“提前介入”审查有违法律

□ 卢鸿福 李卓楼

“提前介入”审查有违法律

□ 卢鸿福 李卓楼

近年来，一些地方在开展规范性文件审查工作时创新性地采取“提前介入”的方式，即在政府有关文件出台前，将文件草案提交人大常委会备案审查机构或相关委办进行审查，经审查没有与法律法规相抵触的情形后，再由文件制发机关发文。这种提前介入的审查方式很受一些地方政府的欢迎。

不可否认，这种提前介入的方式不仅把审查的关口前移，提高了审查的效率。特别由于在规范性文件出台前把好了关，不至于因规范性文件不合法或存在缺陷，未经备案审查已经适用或未经审查完毕已经适用的情形给行政管理相对人造成损失。

这种看似合理又能提高审查效率的做法，其目的和出发点无疑是好的，从一定程度上讲也提高了备案审查的工作效率，但是却与现行的法律相违背。

一是“提前介入”不属于备案审查活动范畴。备案审查工作的起点是在规范性文件出台后送达人大常委会备案审查机构登记，分送相关委办审查后，规范性文件备案审查才开始进入审查程序。“提前介入”前移了审查工作的起点，从法理上讲，不属于正常的审查活动。

二是“提前介入”不是法律意义上的人大监督。人大的工作和法律监督是针对具体的监督对象及履职行为而展开的。就备案审查而言，它监督的是有关国家机关制定的有效的规范性文件。而提前介入对应的是正在形成的不具备法律效力的文件草案。提前审查是一种不具备法律效力的监督行为，从审查的性质来看，只能算是国家机关之间协助开展工作的一种具体行为。

三是“提前介入”不是法定的人大履职行为。人大与政府的关系是决定与执行、监督与被监督的关系。而“提前介入”既非决定，也非监督，模糊了决定、执行、监督的时序和监督者与被监督者的关系，造成国家机关之间的职责不清，不利于各司其职，各负其责。

总的说来，“提前介入”审查违背了“事后监督”的原则。对公权力而言，法无明文规范即禁止。地方人大及其常委会作为国家权力机关，创新工作精神值得支持，但只能在法律范围内积极有效作为。换言之，这种提前介入审查的方法只能作为人大与政府及其职能部门之间一种工作协作关系，而非正式意义上的“审查”。

（作者单位：湖南省娄底市人大常委会研究室）