社会管理视域下的社区管理创新路径

徐振华

（中共辽宁省委党校，辽宁 沈阳 110004）

社会管理视域下的社区管理创新路径

徐振华

（中共辽宁省委党校，辽宁 沈阳 110004）

社区管理作为社会管理的一个重要组成部分，在实现人民诉求、促进社会和谐和政府职能转变方面具有十分重要的意义。但社区管理体制目前尚存在着角色错位、权责不对等以及法律保障缺乏等问题。因此，必须要以加强和创新社会管理为契机，加快实现社区管理的创新。

社会管理；社区；创新

当前，无论理论领域还是实践层面，都有一个清醒的认识，那就是改革已进入深水区。这一时期突出的特点表现在社会阶层结构日趋复杂化，社会群体种类日趋多样化，社会利益关系日趋盘根错节化。跛足前行的经济建设之路已不能解决发展中遇到的所有社会问题了，一个多元、有序、高效、协同的新型社会管理体制呼之欲出。社区，作为社会管理的基层单位，上连着党和政府，下连着人民群众，是党和政府与人民群众之间沟通的纽带和桥梁。胡锦涛总书记指出，实现社会和谐，要“从建设和谐社区入手，使社区在提高居民生活水平和质量上发挥服务作用，在密切党和政府同人民群众的关系上发挥促进作用。”［1］这充分体现出社区在完善公共服务、促进社会和谐中具有不可替代的作用。今天，我们提出要加强和创新社会管理这一历史性课题，在这一大背景下，社区管理创新无疑成为社会管理创新的题中应有之义。

一、社区管理创新在新时期的重要意义

（一）社区管理创新是实现人民诉求的务实之举

恩格尔系数，是食品支出总额占个人消费支出总额的比重。一个国家经济越落后，其国民的平均收入中（或平均支出中）用于购买食物的支出所占比例就越大，反之，一个国家经济越发达，这个比例就越小。近些年，随着我国经济社会的快速发展，人民生活水平有了大幅度提高。特别是随着城市化进程的加快和社会结构的调整，人民诉求数量不断增加，类型不断升级。由原先的以吃饱穿暖为主的生存层次诉求，逐渐转移到以教育就业医疗等为主的发展层次诉求；由原先的物质层次诉求，逐渐转移到权利层次诉求。由此造成基层社会管理任务越来越繁重，原有的管理体制和方式已严重不适应新形势发展的要求，这就迫切需要我们改革和创新基层社会管理体制和方式，提高政府管理和服务社会的能力和水平，社区管理创新就是在这种形势下应运而生的。社区，作为一个以家庭为基础的基础性组织，其固有的群众性、灵活性，可以在实现人民诉求、化解社会矛盾、提升人民幸福指数等各方面发挥近乎 “无缝隙化”的作用。

（二）社区管理创新是促进社会和谐的有效之方

社会和谐，是人类千百年来孜孜以求的美好理想。不同年代，实现社会和谐的途径也有所不同。战乱年代，战争就是为了实现和谐；和平年代，不断发展经济、改革或改良政治也是为了实现和谐。如今，我国正处于经济起飞阶段的黄金发展期，但同时也是社会利益格局深刻调整、社会阶层结构深刻变化的社会转型期。这个时期的显著特点就是社会矛盾骤加、社会问题凸显，给社会和谐带来极大挑战。当然，不能否认，社会矛盾是任何时代、任何国家都客观存在的一种现象，不可能消灭，也无需“谈矛盾色变”，重要的是执政者对其的重视程度、处理态度。随着市场经济体制的引入，各类社会群体、尤其是弱势群体往往集中在社区，而他们往往又是社会矛盾的直接相关者，因此，社区会成为他们最直接的反映渠道和最后求助的对象。“所有各种社会矛盾，最后都可以通过社区这个平台得到集中展现，社区始终处在所有社会矛盾和社会问题的风口浪尖”［2］，所以，只有社区加快管理创新，使各项工作扎实有力，管理服务到位，才能防患于未然，将各种社会不和谐因素最大限度地消化在基层。

（三）社区管理创新是转变政府职能的强力之策

一个不争的事实是，过去，我国政府机构改革处于一个“精简－膨胀－再精简－再膨胀”的怪圈循环中。尽管机构合合并并，名称变来变去，可最终官僚队伍还是越来越庞大。究其原因，固然有多种，但有一点，共识度很高，那就是没有或缺乏从转变政府职能角度着手。这个认识，为我国政府机构改革走向成功迈出了关键一步。但机构是职能的载体，机构撤销后，职能卸载后，这部分被卸载的政府职能由谁来承接？所以必须找到一个可以承接的主体，而以社区为代表的社会组织就是这样的理想主体。德国社会学家F·腾尼斯认为，社区是由具有共同价值取向的同质人口组成的关系密切、守望相助、疾病相扶、富有人情味的社会共同体。从这个角度看，社区可以更好地代表和反映民意，帮助政府加强社会管理。特别是在这样一个飞速发展的时代，社会公共事务庞杂繁琐，政府没有时间也不可能去听取每一个具体人的建议和意见，也不可能去特意处理每一个具体人遇到的困难和问题。而社区就可以很好地担负起代表和反映社会群体利益诉求的职责，把处理某一件事变成处理某一类事，把满足某一个人的诉求变成满足某一类人的诉求。因此，创新社区管理成为转变政府职能，推动政府机构改革的强效推动力。

二、当前我国社区管理创新的困境分析

（一）角色错位

社区居委会，从法律上讲，是一种居民自治组织，扮演着居民自我服务、自我管理的角色。正如政治哲学家哈耶克所说，社区是“自由秩序”的产物。而我国的社区居委会，从新中国初期一开始，就是城市政府进行社会管理的重要载体。因此，社区管理在我国先天就具有浓厚的政府主导色彩。“它的超强行政性克服了特定社会发展阶段的无序状态，但这种传统政府主导型模式已经不能适应新形势的需要”［3］。在这种市、区、街道三级管理层次下，“上面千条线，下面一根针”，社区居委会的主要角色变成各级政府部门交办的各项行政管理性事务的处理器。这种角色错位，造成社区居委会尽管工作十分辛苦，却很少能有时间去倾听居民的意见和建议，很少能有精力去谋划推动居民自治和民主管理，使得社区居委会不知不觉脱离居民自治组织的性质，所以也就很难得到社区居民的认可。如此下去，很可能动摇政府在基层的群众基础，影响政府在基层的威信。特别随着以业主委员会为代表的新型社区社会组织的不断涌现，社区居委会的地位日益受到挑战。

（二）权责不对等

公共行政的基本原理 “权责一致，权责对等”告诉我们，有多大权力，就应该承担多大责任。而我国传统的社区管理体制就存在着权责不对等现象。街道办事处原本是一级政府的派出机构，只履行一部分行政职能，但在实际的社区管理中，行政、执法、街道经济发展等各项任务都下放到街道办事处，使其从一级政府的派出机构逐步演变为一个集行政管理、社区管理与服务、经济管理于一体的综合性机构。再加上原来单位制解体后外溢的诸多职能，以及新增流动人口管理任务的日益艰巨，街道在难以承受的情况下，往往把自己的部分职能转移到受其“指导”的社区居委员会身上。可尽管这样，无论街道还是社区居委会的权力，并没有按照“权随事转”的原则同步增长。“权力特别少，政务特别多；权益特别少，职责特别多；资金特别少，服务特别多”，就是对当前我国社区管理体制现状的形象概括。在这种状态下，街道办事处，特别是社区居委会的工作处于十分尴尬的境地。

（三）法律依据缺乏

现行社区建设的最高法律可以说还是1990年1月1日颁布实施的《中华人民共和国城市居民委员会组织法》。随着社会的发展，时代的变迁，如今的社区已非往日的社区。从社区居民数量来看，过去社区所辖居民几百户，如今，社区所辖居民动辄几千户；从居委会工作对象来看，过去只是一些无工作单位的纯居民，如今既有纯居民、离退休人员、下岗工人，也有以农村进城务工人员为主的流动人口；既有非公企业、社会团体，也有国际国内驻地单位等等。所以，《居委会组织法》已经难以跟上社会形势的变化，出现了一系列问题，比如在社区建设的推进过程中，很明显有些做法与《居委会组织法》的规定不相一致，而有些创新性的做法却在《居委会组织法》中根本找不到相关的法律依据。此外，《居委会组织法》是基本法律，没有出台相应的法律法规对其中的一些原则性规定作出具体的规定，从而使得其在运行的过程中不能很好得到执行和遵守。

三、创新社区管理的路径选择

（一）重视发展社区社会组织

过去，社会流动不频繁、社会分层较单纯，所以，主要依靠家庭和单位来整合、调配社会资源，很多社会问题在家庭和单位范围内就能得到处理。而如今，随着剧烈的社会转型，国家与个人的直接接触日渐疏离，出现了一个范围不断扩大的中间地带。那么，这个中间地带该如何填补？这就急需一个新的组织形式的出现，社区社会组织先天具备的一些属性使其无疑成为有效承载体。何为社区社会组织？简单的说，就是为满足社区居民的不同需求，由社区组织或个人在社区（镇、街道）范围内单独或联合举办的、在社区范围内开展活动的民间自发组织。一般来说，社区社会组织主要包括非营利性组织（NPO）、非政府组织（NGO）、民间组织、志愿服务组织等。比如社区医院、社区学校、社区健身中心、社区心理咨询站、社区调解员等等，这些社区社会组织在参与社区管理、改善民生、提供社区服务、丰富居民生活、促进社区和谐、反映利益诉求、化解社会矛盾等方面都起着举足轻重的作用。正如管理大师彼得·杜拉克所言:“让政府来推动一切社区问题只会愈帮愈忙，社区问题的解决之道就在社区里面……非营利机构就是社区，我们正是通过它来塑造一个公民社会，它是未来社会行动中的中坚力量”［4］。的确，非营利组织是社会资源“流通”和“运用”的重要通路，非政府组织、民间组织是居民参与社区事务的重要途径，志愿服务团体是构建和谐人际关系平台、整合社会资源的重要力量。所以，应尽快出台相应的政策支持和引导社区社会组织的发展，这是实现社区管理创新的有效路径，也是加强和创新社会管理的有效路径。

（二）完善更新社区管理法律制度

某种程度上讲，法律已成为社区发展的关键“瓶颈”，只有从法律层面上对社区居委会的一些问题作出规定，才能有利于创新社区管理，从而充分展现、发挥居委会的重要作用。

1.统一管理体系名称。正所谓“名不正，则言不顺”。当年公务员制度建立前，公务员的管理可以说处在一个低水平运行状态。为此，首先统一了“公务员”这个名称，在这个基础上颁布实施了《国家公务员暂行条例》，使公务员的管理走上了科学化、规范化的道路。创新社区管理，同样需要从规范管理体系的名称入手。《居委会组织法》明确规定城市居民自治组织的正式名称为居民委员会。但在实践中，居委会的名称各式各样，有多重称谓。有的地方把合并改制后的居委会叫社区居委会，有的地方叫社区委员会。其实，这不仅仅是一个名称的改变，而是一系列改变的开端和体现。为此，应当从法律上尽快统一名称。笔者以为用“社区居委会”的名称更好。

2.合理界定社区规模。由于我国经济社会发展水平地区差异较大，因此各个社区管辖范围和人口也不尽相同。所以，社区居委会的规模界定也不能完全一致，“应该有一个度，考虑到我国有众多的中小城市，因此在制定标准时决不能与大城市标准相雷同，应当具有一定的灵活性”［5］。

3.厘清街居关系。从法律上讲，街道办事处和社区居委会是一个指导与被指导的关系。尽管这样，可是在现实的权力结构中，如何避免街道办事处功能错位却是一个棘手的问题，二者之间如何科学定位还是一个难点。一方面，社区建设离不开街道办的指导和帮助，另一方面，社区组织又决不能成为街道的附属物。因此，应从法律上对街道办事处和社区居委会之间的有关事项作出尽量详尽的列举式划分，避免关系含糊不清。

4.明确社区体制中组织的权责。一般来说，社区居委会、社区居民代表大会、社区管委会、社区议事会是构成社区管理体制的四大组织。但不同地区，社区管理体制设计组成也各不相同。很多地区的实践证明，这样的体制构成是比较有效的。为此，在法律修订中，第一步要把四级组织基本框架肯定下来，第二步要对各组织的权利与义务作出具体规定，如在社区的治安、卫生、公共设施保护等方面，必须使相应的职能机构能行使检查、管理、处罚、监督等权力，使社区各类组织能有效地发挥其作用，避免出现过去居委会那种“管得到的管不了，管得了的管不到”的局面。

（三）积极培育社区社会资本

何为 “社区社会资本”？布迪厄认为，“社会资本是真实或虚拟资源的总和。对于个人和团体来说，由于要拥有的持久网络是一种或多或少被制度化了的相互认可的关系，因而它是自然累积而成的”［6］。所以，简言之，社区社会资本就是社区主体在自治互动中形成的一种具有信任和互惠特征的社区关系网络，其中信任是核心。当前我国的城市社区，大多依赖政府主导建立，因此，我国的城市社区是一个基于理性建构而成的陌生化的居民生活聚居区。其最大特点就是社区内部成员之间具有较强的异质性和疏离性，也就是所缺乏传统社区中居民之间天然的信任、情感关系以及对社区的认同。如此情境，人际间原有的利益与控制关系断裂，自然会导致社区内部的社会资本丧失存在的前提。有鉴于此，社区建设应当注重充分调动、激发社区内部的能量。为此，可以在社区建设固定的社会活动场所，定期开展丰富多彩的社区活动，加大社区服务的宣传，这样社区居民互动的机会就增加，可以有效地增进社区居民之间、居民对社区的了解。“而正是通过频繁、紧密的沟通和互动，人们在社区内获得了理解、同情、情感支持乃至经济支持、劳力支持、信息策略支持等等，社区成员自然对社区产生认同，社区内部的凝聚力也得以提高，其社区社会资本的存量自然增加”［7］。这样，通过社区社会资本的积极培育，社区建设方式可以逐渐得到转变，社区管理创新也才具备基本条件，社会的和谐有序也才有了基础。

［1］胡锦涛：在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话（2005.2.19），十六大以来重要文献选编（中）［M］.北京：中央文献出版社，2006：699.

［2］万军.社会建设与社会管理创新［M］.北京：国家行政学院出版社，2011.

［3］李丽君.城市社区管理体制创新路径探析［J］.天水行政学院学报，2009，（1）.

［4］郎友兴，周文.社会资本与农村社区建设的可持续性 ［J］.浙江社会科学，2008，（11）.

［5］王义.论城市社区体制变革视野下《居委会组织法》的修订［J］.中共青岛市委党校青岛行政学院学报，2001，（6）.

［6］Pierre Bourdieu.Loic Wacquant.Invitation to Reflexive Sociology［M］.Chicago: University of Chicago Press，1992.

［7］戴燕.我国城市社区管理体制的创新和实践 ［J］.安庆师范学院学报 （社会科学版），2010，（10）.

责任编辑 侯 琦

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1672－2426（2011）11－0057－03

徐振华（1981－），男，内蒙古呼和浩特人，中共辽宁省委党校讲师，主要研究方向是公共政策、政府职能。