浅析我国官员财产申报制度的实践、困境及路径

● 刘爱国

浅析我国官员财产申报制度的实践、困境及路径

● 刘爱国

本文首先解析了我国官员财产申报制度萌芽阶段的初步实践。其次从文化传统方面的困境、有关隐私权保护方面的困境、技术层面的困境、立法方面的困境、影响党的执政地位和社会稳定的困境、造成贪官集体外逃和资金流失的困境等六个方面解读了我国官员财产申报制度出台的困境。最后从营造氛围、增强申报主体自觉申报的责任意识和自觉意识等六个方面梳理了制定完善我国官员财产申报制度的路径。

官员财产申报制度；初步实践；困境；路径

所谓官员财产申报制度，是指官员在担任国家公职期间，包括任职之初、任职期间以及离职以后的一定期限内，按照一定程序，依法公开申报属于自己以及与其共同生活之亲属（可适当扩展到官员的近亲属）的财产，一方面接受全体国民的监督，另一方面同时接受有关法定机关的监督检查并承担相应的法律责任，从而有效地约束和规范自己行为的制度。该制度是一种根据国家的有关法律规定，要求特定人群对其财产和收人情况进行如实申报，只要发现官员财产与其正常收入间存在差距，就必须作出解释与说明，如不能提供合法所得的证据，即便没有证据证明是非法所得也会被推定为是灰色收入而治罪的制度。[1]目前我国官员财产申报制度处于萌芽阶段。笔者将从我国官员财产申报制度的初步实践、出台我国官员财产申报制度的困境和制定完善我国官员财产申报制度的路径等三个方面，对这一制度作简要剖析。

一、我国官员财产申报制度的初步实践

（一）专家学者和部分官员们的探索实践

1987年11月17日，时任全国人大常委会秘书长、法制工委主任的王汉斌就提出：我国对国家工作人员是否建立财产申报制度问题，需在其他有关法律中研究解决。2005年，在全国两会上，全国人大代表王全杰提出了《建立官员个人资产申报制度》议案。2007年3月7日，王全杰再次建议用一套“阳光法案”遏制官员腐败。他建议县级以上的领导干部在参选前或任命前必须通过法定途径在媒体上公示个人财产，在任期内、任满、调任时向社会公示资产变化情况，接受选民和广大群众的质疑和监督。[2]2008年两会前夕，国家统计局前局长李成瑞、北大教授巩献田等一批退休官员和学者给全国人大、政协提交建议，呼吁尽快制定《县处级以上公职人员财产申报公布法》，并随信提交代拟“草案”。2008年3月，全国人大代表韩德云等再次提出将《公务员财产申报法》列入立法计划的建议，全国政协委员张贤亮等都以不同形式提出了“公示财产”的相关提案、建议。2009年3月，全国人大代表韩德云向大会提交“关于请求将制定《公务员财产申报法》列入立法计划的建议”的议案。2010年，韩德云在人代会上就“干部财产公示制度”第五次提出议案。2011年在人代会上韩德云第六次提出公务员财产申报与公开制度的立法建议。

在这20多年里特别是两会期间，不时有全国人大代表、政协委员递交制定官员财产申报的议案。

（二）部分地区的实践与探索

1.新疆阿勒泰和浙江慈溪市的破冰之旅。2009年1月1日，新疆阿勒泰首批初任申报的55名干部的申报材料全部按姓氏笔画在阿勒泰地区廉政网上公示，兑现了该地纪委、监察局和预防腐败办公室于2008年5月25日制定出台的《关于县(处)级领导干部财产申报的规定(试行)》。按照规定，其他在职的达到申报条件的干部，非领导职务和退休三年之内的县(处)级干部的财产申报工作也同时展开，并在1月20日后，对申报材料进行审查，陆续通过该网向社会公开。阿勒泰地区预防腐败办公室将作为申报工作的具体负责机构，专职受理关于申报不实、财产收入来源不明、合法财产收入与消费水平严重不符等问题的检举和调查。

同年1月中旬，浙江慈溪市在全国率先施行“廉情公示”，完成了700名副局(科)级以上的市管干部的廉政情况公示。基本做法是先由干部本人按要求填表，然后在本单位公示，每年组织一次，公示时间不少于3天。公示的内容有四个大类。廉情信息的真实性有四道程序“把关”。首先是填表者诚实填写(自查)；然后由干部所在的党组织审核；再次是内容公示后由干部所在单位职工无记名投票考验其真实性；最后是如有三分之一以上票数认为其不真实，由慈溪市纪委和组织部门组成调查组进行调查。一旦证实公示内容作假，将对干部本人作出党纪和政纪的严肃处罚。如果被发现对真实情况有所隐瞒，将作为个人诚信问题在干部晋升考核中列为依据。[3]

2.其他地区的实践。2009年3月，湖南省浏阳市纪委下发了《建立健全惩治和预防腐败体系的十项廉政制度》的通知，确定2009年将建立官员申报示廉制度，在湖南省第一个打破“官员财产公示”的坚冰。2009年6月15日，重庆市黔江区纪委宣布“黔江年内仍会将廉情公示推向所有区管干部”，要求新提任的副处级以上干部须如实申报本人及家庭成员职业、房产、私家车等基本情况，配偶和子女在国（境）外经商办企业和留学求学等9大类数十项内容；公示的方式从公示栏扩展至局域网。2010年3月，浙江省岱山县纪委和组织部等部门出台文件，决定对县管干部(副科提正科)实行任前财产申报公示制度。2010年9月15日，湖南省洪江市建立新任科级领导干部财产公示制度。

（三）有关财产申报方面的制度实践

1995年5月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》。其中规定所有党政机关、事业单位和国有大中型企业的县处级以上领导干部必须按年收入申报。年收入包括工资；奖金和津贴等福利费；从事咨询、讲学、写作、审稿、书画等劳务所得；事业单位和企业单位负责人的承包经营、承租经营所得等。由纪检部门负责检查落实。

1997年，中共中央和国务院又下发《关于领导干部报告个人重大事项的规定》，其中将“干部本人、配偶、共同生活的子女营建、买卖、出租和参加集资建房”纳入需要报告的“重大事项”，首次涉及官员除工资劳务收入之外的财产申报问题。

2001年6月，中共中央纪委、组织部联合发布《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定 (试行)》。该规定将特定申报主体的报告内容正式扩展到“家庭财产”。

2006年中共中央印发了《关于党员领导干部报告个人有关事项的规定》，规定申报的财产范围应当包括动产和不动产、债权和债务；申报的对象范围，既包括领导干部本人，也包括财产申报者的近亲属。强调需要建立一个规范的、独立的受理报告的机构，或者改变同级纪检、监察机构的隶属关系，还强调应该根据党员领导干部的公众化程度确定公开的范围，公众化程度高的实行完全的公开，公众化程度低的实行限制性公开。

2010年，中共中央办公厅、国务院办公厅再次印发《关于领导干部报告个人有关事项的规定》，无论是申报主体、申报内容还是违规惩戒等，都有一定的完善。

“基于制度内在的规律和要求，一个设计完整、科学的财产申报制度的基本要素可以被概括为‘四个环节’和‘三个范围’。”[4]“四个环节”，是指申报、公开、监督和问责；“三个范围”，是指对象、家庭和财产三个范围的划定。而目前我国现行的收入申报制度在这“四个环节”和“三个范围”上都存在某种程度的缺陷，特别是“四个环节”中的后三个环节明显存在不足。

二、我国官员财产申报制度出台的困境

“官员财产申报制度”这个最经济、最有效的“反腐”手段出台困境到底在哪儿？2011年6月，中央纪委副书记、新闻发言人吴玉良指出：官员财产公示目前有两个方面的条件是欠缺的，“一个是社会诚信体系，第二个是信息统计的体系，没有两个体系的建立，这项制度实施起来是很难的。”有学者对目前的各种论调做了精辟的总结，即所谓的“维护隐私权论”、“监督无效论”、“成本过高论”、“条件不具备论”；[5]《嘹望》周刊也从“核查困难”、“心理抵触”、“家属障碍”、“稳定之忧”、“求全之虑”等5个方面总结了实施官员财产申报制度面临的困境和风险。[6]笔者将从以下六个方面对官员财产申报制度出台的困境作一梳理：

（一）文化传统方面的困境

传统“官本位”文化在作怪，心理抵触情绪严重。据全国人大代表王全杰所作的调查，接受调查的官员中有高达97%对“官员财产申报”持反对意见。“新世纪中国惩治和预防腐败对策研究”课题组曾做过一次调查，93%的调查对象认为实行财产申报(公示)制度的阻力主要来自领导阶层。反腐学者邵道生曾指出：中国改革中存在的一个最大问题是，当社会迫切需要的某项改革因为“领导层”(当然不是指所有的领导人)的“想不通”或“积极性不高”时，这项改革就不一定能推行下去，因为它触及到“领导层的利益”。[7]虽然不可否认，中国传统文化中的“不露财”意识和维护家人的意识起着举足轻重的作用，但更为重要的是“官本位”封建文化意识浓厚，“官贵民贱”、“升官发财”仍在发酵、作祟。

（二）有关隐私权保护方面的困境

很多官员都主张：官员同样是公民，享有个人隐私不受侵犯的权利，个人收入、家庭财产情况都属于个人隐私范围，强制公布官员财产，是对官员个人隐私权的侵犯。政府官员的隐私权与社会公众的知情权之间的冲突一度成为争论的焦点，这也是我国在推行财产申报制过程中遇到的主要阻力之一。但正如恩格斯所指出的：“个人的隐私应受到法律保护，但个人的隐私甚至阴私与重要的公共利益——政治生活发生联系时，个人隐私就不是一般意义上的私事，而是属于政治的一部分，它不再受隐私权的保护，它应成为历史记载和新闻报道不可回避的内容。”申报财产是对官员履行廉政义务的必然要求，要想不申报就必须放弃国家公职人员身份。况且官员财产申报只是证明其财产的合法性，并没有侵犯其私有财产。

（三）技术层面的困境

一是金融实名制覆盖不了现金交易，导致财产核查困难。二是身份证信息核实存在一些漏洞，第二代身份证的防伪功能有待强化。三是作为物权法重要配套措施之一的不动产登记法尚未出台，也是制约财产申报的因素之一。四是境外资产、珠宝、古董等财产的底数，依靠现有技术与配套制度难以摸清。另外所得税申报监管、反洗钱措施都不够完善。还有，我国目前对无形资产的认识还很不成熟，其定价、登记和核查制度更不完善。

（四）立法方面的困境

一是如何确定财产申报主体。一般而言，西方国家财产申报的主体主要限定在由竞选产生的公职人员，主要是议员和行政、司法机构的政务官。财产申报延伸的家庭成员，主要是配偶和生活在一起的未成年子女。但我国的公务员和准公务员体系庞大，且不把申报人的父母、岳父母、成年子女都纳入申报范围，很难搞清申报人的真实财产。由此牵涉的范围太广，牵涉的人数太多。二是如何确定申报的受理机构。按照现行体制，一般是由纪委、监察机构受理。但人们担心，纪委、监察机构受理同级党委、政府部门官员的申报，会有监督不力的问题。三是正式进入立法程序的准入问题。现在掌握立法权的人大代表中，真正来自基层一线的农民、工人代表比例越来越低，因此能够轻易地否决官员财产申报制度进入立法程序。这是立法方面存在的最大困境。另外，如何确定财产申报内容，也是立法时需要认真考量的问题。

（五）影响党的执政地位和社会稳定的困境

多年来宣传的“干部廉洁奉公”的观念和“很多官员拥有巨额财产”的现实形成极大反差，在当前中国社会收入差距很大的情况下，可能会引发一些社会动荡，这是一个难题。[8]甚而会引发党执政合法性的争论。即便是干部所有的财产都是合法的，但是由于“仇富”情结的客观存在，财富“原罪”意识的影响，都可能导致社会不满。“官员普遍比老百姓富”的现实加之近年来腐败居高不下的现状产生的负面影响，极有可能被敌对势力利用，埋下影响政治稳定的因素。

（六）造成贪官集体外逃和资金流失的困境

客观而言，不管申报主体延伸到何种程度，财产申报制度的实施，肯定会引起贪官恐慌，形成贪官新一轮集体外逃的高潮；另一方面，肯定会造成一定程度的财产流失、财产转移及隐匿情况。

三、制定完善我国官员财产申报制度的路径

（一）营造氛围，增强申报主体自觉申报的责任意识和自觉意识

加强现代法治宣传和民主教育，使全体官员从内心认知：作为对公众知情权的回应，政治人物、政府必须承担“告知”的义务及责任，社会主义的人民民主要求掌握公权的干部群体自觉置身于国家和社会的监督之中，公职人员的家庭财产作为公众人物的基本情况，理应纳入公众视野并接受监督。

对包括公职人员在内的全体国民进行广泛持久的、自觉维护国家廉政形象的道德教育和伦理教化，抓紧制定实施《公职人员伦理准则》。文化观念方面要培育尊重权利、守法诚信意识；倡导社会各阶层各守其职，各尽所能，各得其所；营造自由、宽松、信任、和谐的社会舆论环境;形成反腐倡廉的道德共识和社会责任感，不断增强廉洁自律的公共伦理意识，为财产申报制的构建和实施，营造良好的社会道德伦理环境和氛围。

（二）分步实施，有序推进

首先，由低到高逐步推进制度制定。原中央纪委副书记刘锡荣提出，“我们的申报不可能一步到位，但只要认准这个方向，我们的制度就能实施。我理解这项制度是分步走，渐进式的。从制度设计上看，按照惯例，应该是先有党的文件，然后是政府出台规章，最后是人大立法，当然也不排除党和政府规章同步进行。当然，力度最大还是立法，依法治国，法律对全体人都有约束力。”[9]

其次，申报主体的范围应由小到大，逐步扩展。财产申报应该首先从高级公务员即领导干部开始，然后结合公务员职位分类管理原则，按照职位说明书核定普通公务员中需要进行申报的职位，按职位申报。[10]可以先从高级官员做起，先从官员任前做起，先从人大选举的官员做起，先从年轻干部做起，先从发达地区干部做起。在申报主体的延伸方面，建议按国际惯例，父母、岳父母及成年子女暂不纳入。

最后，申报内容、公示范围也应有序推进。在申报项目方面，以最具现实性的内容为主，不易确定的海外资产、无形资产等留待以后完善。财产公示的范围，按照官员层级大小，确定公开程度和公开范围。

（三）完善相关配套法规制度，保障官员财产申报制度的实效性

首先，建立和完善个人信用制度，包括实行个人终身独立银行账户制度，对现金支取额度作出严格限制，全面实行信用卡支付和银行转账支付制度，变储蓄实名制为真正意义上的金融实名制。[11]其次，实行遗产税、赠与税和高档消费品消费税制度，把政府公务人员和社会成员的财富从来源、拥有到处置的全过程置于法律的监督之下。再次，完善预防资金外逃制度。监控公职人员财产的动态变化，严厉打击地下钱庄、以及非法的洗钱犯罪活动等。只有不断健全相关的体制、机制、制度，才能充分发挥财产申报制度应有的反腐败功能。[12]

（四）本着以人为本、治病救人的理念，给主动上交者以出路，减小阻力和资金外逃风险

建议中央纪委统一设立公布秘密退财账号，对主动退财者予以保密，维护其名誉和尊严；设定豁免期或退财期限，给公示制度推行前主动退财者以光明的出路。

（五）深化改革，联动推进

一要改革完善干部选拔与任用机制：不断扩大“公推直选”、“公开选拔“、“竞争上岗”的范围与层级，实行干部选拔全程纪实有据可查制度，实行干部推荐任用连带责任追究制度，强化干部任用中的民意因素；加强在任监督、离任监督，通过各种方式加强对干部用权、关键岗位用权的监控，防止任人唯亲、权钱交易、突击提拔。二要改革现行干部收入制度和福利模式。应逐渐分离工作待遇和私人生活，干部的工资体系应接受人大审批。必须实行阳光工资，所有收入综合汇总到一张卡上，严禁现金发放福利，工资收入单位内部一律公开。三要明确独立且有权威的财产申报管理机构。

（六）把官员财产申报制度向公务员财产申报制度推进并不断完善

有关部门的政策研究力度应当加大，鼓励学界、社会各界参与研究和讨论，发挥人大代表、政协委员的推动作用，重视媒体的意见平台作用，等待时机成熟，逐步把官员财产申报制度向公务员财产申报制度推进并不断完善，以期打造健康、透明、廉洁、高效的政府。

[1]杨建国.我国公务员财产申报制度：理据、缺失及构建[J].南京农业大学学报(社会科学版)，2009(2).

[2]成都商报[N].2007-3-8.

[3]董建萍.官员财产申报:改革趋势与制度建构[J].中共浙江省委党校学报，2009(3).

[4]任建明.实施财产申报制度的几个问题[J].理论视野，2009(3).

[5]毛飞.什么阻碍了反腐利器出炉[J].检察风云，2005(13)：38.

[6]汤耀国.官员财产申报求解[J].瞭望，2009(11)：36—38.

[7]周国忠.我国官员财产申报制度回避公示的文化解读[J].党政干部论坛，2010(3).

[8]孙文鹰.晾晒“家底”：公务员的蝉蜕之痛[N].人民法院报，2009-04-05.

[9]卫华.原中纪委副书记刘锡荣谈官员财产申报将渐进式实施[Z].凤凰资讯网，2009-3-13.

[10]郇天莹.美国官员财产申报制度构建的路径分析与启示[J].中国行政管理，2009(2)：96—99.

[11][12]王明高，胡祥勇.中国家庭财产申报制的建立与健全[J].湖南社会科学，2004(1)：66—76.

注释：

①黎慈.阿勒泰官员财产申报制度的辩证反思及其启示[J].桂海论丛，2009，25(5).

②孔凡河.韩国官员财产申报制度的路径变迁及启示[J].行政论坛，2010，17(6).

③李志明.试析制定官员财产申报公示制度的症结与对策[J].太原师范学院学报（社会科学版），2009，8(5).

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1009-928X（2011）12-0023-04

作者系中共上海市长宁区委党校培训部主任

■ 责任编辑：胡中良