中国社会科学院的不完全统计，那时有48个城市提出要建“国际大都市”。一些城市按现有人口和产业规模的两倍乃至三四倍进行规划，大马路、大立交、大草坪、大广场，按照所谓国际化标准，纷纷上马。在这样一个城市化“大跃进”的背景下，“街道”应运而生，那么如何看待这一“新生事物”呢？

首先，根据我国宪法第三十条有关行政区域的划分规定，街道不在其中，很明显，街道不是宪法规定的一级行政建制。

其次，根据地方组织法第六十八条第三款的规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”这是目前设立街道办事处的最直接法律依据。在《全国人大常委会关于地方组织法释义及问题解答》（以下简称《全国人大常委会解答》）中，对于“派出机关”的定义，是指县级以上地方各级人民政府根据需要，经上一级国家行政机关批准，在其辖区内设立的，并委托它们指导下级国家行政机关工作和办理各项事宜的行政机关。同时明确其特点之一为，派出机关虽然是派往下面的，但并非属下一级的行政机关。而《全国人大常委会解答》中对于“街道办事处”的定义，是指城市地区的基层行政组织，其主要任务是办理市辖区、不设区的市人民政府交办的有关居民的事项，指导居民委员会的工作，反映居民意见和要求。虽然随着城市建设的不断发展，目前街道办事处的任务在不断增加，但作为“城市地区的基层行政组织”这一性质没有变。依据上述两点可以有两方面启示：一是街道与行政镇不能等同视之；二是目前所谓的“街道”只是借用了法律名称，而实际的运行于法无据。

有了街道这样一个现实定位，再来看街道人大工委。地方组织法第五十三条是目前设立街道人大工委的主要依据，该条文第一款的叙述是这样的：“常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构。”其中并没有明确的“派出机关”之说，各地人大常委会在实际操作中，只是运用这一条款参照了街道办事处作为政府派出机关的说法，在设立街道人大工委的文件中作了一个所谓的“派出机关”的定位，换言之，街道人大工委的设立相对于街道办事处的有名无实来说，其实更缺少直接的法律依据。那么是否存在今后发展成为类似于镇一级人大运行模式的可能呢？从改革和法律两个层面分析，答案都是否定的。

就改革层面而言，党的十七大报告对城市发展提出了“统筹城乡发展”、“走中国特色城镇化道路”；对行政管理体制改革则提出了“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”，“理顺中央和地方的职责和分工，形成合理的政府层级结构”。《瞭望》周刊曾披露“十二五”将围绕若干重点领域开展经济体制改革任务攻坚四大领域，其中之一就是“破除城乡‘二元’体制，加快推进城镇化”。最近几年的实践中，浙江省从2001年开始，撤并乡、镇，增设“街道”，扩大县一级城区范围，2002年起先后开始了“强县扩权”的改革。而更高层级的行政区调整近年陆续在北京、上海、天津、重庆等核心城市展开。这一系列信息和举措无不传递着一个信号：“减少行政层级。”据此，如果要在街道设立类似于镇一级行政组织显然是有悖于这种发展趋势的。再就法律层面而言，地方组织法第五十三条第二款规定：“省、自治区的人民代表大会常务委员会可以在地区设立工作机构。”这是1995年修改地方组织法时增加的，《全国人大常委会解答》中明确“该机构不拥有实体权力，更不能等同于人大常委会，在运行过程中，省、自治区人大常委会交地区人大工作机构办理的事项，只能是属于工作机构职责的事项，不能将属于省、自治区人大及其常委会职权的事项授予地区人大工作机构行使”。从这一解释中可以得到这样的启示：省人大常委会虽然可以在某行政区域内设立工作机构，但这个工作机构不是地方国家权力机关，其只具备工作职责而不具有法定的作为地方国家权力机关的职权，哪怕授权也不行。既然在省一级都不允许，更何况县一级呢？

综上，对街道人大工委我们可以做这样一个定位：街道人大工委是目前城市化发展的特定时期出现的特定产物，其产生的特殊性与阶段性决定了其本身运行依据的缺乏，所以街道人大工委的运行必须依赖于产生它的母体，即县一级人大常委会；而从长远来看，其发展不应走镇人大的道路，而需要随着街道为适应不同时期政治经济发展状况的调整而调整。

三、对街道人大工委运行模式的设计构想

根据上述街道人大工委的定位，对其运行模式分两个阶段提出设计构想。

第一阶段是当前街道发育未成熟期。这个阶段，街道人大工委的运行不能脱离县一级人大常委会而独立为之。应当明确，对于街道的监督主体是县一级人大常委会，要逐步消除街道人大工委对街道工作行使监督权的误解。“如何开展和加强对街道的监督”这一命题应放在县一级人大常委会的层面来研究和探讨，而不应由街道人大工委独立去尝试。在二者的关系处理上，应该是一种较镇人大与县一级人大常委会更密切，但同时又不等同于县一级人大常委会内设机构的，有依附又相对独立的关系。具体来说：

在监督工作方面，街道人大工委不独立开展工作。县级人大常委会每年应有选择地确定有关街道工作方面的议题，在监督政府及其职能部门工作时，就街道开展的有关工作同时行使监督权。街道人大工委则是在县级人大常委会领导下，根据工作部署和要求，接受任务，围绕议题做好工作，包括提供视察、检查对象、内容，收集提供信息资料，起草调查报告、对常委会拟作出决定决议的事项提供依据，反映常委会拟任命人员和任命人员的履职情况等，甚至就本街道关系全局的政治、经济、文化、环境、旅游等典型事项，促使县一级人大常委会作出决定或决议。在代表工作方面，为本街道的各级人大代表执行职务提供保障和良好服务，保证代表法在本辖区的贯彻实施，是街道人大工委的重要职责，也是重点服务工作。街道人大工委应在县级人大常委会的指导下，根据辖区内代表数量、代表构成等寻求符合各自实际的途径和方法，创造性地开展工作。这一方面是目前实践中做得最多也是最没有争议的，此处不再赘述。

在服务选民、收集民意方面，主要的任务是构建平台，畅通政情、民意的传递。因为街道本身处于探索—实践—完善，再探索—再实践—再完善的状态，一切都还在摸索阶段，所以，对于政情民意传递平台的构筑，做与不做、怎么做，县一级人大常委会只要从如何把握宏观方向和基本原则提出一个框架式的要求，对主要的工作程序进行把关和指导即可；至于具体的内容、形式可由街道人大工委按照各自实际进行，不宜搞统一的模式和版本。

在日常管理方面，县一级人大常委会应在工作上加强对街道人大工委的统筹，这主要是针对主任会议和内部管理而言。建议探索建立与街道人大工委的季度联系制度，即：除有固定议题的按现有运作方式邀请镇、街道人大负责人列席外，主任会议原则上逢每季度第一个安排工作的月份，应当有街道人大工委主任列席，一是汇报前阶段工作和下阶段工作打算，二是接受有关工作任务。同时，在内部管理上建议探索建立一种新的人大系统内部的干部交流机制，一是把人大常委会机关的干部轮流派往街道人大工委明确一定的时限挂职锻炼，二是建立人大常委会机关干部联系街道人大工委制度，定向、定时、定量保持与街道人大工委的联系、参与街道人大工委工作。这样既能弥补目前普遍存在的街道人大工委工作力量不足问题，又能给人大常委会机关干部创造参加基层工作的途径，增加基层工作的经验，在锻炼队伍、促进工作上具有双赢的效果。

第二阶段是街道发育成熟期。随着我国政治经济体制改革逐步到位，街道与政府职能部门、与社区之间关系的基本理顺，街道将在社会事务服务管理方面充分发挥其基础性的独特作用。这个阶段，街道已成为真正意义上的县级政府派出机关，完成了一系列角色的调整与转换，街道的主体地位从行政主体转到社会管理主体、公共服务主体，从责任主体转到监督主体、组织主体，街道将与目前的社区管理相衔接。而从更长远来看，有专家预测，随着我国民主法治建设的不断加强，街道将走一条新型城市社区自治化的发展道路，通过选举自治权力机构管理街道事务，而此时街道人大工委的职责将融入这一自治权力机构中。虽然这必将是一个相当漫长的过程，但值得期待。