浅析代表法新修改内容实施中需研究的问题

□王刚

浅析代表法新修改内容实施中需研究的问题

□王刚

2010年10月28日，十一届全国人大常委会对1992年颁布实施的代表法进行了第二次修正。关于修改代表法的决定，共有28点内容，相对原代表法增加了8条，由44条达到52条；修改了20条，其中有5条是增加款项；将第五章标题由停止执行代表职务和代表资格终止改为对代表的监督。通过这次较大修改，进一步明确了代表的权利义务，进一步细化了代表履职规范，进一步加强了对代表履职的保障，进一步强化了对代表的监督，对于完善人民代表大会制度组成部分的代表制度，更好地发挥作为国家权力机关组成人员的代表作用，有着十分重大的意义。对于增加和修改的内容，在实施中如何理解并执行好，本人就以下几个问题做些浅析。

一、从专题调研和集中视察的异同来确定工作重点的问题。代表法第二十二条、第二十三条分别规定了代表集中视察和代表专题调研，这是代表在闭会期间活动的两种重要形式，是将中共中央2005年9号文件的要求及其实践经验法定化，其共同点有：（1）有利于代表知情知政，有利于代表密切与人民群众的联系，有利于为开好人大会议做准备，有利于推动有关国家机关和单位改进工作。（2）在选择主题、组织形式、活动方式等也有许多共同之处，如一般是在征求代表意见后形成选题，统一安排和组织，采取走访、座谈、现场考察、问卷等方式。（3）两种活动形式，依法只适用于县级以上各级人大代表。（4）按照代表法第二十四条规定，通过活动形成的报告由本级人大常委会办事机构转交有关机关、组织，并都要就报告中提出的意见和建议的研究处理情况向代表反馈。

不同之处主要体现在“专”与“广”上，具体有：（1）选题侧重点不同。专题调研主要是针对特定的专一性问题，“围绕经济社会发展和人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题”。开展较为深入的调查，并研究形成对策建议报告或者提出议案、代表建议，依法交有关机关研究处理。而集中视察的选题较为宽泛，“对本级或者下级国家机关和有关单位的工作”，了解一般性、全面性情况较多，代表自由选择度较高。（2）开展时间时机不同。一是专题调研时间一般安排在每年年中进行，而且时间跨度可以有几个月，具体时间安排灵活性较大；集中视察则通常安排在年底，具体时间一般在人大会议举行前一个月左右完成。修改代表法专门在第二章代表在会议期间的工作第七条增加规定的“代表在出席本级人大会议前，应当听取人民群众的意见和建议，为会议期间执行代表职务做好准备”，即指视察。二是专题调研重在提出有前瞻性、可操作性的建议，宜在“事前”进行；集中视察重在了解法律法规、决议决定实施和经济社会发展情况，应在“事后”进行。（3）组织方式不同。专题调研是“代表根据安排”开展，人大常委会可以直接组织有关代表对相关专题集中调研，代表也可以根据安排要求选择参加某个专题的调研。集中视察则是“代表根据本级人大常委会的统一安排”进行，代表可以约见、可以向被视察单位提出建议批评和意见，但不直接处理问题。（4）参加人员不同。一是专题调研具有专业性特点，参加调研的代表应当尽可能熟知调研主题的有关情况，以便深入研究问题并提出针对性、专业性更强的建议，有利于提高调研实效。集中视察则无此要求，而且对不熟悉的某些行业通过视察恰恰可以了解情况。二是人员规模上，专题调研应当少而精，必要时分成若干个组；集中视察则不受限制，参加代表要尽量广泛，形成声势，扩大影响。综上所述，人大常委会及其有关机构在确定活动重点、时间、方式、人员和报告形成上，均要突出重点、精心组织、讲求实效。

二、代表获得依法执行代表职务所需的信息和各项保障的规定落实问题。这次修改代表法，根据宪法、法律有关规定，总结代表工作实践经验，对代表的权利进行了归结、梳理并采取列举方式，在第三条集中作出了规定。其中之一的“获取依法执行代表职务所需的信息和各项保障”，是对代表法第四章代表执行职务的保障，从代表权利角度的新概述，是中央9号文件“要为代表知情知政提供信息，保障代表知情权”要求的体现，也是各级人大保障代表知情知政新举措的总结肯定。知情权是代表依法执行代表职务，行使审议权、提案权、选举权、表决权和提出建议权的基础和前提，其权利行使方式包括两个方面：一是，主动听取“一府两院”及其部门工作情况汇报，提出询问和质询，参加视察、专题调研和执法检查等获取信息；二是，第三十九条规定的有关机关、组织应当主动向代表提供信息资料，人大、政府和“两院”应当及时向本级代表通报工作情况等，保障代表知情权。同时，代表获取依法执行代表职务的“各项保障”，目的是保证其不受非法干扰，顺利、有效开展工作，履行法定职责。各项保障主要包括：言论自由和表决特别保护、人身自由特殊保护、时间保障、物质保障，新增加规定的参加履职培训、所提建议办理期限和联系沟通听取意见等。现在，一些地方人大常委会和“一府两院”每半年分片向代表集中通报一次工作情况，及时向代表寄送公报政报通报等资料，邀请代表参加执法检查、列席会议等做法，就符合这一规定要求。过去存在的问题之一是，人大常委会要求政府和两院定期及时向代表通报工作情况，而自身欠缺。按代表法修改的新规定，人大常委会要带头依法办事。存在的问题之二是，提供工作情况和信息资料的随意性较大，时间上也没有量化保障。对这些需要研究完善、统一规范。

三、代表视察、专题调研报告的交办、研究处理和反馈程序完备问题。代表法增加的第二十四条，第一次专门规定了视察报告、专题调研报告及其交办、研处和反馈要求，体现了代表依法履职的严肃性，可以提高视察和专题调研的实效，促进各方面工作的改进。对这一新规定，需要研究明确完备程序的问题有：（1）本级人大常委会办事机构能否选择性地转交报告。如照收照转，可能数量较大、质量难保，因为视察包括集中视察、专题视察和代表持证视察，专题调研更是时间跨度大、数量多，有关机关、组织研究处理并反馈的工作量和工作难度相对会比较大。如可以选择，又以什么标准或规范度量，同样很难取舍。笔者认为人大常委会办事机构作为代表执行职务的集体服务参谋机构，要为代表执行职务提供服务保障，就可以制定规范，协助代表形成高质量的报告后再转交，不能简单照收照发，也不宜过分苛刻。（2）研究处理的标准和模式，能否参照代表建议办理答复要求规范进行，即能够解决或采纳的，应当告知情况；暂不能处理的，应当说明困难和今后的打算；与客观情况和法律不符的，应当解释清楚。本条中“意见和建议”与其他条文中的“建议、批评和意见”，尽管要求不同、形式不同，但没有本质区别，笔者认为可参照建议办理要求研究处理。（3）反馈的方式和时间需要明确。应当是当面座谈、访谈，或者是由研究处理机关、组织向代表寄送书面反馈意见，或者由交办的机构将书面反馈意见统一转交代表均可，形式灵活多样，当然要以交办机关的规定为准，并采纳代表的要求。时间上可以参照代表建议办理的新法定期间规定，以不超过6个月为宜，不必再分3个月、6个月。（4）反馈不满意怎么处理。建议办理结果答复后如不满意，有重新交办重新办理的要求，对视察、专题调研报告中提出的意见和建议，研究处理情况反馈后，代表不满意的仍然应当再交办、再研究、再反馈。法律既然规定了代表活动有关结果的处理程序和视察中可以提出建议、批评和意见，就可以参照代表行使提出建议权的法定程序来操作。

四、代表围绕会议议题发表意见、遵守议事规则的实施问题。代表法修改在第八条增加第三款规定：代表应当围绕会议议题发表意见，遵守议事规则。这个规定，很有必要和针对性，因为审议发言权是代表的重要权利之一，充分审议是人大会议作出决议决定和进行选举必经的法定程序要求，审议质量高低关系到国家权力机关能否有效行使职权，审议权行使的程度是人民参与管理国家事务的重要标志之一。为此，要实施好这一规定，一是，要正确认识和引导，切实重视和做好必要准备。对一些代表履职过程中存在的“重建议、轻审议，重个体、轻整体，重名誉、轻职务”现象，有领导人到会听取意见时的审议发言“一感谢、二汇报、三请求”模式，以及将审议变成学习报告、领会精神、交流体会、抓好落实的表态发言过程，务必重视、加强研究、正确引导。二是，制定完善的议事规则，严格按制度办事。议事规则通常要对言论免责和发言时间限制作出规范，旨在保护代表审议发言的言论自由权，同时又可以约束一些代表漫无边际、漫不经心的发言和防止利用言论自由阻挠他人发言、妨碍代表行使职权的行为发生。审议发言时间，议事规则规定大会全体会议、代表团全体会议、分组会议和主席团会议，应当是有所不同的，而且同一代表的第一次与第二次发言时间限制也应当不同。此外，法律规定的代表参加大会全体会议审议各项议案和报告的形式，在实践中完全被分代表团会议、分组会议审议取代，有利方面是代表能有更多时间发表审议意见，但不利于全体代表之间的意见交流，靠简报又不能真实全面反映代表意见。在条件具备时，还是应当逐步实践，全面落实法律规定。

五、代表建议应当明确具体，注重反映实际情况和问题的理解及操作问题。代表依法有权在人大会议期间和闭会期间以及参加视察活动中，提出对各方面工作的建议、批评和意见。这次修改代表法，在总结近30年代表建议工作经验基础上，一是新规定了办理时间期限、办理要求和办理情况报告制度；二是新规定了提出建议内容的原则性要求，第十八条、第二十九条均有“建议、批评和意见应当具体明确，注重反映实际情况和问题”。这是针对修改过程中各方面提出的要明确建议范围、办理程序、事先准备和处理方式等而作出的原则性要求，目的是为了承办单位能够看清楚弄明白代表反映的情况，了解代表的要求，并能有针对性地加以研究处理，采取措施解决问题。需要研究的问题是：（1）“明确具体”到什么程度才符合规定？交办单位、承办单位能否据此请代表修改完善后再提交？（2）“反映实际情况和问题”，是将建议、批评和意见从议案中分离出来的初衷，其内容要求，法无具体规范，但应当是围绕国家机关及其工作人员的职责、国家和地方的大政方针以及人民群众普遍关心的“热点”问题，提出客观的看法、主张、批评和意见，尽量少用带有谦虚姿态或者无把握的“建议”。然而，有“注重”要求，是否意味着一些基层代表通过提出建议要求安排个别项目、少量财政资金、追加计划，也是可行的。对此，实施中要从实际情况出发，区别不同层级、不同地方人大代表状况，加以研究解决。

六、暂停执行代表职务由代表资格审查委员会报告的程序问题。代表法第四十八条暂时停止执行代表职务后，增加规定了“由代表资格审查委员会向本级人民代表大会常务委员会或者乡镇的人民代表大会报告”。这是全国人大组织法第三条、地方组织法第五十一条、代表法原四十二条关于选举、补选的代表资格审查和代表资格终止报告职责规定之后，法律赋予代表资格审查委员会的一项新职责，解决了出现暂停执行代表职务情形后，是否要报告和由谁向人大及其常委会会议报告的争议问题。但是对这一过于原则的新规定，在实施中有几个问题需要研究：（1）出现法定的暂停执行代表职务两种情形后，由谁向代表资格审查委员会报告？按条文理解可能涉及各级公安机关、国家安全机关、检察院、法院，是由实际执法机关直接向代表的同级资格审查委员会报告，还是对间接选举的代表先向代表选举单位的人大常委会报告后，由其向上一级报告。考虑到各级人大及其常委会的设置不同，各级代表所在地域范围不同的情况，对县乡直接选举的代表，可以由执法机关直接报告县级人大常委会和乡镇人大的代表资格审查委员会；对间接选举的代表，则应当由执法机关先报告代表的选举单位的人大常委会，再由其向上一级人大常委会代表资格审查委员会报告。（2）向人大常委会报告后是否要表决通过和公告？代表资格审查委员会职责是法定的，审查是核心，报告是程序，公告是形式。对县级以上人大代表的选举、补选，要依法审查资格并报经人大常委会审议确认后公告。对代表资格终止，要依法报告人大常委会后公告，不存在审查和确认程序。对暂停执行代表职务，依法只有报告要求，没有规定审查和确认、公告程序。1992年全国人大法律委员会对代表法（草案）审议结果的报告也指出：代表暂时停止执行代表职务的，不需要再由人大常委会确认和公告；实践中是否要公告虽然法无规定，但从代表履职接受监督和选区选民、选举单位知情权考虑，应当借鉴补选和终止程序加以公告。当然是否单独公告，还是与补选、终止资格情况一并公告，则可以灵活掌握。但是，有的将代表资格审查委员会的报告，不分内容均提请人大常委会审议表决通过的做法，于法律无据，于法理不符，需要慎重对待。（3）如何处理暂停执行代表职务报告和代表资格终止报告的关系？实际工作中，出现暂停执行代表的两种情形前后，一般都经过采取限制人身自由措施的许可或者采取了接受辞职、罢免等代表资格终止的措施，加之乡镇人大会议一年才召开一次，人大常委会2个月才举行一次，如果暂停执行代表职务情形发生并报告前，已采取了许可或者终止措施并报告了人大及其常委会，就没有必要再报告；如果先报告了暂停执行代表职务，又有代表资格终止情况发生并有报告，则应当只向会议报告后者，没有必要再全过程都报告。

此外，关于代表接受监督，直接选举的代表应当以多种方式向选区选民报告履职情况的规定，如何

规范方式、组织形式，逐步积累经验，对间接选举的代表还能否向选举单位及其常委会报告履职情况，需要进一步明确，并在实践中探索和完善。关于代表提出议案处理程序的规定，有关专门委员会应当是审议议案并提出审议结果的报告，但有的地方是审议并报告议案办理情况，还要提交会议表决或者测评，是否合法，需要研究规范。关于人大常委会应当有计划地组织代表参加履职学习的规定，如何制订科学合理可行的计划，如何直接或者间接组织，如何选好履职学习主题及内容，如何从经费和人员力量上保障，都有待总结经验、逐步规范。关于代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式的规定，如何编好代表小组，如何处理集体活动与代表小组活动的关系，如何体现人大常委会办事机构和工作机构是代表执行职务的集体服务机构的法律定位及作用，也需要不断探索研究、不断提高工作水平，有些更需要从加强地方立法、出台文件予以规范，从而更好地实施法律规定。

（作者单位：湖南省人大常委会选举任免联络工作委员会）