地方人大常委会监督工作：依法规范比创新突破更重要

□ 吴俊刚

地方人大常委会监督工作：依法规范比创新突破更重要

□ 吴俊刚

本文立意并没有贬低人大工作创新的一些做法，而是认为人大的监督工作在法律规定的形式、方法内实施到位，将会比报端的一些新鲜做法及开创人大工作新局面的工作要求也许来得实在，来得到位。

本文是研讨性的个人观点，也是对监督法的一次再学习。

方法的创新是对固有工作方式的一种突破，是面临于某种困难而寻求的一种新方法，是经济发展等过程中为顺应时代而实施的必要手段，某种时候也成了官样文章及领导人的口头套语。

吴邦国委员长说：“监督法明确了各级人大常委会监督工作的重点，应遵循的基本原则，以及监督工作的形式和程序等等……现在监督法已经制定出来，过去各地的一些做法与监督法不一致的地方，需要按照监督法的规定进行调整和规范。”可见，依法规范人大监督工作行为从某种意义上讲，是人大的一种专有权，体现了人大监督作为国家监督的严肃性和法律性。监督法规定的监督形式和程序是经过人大工作几十年的实践通过法律的形式进行明确和固定的。它不同于政府等机关依法行政所注重的程序行为的规定。监督法明确规定了人大常委会监督的内容和原则，其形式规定了7种：听取和审议“一府两院”专项工作报告，计划和预算监督，法律法规实施情况的检查，规范性文件的备案审查，询问和质询，特定问题调查，撤职案的审议和决定。各级人大常委会应当按照监督法规定的这些形式，依法行使监督权。

依照法律的规范，现对突出人大监督重点，完善监督方法，规范监督形式，提高监督实效，提出一孔之见：

一、常委会议题的确定至关重要

监督法规定，根据下列途径反映的问题确定常委会议题：执法检查中发现的突出问题、代表建议、批评和意见中反映的问题、常委会组成人员提出的比较集中的问题、常委会工作机构在调研中发现的突出问题、来信来访集中反映的问题、社会普遍关注的其他问题。这六个方面途径比较具体，认真执行好，则更能把监督工作的重点放在关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题上，更能紧扣党委的工作重点。常委会议题是一年常委会工作的灵魂，按规定的程序确定好人大常委会议题。工作更细更实，将会事半功倍，效果更好。

二、充分行使好决议、决定权

现在，县级人大常委会会议大都是审议意见交政府办理的形式，而审议意见的法律依据是不足的。客观地讲，审议意见只是常委会组成人员意见的罗列和反映，相当于人大代表的建议、批评和意见，绝大多数地方是不由常委会通过的。按惯例通过审议意见不能说错，但严格地讲还是法律规定外的自成一体。要提高人大常委会的权威性和法律性，对一些重要的、事关民生和经济社会发展的事项，每年都应当有意识地以决议、决定的形式加以固定，这既是推进工作的需要，也是监督法规定的形式。江苏省海安县的黑色路面工程、水源水保护、五保户的保障、普法工作、农村环境综合治理议案等方面做出的决议、决定都收到了非常好的效果。

以上两点，并没有排斥常委会会前的深入调研和会议期间的认真审议。

三、预算的审查监督是抓手

大家都知道，预算是个钱袋子，外国议会的主要工作就是管这个，不管你政府工作怎么做，用钱则要议会说了算。预算法、监督法其实已经赋予人大常委会很大的职权，只是执行方面还没有完全到位。原因有许多，除了机制因素外，专业性较强，“内行人看不清，外行人看不懂”也是一个因素。2000年我在《人民代表报》上发表了一篇《不要让预算监督走过场》的文章，现在看来，当时的监督环境和法律环境与现在是不可比的，那时的观点只是一种呼吁，而现在监督法出台以后，人大对预算的监督已有了很好的抓手。预算是关于中央或者地方行政区域财政收入和支出活动的基本计划，是全面地、集中地反映政府收支运作过程和情况以至整个国家机构活动的窗口和途径。监督法去繁为简，对县级人大常委会提出了“6+1”的监督重点，即：预算收支平衡情况，重点支出的安排和资金到位情况，预算超收收入的安排和使用情况，部门预算制度建立和执行情况，向下级财政转移支付情况，批准的预算执行情况6个方面，另外对县以上地方人大常委会加了1条，重点审查上级财政补助资金的安排和使用情况。这些规定，不但针对性强，更具有很强的操作性。2003年全国人大在调查研究的基础上，为解决出口退税问题，曾建议国务院把当年中央财政超收收入重点用于增加出口退税，收到了很好的效果。根据监督法的要求，我们在预算监督上，除了要求政府科学编制预算，严格执行预算外，按照监督法规定的“6+1”要求，每年突出1～2个重点，比如超收收入的安排、重点支出的安排等等，不只是严格了预算的实施，也对政府的工作实施了有效的监督。预算法同样对决算的审查批准有着明确的规定，现阶段，个人认为预算的监督比决算的批准更有操作性，更有监督效果。随着环境的进一步优化，工作的进一步深入，人大的预算监督地位将会得到明显提升。我以为不久的将来县级人大常委会也会设立专门的预算监督机构。

四、不可轻待规范性文件的备案审查

对规范性文件的备案审查，监督法出台后被列为人大4种常规监督形式的一种（听取和审议专项工作报告，计划和预算监督，法律法规实施情况的检查，规范性文件的备案审查）。规范性文件一般是指行政法规、地方性法规、地方政府规章和上述文件之外其他由国家机关制定的决议、决定、命令及司法解释等。对其备案审查是指上述文件在生效之后，要按法定期限报同级人大常委会备案，由其在规范性文件的有效期间，依法对其监督审查的活动。因为这些文件的内容大多涉及公民、法人和组织的权利和义务，并在所辖区域普遍适用，有普遍的约束力和一定的强制性（如拆迁规定等）。因此，其内容是否合法，是否适当，对于宪法和法律的实施，对于群众的切身利益，关系极大。从实施的情况看，目前还存在政府相关文件报送不及时、报送的文件不能应报尽报，人大审查的专业力量跟不上，还流于形式等等。对这个问题，人大、政府必须引起重视，避免出现监督的缺失或者监督的不作为。

五、适度起用其他监督形式

监督法规定了询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定，这是法律赋予人大常委会的刚性监督形式，是人大常委会监督的独特运行方式。使用好这些方式，有利于调查的更深入、更符合实际，有利于决策、决定的更科学、更准确，有利于更好地提高监督效果、更好地同唱一台戏。

人大对“一府两院”进行工作监督和法律监督，是宪法赋予人大的一项重要职权，是党和国家监督体系的重要组成部分。人大作为国家权力机关的监督，是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督。在这种高度上，人大常委会行使监督权更应当依法，更应当规范。

（作者系江苏省海安县人大常委会办公室主任）