兴边富民行动10周年:成就、经验及对策*

朱玉福

兴边富民行动10周年:成就、经验及对策*

朱玉福

兴边富民行动是国家民委按照中央部署、联合国务院有关部门倡议发起的旨在“富民、兴边、强国、睦邻”的一项国家行动，兴边富民行动10年来，成就显著，边境地区社会经济快速发展，呈现出民族团结、边防巩固、国家统一、睦邻友好的良好发展态势，“富民、兴边、强国、睦邻”的目标正在变为现实。兴边富民行动实施10年来，基本形成了符合边境地区发展实际的基本经验。兴边富民行动是一项长期而艰巨的任务，深入推进兴边富民行动还面临许多亟待解决的问题。本文在重点回顾、总结10年来兴边富民行动的成就和主要经验的基础上，分析兴边富民行动面临的困难和问题，并提出了下一步深入推进兴边富民行动的对策建议。

兴边富民行动10年;成就;经验;问题及对策

Abstract:The ten years’program to develop border areas and improve the lives of the people in border areas is a national action in order to“enriching，rejuvenating the side，power and good－neighborliness”，which initiated by the State Ethnic Affairs Commission and other departments of the State Council．The action has made great development showing a situation of national unity and border defense and national unity and good－neighborliness，the goal of“enriching the people，rejuvenating the border areas，building prosperous country，seeking friendly neighbor relations”is becoming a reality in border areas．After ten years’development，the fundamental experience has been initially formed．The program to develop border areas and improve the lives of the people in border areas is a long－term and arduous task，while to bring prosperity to border areas still faces many problems to be solved．This paper reviews the achievements and summarizes the basic experiences of ten years’program to develop border areas and improve the lives of the people，and analyzes the difficulties and problems，as well as puts forward some suggestions to further implement the program to develop border areas and improve the lives of the people．

Key words:ten years’program to develop border areas and improve the lives of the people;achievements;experiences;problems and countermeasures

兴边富民行动是根据党中央的精神，为配合西部大开发战略，加快边境地区社会经济发展，由国家民委联合国家发展改革委、财政部等部门于1999年倡导发起的、2000年初启动的一项边境开发工程。兴边富民行动开展10年来成果丰硕，边境地区呈现出经济发展、社会进步、民族团结、边疆稳定，各项事业快速发展的喜人局面。兴边富民行动已经成为新形势下民族工作的一个重要举措，成为加快边境地区发展的一个重要载体，成为保障和改善边境地区各族群众民生的重要途径。在兴边富民行动10周年之际，回顾兴边富民行动的成就，总结经验，分析面临的问题及对策，对大力宣传党中央、国务院实施兴边富民行动的一系列决策部署，对兴边富民行动的深入推进，具有十分重大的意义。

一、兴边富民行动10年的主要成就

实践证明，兴边富民行动顺乎民意、深得民心，是名副其实的利国利民的德政工程。兴边富民行动开展10年来，成果卓著，主要表现在如下几方面:

(一)边境地区经济快速增长，边境县域经济实力明显增强

我国的内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、云南、西藏、甘肃、新疆9个陆地边境省区与越南、老挝、缅甸、尼泊尔、印度、锡金、不丹、巴基斯坦、阿富汗、俄罗斯、塔吉克斯坦、吉尔吉斯斯坦、哈萨克斯坦、蒙古、朝鲜15个国家接壤，长达22000公里的陆地边境地区分布着136个县(旗)，1998年末总人口2100万。10年来，各级各部门不断加大对边境地区的投入力度，优先在边境地区安排项目。2000年至2010年，中央财政在少数民族发展资金中累计安排兴边富民补助资金22.1亿元，吸引带动大量其他各类资金投向边境地区，兴建了一大批解决群众生产生活特殊困难的项目，涉及基础设施、农业生产、生态建设、文化教育等经济社会发展各个领域［1］。2008年底，136个边境县地区生产总值为3530亿元，较2000年增长287.6%;地方财政收入为191.5亿元，较2000年增加327.5%。与2000年相比，2009年136个边境县主要经济指标均增长了三倍以上，其中生产总值增长342.2%，地方财政收入增长340.3%，外贸进出口总额增长7.8倍［2］。其中，广西边境县 (市、区)地区生产总值从2000年的9.12亿元增加到2009年的303.36亿元;财政收入从6.14亿元增加到33.25亿元［3］。黑龙江省18个边境县 (市、区)生产总值由2005年的334.56亿元增长到2009年的631.76亿元，年均增长17%以上;地方财政收入由2005年的11.7亿元增长到2009年的30.1亿元，年均增长26.8%，同比高于全省3.9个百分点［4］。

(二)边境地区基础设施建设取得重大突破，农村生产生活条件得到明显改善

边境地区基础设施建设取得重大突破。基础设施薄弱、发展后劲不足，是制约边境地区发展的一大“瓶颈”。兴边富民行动开展10年间，边境地区狠抓了一大批对加快发展具有重大带动作用的交通、通讯、水利、环保等基础设施项目，夯实发展基础。以交通建设为例，边境9省区交通建设投资额由2000年的510.8亿元增加到2009年的2552.6亿元;边境9?个省区公路通车里程由2000年的45.7万公里增加到2009年的111.7万公里，高速公路里程由2000年的3495公里增加到2009年的14652公里，增长了4.2倍［5］。以云南边境地区为例，2000年至2010年，国家民委投入云南省25个边境县建设资金共计3.57亿元，实施了水、电、路等项目，覆盖边境25个县214个乡镇819个村委会，使300多万各族群众受益，2009年，云南边境地区通公路、通电、通电话、通电视的自然村比重分别达88.8%、95.6%、89.1%和95.2%，新增水库库容2.75亿立方米，解决了170万人的饮水安全问题［6］。再以广西为例，在兴边富民行动政策指导下，广西于2000年、2008年、2009年先后在千里边境线上开展了三次大规模的“边境地区基础设施建设大会战”，共投入资金37.9亿元，实施项目79361个［7］。随着兴边富民行动向纵深推进，国家不断加大对边境地区基础设施的建设力度。

边境地区农村生产生活条件得到明显改善。通过实施乡村公路“畅通工程”与“通达工程”、农村安全饮水、游牧民定居、抗震安居、易地扶贫搬迁、广播电视村村通、扶持人口较少民族等一系列惠农工程，边境地区农村基础设施条件显著改善。以水利建设为例，10年来，共安排边境地区水利投资326.62亿元，解决了340万人安全饮水问题和172万人用电问题。以农村危房改造为例，2009年将陆地边境县全部列入农村危房改造试点范围，中央对9省区及新疆生产建设兵团补助16.95亿元，用于完成33.5万户农村危房改造任务 (含节能示范1万户);仅2010年，中央安排75亿元，支持完成120万农村 (含新疆生产建设兵团团场连队)贫困户危房改造，在此基础上对陆地边境县 (团场)边境一线贫困农户、建筑节能示范户每户再增加2000元补助［8］。

(三)边民收入大幅提升，群众生活明显改善

兴边富民行动的目的之一是富民。由于历史、地理、自然等方面的原因，我国边境地区经济社会发展比较落后，边境地区的社会发育程度低、生产方式落后，地处边陲、自然环境恶劣，脱贫任务重、贫困人口多，基础设施薄弱，教育、文化、医疗、卫生条件差，是全面建设小康社会最难以攻陷的贫困堡垒。因此，改善群众生活条件是兴边富民行动前十年的主要任务之一。“十一五”期间，中央财政安排兴边富民补助资金18.35亿元，重点用于改善边民生产生活条件和扶持特色优势产业发展。国家还完成了边境地区432个贫困村的整村推进，采取“公司+农户”、“合作组织+农户”等方式，重点扶持一批与农户联系密切的龙头企业，发展特色经济和优势产业，带动贫困边民增收致富。兴边富民行动开展10年来，边境地区各族群众生活得到很大改善。与2000年相比，2009年边境地区农牧民人均纯收入增长117.5%，边境各族人民精神面貌焕然一新，激发起了人们参与兴边富民行动的热情，给予了边境各族人民新的希望，进一步增强了全面建设小康社会的信心和决心，为深入推进兴边富民行动奠定了坚实的物质和精神基础。

(四)民族团结和祖国边防进一步稳固，边地各族人民的凝聚力和向心力明显增强

兴边富民行动直接解决了边境地区人民群众最关心、最直接、最现实的诸多切身问题，解民难、顺民意，遂民愿、得民心，得到了各族干部群众的衷心拥护，极大地增强了边境地区各族人民的凝聚力、向心力。兴边富民行动以广大人民群众的根本利益为出发点，密切了党和政府与各族群众的血肉联系，使各民族间“三个离不开”的思想意识更加牢固，坚定了边民扎根边疆、建设边疆、繁荣边疆的信心，鼓舞了边境地区干部群众自力更生、艰苦奋斗的士气，增进了各族人民之间的了解和信任，进一步增强了各族群众对祖国的凝聚力，对维护祖国统一、反对民族分裂，巩固边防、强国睦邻发挥了积极作用，增强了中华民族的自豪感、凝聚力和向心力，为建设和谐边境奠定了坚实的基础。

(五)促进了对外开放，增进了睦邻友好关系

睦邻是兴边富民行动的重要目的之一。我国陆地边境线长达2.2万公里，与14个国家接壤，边境地区的发展，不仅关系到我国边疆稳定，而且有利于维护和发展与毗邻国家的睦邻友好关系。在国际关系方面，我国一贯倡导的是睦邻、安邻、富邻的外交政策。边境地区是我国改革开放和对外交流的前沿阵地，兴边富民行动促进了边境口岸建设与对外合作，周边邻国也从我国开展兴边富民行动中受益良多，譬如境外边民到作为兴边富民行动修建的医院看病。在实施兴边富民行动的过程中，国家调整了边境地区经济贸易发展有关政策，通过加大对边境贸易发展的财政支持力度、提高边境地区边民互市进口免税额度等政策措施，促进边境地区经济贸易发展。2009年，全国边境小额贸易进口总额72亿元，较2005年57.2亿元增长了25.6%。“十一五”期间，国务院还批准开放边境口岸8个，扩大开放边境口岸4个，并于2009年底启动了边境口岸建设和改造3年规划方案［9］。

(六)边境地区的教育、社会保障、医疗等社会事业全面发展

兴边富民行动是边境地区教育、社会保障、医疗等社会事业全面发展的10年。教育是边境地区的大事，为从根本上改变边境地区教育事业薄弱的局面，国家和地方政府将其摆在优先、重点发展的战略地位予以保障。兴边富民行动10年来，教育部制定了一系列优惠政策，国家教育专项工程实施、中央财政扶持教育重点、公共教育资源分配等均向边境地区倾斜，有力地促进了边境地区教育事业的发展。教育部利用中央专项工程，支持边境地区寄宿制工程、初中工程、特教项目等基础教育发展，“十一五”以来，仅寄宿制工程建设和改造寄宿制学校757所，满足了21万中小学生的寄宿要求。2005至2010年，中央财政共计投入31.837亿元，重点支持了9个边境省区的1139所中等职业学校建设。仅“十一五”以来，136个边境县全部建立了新型农村合作医疗制度和农村低保制度。仅“十一五”期间，对边境地区省区和新疆生产建设兵团共投入卫生经费657亿元，包括新型农村合作医疗、基本公共卫生服务、重大疾病预防与控制等都得到加强。2000至2010年，积极争取中央安排专项投资247.22亿元，支持边境地区3万多个医疗卫生机构，边境地区医疗卫生机构基础设施条件得到了显著改善［10］。

二、十年兴边富民行动的主要经验

兴边富民行动开展10年来，初步形成了符合边境地区发展实际的基本经验。这些经验主要概括如下:

(一)党中央和国务院高度重视兴边富民行动

兴边富民行动是政府主导下实施的，从提出到正式实施，自始至终，党中央和国务院以及地方各级党委政府高度重视兴边富民行动的实施。党和政府历来高度重视、关心边境地区发展。推进兴边富民行动，是党中央、国务院从全局和战略的高度，加强新时期民族工作的重要举措。在1999年中央民族工作会议上，时任国务院总理朱镕基同志指出“要大力加强边境地区的民族工作，继续推进兴边富民行动，为富民、兴边、强国、睦邻作出贡献，巩固祖国的万里边疆”;在2005年中央民族工作会议上，胡锦涛总书记指出“要制定并实施兴边富民‘十一五’规划，加快边境地区发展”。2005年5月31日施行的《国务院实施〈民族区域自治法〉若干规定》第14条规定“国家将边境地区建设纳入经济和社会发展规划，帮助民族自治地方加快边境地区建设，推进兴边富民行动，促进边境地区与内地的协调发展”。2005年5月，中共中央、国务院下发的《关于进一步加强民族工作，加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》强调“保持边疆稳定，必须加快边境地区发展”。2010年10月18日中国共产党第十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确提出，促进区域协调发展，加快沿边地区开发开放，加强边境建设，深入实施兴边富民行动。在2010年11月20日召开的全国兴边富民行动工作会议上，温家宝总理作出重要批示，强调继续搞好兴边富民行动;国务院副总理李克强批示指出，兴边富民行动实施卓有成效，具有战略意义［11］。

(二)国家和边境省区实施了一系列推进兴边富民行动的政策和措施

兴边富民行动实施以来，国务院和各部委采取了一系列政策措施，不断加大对边境地区的支持力度。国务院于2007年实施的《兴边富民行动“十一五”规划》，作为国家专项规划，对兴边富民行动的发展目标、主要任务、政策措施等作了全面规定。众志成城、共建万里边疆。国务院各有关部门结合各自的职能，把推进兴边富民行动，支持边境地区加快发展摆上重要日程，或制定特殊扶持政策，或将边境地区作为本领域的工作重点。譬如，2004年国家民委、财政部发布了《关于继续推进兴边富民行动的意见》。国家民委充分发挥职能作用，加强与各部门的协调，推动兴边富民行动深入开展，2000年至2010年，累计安排兴边富民补助资金22.1亿元，吸引和带动大量其他各类资金投向边境地区，兴建了一大批事关群众生产生活特殊困难的项目;国家发改委在项目安排上对边境地区给予倾斜支持;财政部不断加大对边境地区的转移支付力度;交通运输部、水利部、教育部、广电总局、中国人民银行等充分发挥职能作用，对边境地区给予了最大限度的支持。

边境9省区认真贯彻中央部署，因地制宜，结合本地实际创造性地开展工作，以卓有成效的形式推进兴边富民行动。其中，黑龙江省将兴边富民行动与扶持人口较少民族发展相结合，集中改善了赫哲族、鄂伦春族群众的住房条件;广西组织实施了3次规模浩大的边境兴边富民行动基础设施建设大会战，使边境线20公里范围内村屯的交通、安全饮用水、茅草房改造等突出问题得到了切实改善;云南省实施“兴边富民工程”，重点建设了边境地区的基础设施、温饱安居、生态保护与建设、社会保障和社会稳定等工程;西藏重点建设兴边富民安居工程和社会主义新农村建设，使边境地区的农牧民住上安全适用住房;新疆着力帮助群众增收致富，实施项目以富民为先，以改善群众生产生活条件为重点，使有限的资金发挥了最大效益。国家和边境省区地方政府采取的一系列政策措施，有力地保障了兴边富民行动的顺利实施。

(三)成立专门机构，确保兴边富民行动的组织实施

由全国兴边富民行动领导小组统一协调、指导全国的兴边富民行动。为保证兴边富民行动的实施，加强对兴边富民行动的组织领导，2000年成立了国家民委牵头、相关部委作为成员的全国兴边富民行动领导小组 (领导小组办公室设在国家民委)，统一协调、指导全国的兴边富民行动。边疆9省区及新疆生产建设兵团先后成立了由副省长、副主席、兵团副政委担任组长、有关部门为成员的省级兴边富民行动领导小组。边境地区各地州市、边境县、各乡镇及项目单位也成立了专门的组织机构负责组织实施兴边富民行动，全面负责项目的组织和实施。全国性和地方性专门机构的设立，为兴边富民行动的有效实施提供了组织保障。

(四)试点先行，逐步推进

我国的万里边疆情况各异且复杂，加上在边境地区大规模发展经济缺乏的历史经验，因此，兴边富民行动实施伊始，就确定了“试点先行、重点突破，总结经验、逐步推进”的原则。2000年7月13日，根据国家民委经济司、财政部农业司联合发布的《财政支持“兴边富民行动”试点实施方案》要求，2000年，国家民委和财政部在9个边境省区确定了17个试点边境县。通过试点，为进一步推进兴边富民行动积累了经验。2004年，在试点的基础上，确定了37个兴边富民行动重点县。到2009年兴边富民行动实施范围为我国陆地边境地区，覆盖136个边境县 (旗、市、市辖区)和新疆生产建设兵团58个边境团场。按照“试点先行、重点突破，总结经验、逐步推进”的原则，10年来，实施了一批兴边富民项目，建设了一批兴边富民示范村，取得了明显的成效。同时，还引导和带动了大量其他各类资金投入边境地区，使有限的资金发挥了较好的经济效益和社会效益。

(五)编制发展规划，将兴边富民行动提升为国家行动

兴边富民行动成效显著的一个重要原因是决策科学，规划合理。一方面，编制国家专项规划，将行动提升为国家行为。行动伊始，国家民委就联合国务院有关部门共同编制了《全国兴边富民行动规划纲要 (2001－2010)》，为便于兴边富民行动的实施，国务院于2007年实施了《兴边富民行动“十一五”规划》，该规划属于国家级专项规划，是国家规划的重要组成部分，对兴边富民行动的指导思想和发展目标、主要任务、政策措施、组织实施等作了全面规定。《兴边富民行动“十一五”规划》的实施，不仅将兴边富民行动由部门行动提升为中央政府的一项重要工作，而且为兴边富民行动的成功实施提供了科学依据。另一方面，边境省区、市、县都制定实施了兴边富民行动的地方性专项规划，有计划、有重点、分步实施兴边富民行动工作。譬如，黑龙江省制定实施了《黑龙江省兴边富民行动实施方案》、《黑龙江省兴边富民行动十年规划》、《黑龙江省实施兴边富民行动十大工程方案》、《黑龙江省兴边富民行动“十一五”规划》、《黑龙江省实施兴边富民行动对口支援方案》等。又譬如，云南省2005年启动了《兴边富民工程三年行动计划》，2008年启动了《新三年兴边富民工程行动计划》。

(六)充分重视民族因素，少数民族成为兴边富民行动的最大受益者

我国的边境地区是少数民族聚居地区，充分重视民族因素，发展成果惠及边境各族人民，是兴边富民行动成功的重要经验之一。136个边境县 (旗)中，其中民族自治地方有107个，居住着30多个民族，占我国少数民族总数的五分之三左右，1998年末总人口2100万，其中少数民族人口为1050万［12］。由于民族的因素，我国的边境地区开发具有开发东部地区所不具备的特征和内涵。鉴于此，各级党委政府认识到民族因素、民族问题与民族工作在兴边富民行动中具有重要的位置，充分认识到民族问题的重要性、长期性、复杂性，高度重视正确处理和解决兴边富民行动中的民族关系，让边境少数民族在兴边富民行动中真正发展起来。10年兴边富民行动的实践表明，边境民族地区和少数民族在兴边富民行动中大发展。无论是基础设施还是经济和社会各项事业，边境各族人民从兴边富民行动中得到实惠。这是兴边富民行动的目标，也是成功的关键。

(七)兴边富民行动与扶持人口较少民族发展等其他优惠政策的有效结合

兴边富民行动得到《扶持人口较少民族发展规划》等其他优惠政策的有力支持。以扶持人口较少民族政策为例，我国的55个少数民族中，人口较少民族即人口在10万以下的有22个，这些民族主要分布在我国边境地区，多数与国外同一民族跨境而居。由于人口少、居住分散、弱小等因素，这些民族大多数经济社会发展落后，贫困问题突出。2005年实施了旨在加快人口较少民族的《扶持人口较少民族发展规划 (2005－2010年)》。各地根据实际情况，将兴边富民行动与扶持人口较少民族发展有效结合起来，成效显著，边境人口较少民族聚居地区呈现出生产发展、生活改善、民族团结、社会和谐的良好局面，真正做到了“小民族”、大政策，“小民族”、大扶持，“小民族”、大发展。譬如，黑龙江省集中改善了同江、饶河、抚远、逊克、嘉荫、爱辉、呼玛、塔河8个边境县 (市、区)赫哲族、鄂伦春族住房条件，新建3个赫哲族新村，若干鄂伦春族新村正在建设之中。又譬如，内蒙古额尔古纳市也很好地将兴边富民行动和扶持人口较少民族工作结合起来，该市将扶持俄罗斯、鄂温克、鄂伦春等人口较少民族作为兴边富民行动的主要工作，该市的俄罗斯族、鄂温克族、鄂伦春族的经济社会事业得到了较快发展，经济综合实力进一步增强。

三、进一步推进兴边富民行动的若干思考

我国边境地区的发展实际决定了兴边富民行动是一项长期而艰巨的任务，深入推进兴边富民行动是避免边境地区边缘化的战略举措。充分肯定成绩的同时，要清醒地认识到开展兴边富民行动的艰巨性，深刻认识到没有边境的稳定，就没有全国的稳定;没有边境的富裕，就没有全国的富裕;没有边境的小康，就没有全国的小康;“共同艰苦奋斗、共同繁荣发展”局面的形成离不开边境地区的发展，高度重视兴边富民行动，加大扶持力度，使边境地区与全国一道同步进入全面小康社会。

(一)加大宣传力度，使兴边富民行动成为边疆民族关系和谐、边疆安全的国家行动

影响边境地区民族关系的因素还很多，兴边富民行动战略实施过程中也存在影响民族关系和谐和边疆安全的因素。我国的边境地区是少数民族聚居地区，民族问题和民族因素与各种社会事务密切相关，敌对势力在边疆地区最可利用的便是民族问题及与民族关系相关的因素，尤其是随着经济全球化的不断发展，我国国家安全和边疆安全也面临着诸多非传统因素的挑战［13］。譬如，有些人错误地认为兴边富民行动只扶持少数民族，甚至有些别有用心的敌对势力歪曲兴边富民行动。再譬如，国外敌对势力渲染我国的兴边富民行动是对邻国的威胁。毫无疑问，兴边富民行动肩负推进民族团结进步、深化民族团结进步，进一步维护社会和谐稳定的重要使命。对此，要加大宣传力度，在国内外特别是边境地区广泛宣传，使广大群众明白兴边富民行动是以地区为主的，既包括居住在当地的少数民族，也包括居住在当地的汉族，兴边富民行动的实施不仅当地的少数民族受益，广大的汉族群众同样受益。我国倡导的是睦邻、安邻、富邻的周边外交政策，兴边富民行动的目标之一就是睦邻。胡锦涛总书记在2005年9月15日联合国成立60周年首脑会议上发表的题为《努力建立持久和平、共同繁荣的和谐世界》的讲话提出中国要为“构建一个持久和平、共同繁荣的和谐世界”而努力［14］。事实表明，与我国边境地区相邻的外国边民从兴边富民行动中获益颇多，他们从子女教育、边境贸易到看病等方面得到了实实在在的好处［15］。进一步提升沿边开发开放水平，完善边民互市政策，加快建立和完善内外联动、互利共赢、安全高效的开放型边境地区经济体系，是兴边富民行动的主要任务之一。

(二)加强基础设施建设，促进基本公共服务均等化

边境地区的基础设施和基本公共产品还远远不能满足人民群众的需求。为公民提供均等的公共服务产品是现代国家责无旁贷的职责和义务，由于历史的原因，边境地处偏远，长期以来投入少，基础设施薄弱，自我发展能力比较差，贫困面比较大，特别是公共服务方面存在的问题比较多。国家和边境省区相继出台和采取了诸多优惠政策和措施，为边境地区的基本公共服务发展提供了不可或缺的制度和政策支持，然而，总体而言，边境地区的基本公共产品还远远不能满足人民群众的需求。一个国家或地区的公共服务差距太大不利于民族团结和国家稳定。基于此，“十二五”期间，兴边富民行动的重点之一是基础设施建设和促进边境地区基本公共服务产品建设，进一步加大扶持力度，一方面，加强基础设施建设，推进公路和信息化建设，加强水资源开发利用保护和生态环境建设，加快农村能源建设步伐，进一步提升基础设施对科学发展的保障能力。另一方面，加强社会事业建设，推进基本公共服务均等化，加大扶贫工作和保障性安居工程实施力度，完善覆盖城乡居民的社会保障体系，将边境一线居民全部纳入居民生活最低保障范畴，健全城乡医疗救助制度，通过实施免费教育、医疗政策，促进社会事业全面发展，更加着力改善民生，提高边民素质，特别是在促进交通、教育、卫生等基本公共服务均等化方面，给边境地区更多的帮助和支持，使边境地区和全国其他地区一样同步实现小康社会。此外，深化产业结构调整，扶持特色农牧产品加工，发展民族文化和旅游产业，进一步促进特色优势产业发展，也是兴边富民行动面临的最急迫的重要任务。

(三)处理好兴边富民行动与保护生态环境的关系

我国边境地区的生态环境与经济开发的矛盾还比较尖锐，这一矛盾还继续长期存在。边境地区资源丰富而生态脆弱，一般而言，生态脆弱地区的经济开发与生态环境是相悖的。边境地区生态环境与资源开发的矛盾相当尖锐，面临土地沙漠化、沙石化、水土流失、森林草原面积锐减等一系列生态问题。基于边境地区在保障我国生态安全方面的特殊重要作用，处理好生态建设、环境保护与经济发展的关系，成为兴边富民行动面临的一个重要问题。生态保护与修复是兴边富民行动成功的重要前提，也是贯彻落实科学发展观的应有之义。生态环境问题是边疆地区经济开发争议最大、诟病最多的问题，也是最需要高度重视、亟待完善的问题。在自然环境恶劣、生态脆弱的边境地区开发没有现成的经验和例子可以借鉴，因此，边境地区跨越式发展的战略必须探索一条环境和经济社会可持续协调发展的新路子。重点解决好以下工作:一是加强继续实施退耕还林、退牧还草、天然林保护等重大工程。譬如建设草原生态保护区或森林生态保护区。二是建立生态建设和环境保护补偿机制，鼓励各类投资主体投入生态建设和环境保护。坚持谁开发谁负责、谁受益谁保护的原则建立生态补偿机制。通过依靠广大边民的热情参与和积极投入，借助社会多元化投资主体的力量，激励和调动多方面的力量参与生态保护建设。三是厘清边境地区环境资源的产权关系，建立可持续发展的生态环境治理产权激励机制。

(四)处理好兴边富民行动和民族文化保护的关系

兴边富民行动助推边境民族地区快速发展的同时，民族文化的保护面临挑战。一般而言，在现代化背景下，少数民族地区一般都面临着既要加快经济发展又要保护传统文化的两难选择，民族文化保护与经济现代化矛盾重重。我国边疆地区生活着众多民族，这些民族的生产、生活与自然环境非常密切，文化与自然高度和谐。对于少民族来说，在经济开发中，本民族的传统文化更易受到冲击。事实上兴边富民行动带来经济发展的同时，也导致了部分少数民族传统文化的消失、解体。比如民族语言、文字、服饰等文化消失，饮食、居住等习俗失去了民族特色。民族文化是构建中华民族多元一体格局的重要基石，也是兴边富民行动的内在动力。因此，“文化搭台，经济唱戏”一定要认真评估边疆地区经济发展与资源开发的政治价值、生态价值、文化价值，处理好民族文化开发与保护的问题，避免民族文化在经济开发中受到损害，使经济开发与文化保护双赢。对此，下一步推进兴边富民行动的重点工作之一是经济开发不仅不损害民族文化，而且要使其成为助推边境地区经济发展的长期动力。

(五)加强监督检查，把各项优惠措施落到实处

兴边富民行动的实施成效显著，实施监督乏力等问题也不少。兴边富民行动的关键是把《兴边富民行动发展规划》落到实处，加强对兴边富民行动项目的监管。根据《兴边富民行动发展规划》的要求和具体目标，要比照规划，认真实施，及时发现问题，针对性地采取切实可行的有效措施，加快发展，如期实现规划提出的发展目标。兴边富民行动能否真正落实，能否真正取得实效，项目建设能否真正起到促进边境地区经济社会发展的作用，关键在于项目的实施质量。所以，加强对兴边富民行动项目实施工作的监督、检查和信息反馈是必不可少的保障手段。国家民委等部委和地方各级政府应切实加强对项目的科学论证和管理力度，保证资金足额及时到位、专款专用，严格管理项目实施工作，严格项目执行标准，规范操作程序，把兴边富民行动的各项优惠措施落到实处，助推边境地区经济社会全面发展。需要强调的是各边境省区均制定了兴边富民行动的发展规划，在贯彻执行国家发展规划的同时，各省、自治区要认真实施兴边富民行动的地方性发展规划，以国家规划为主、地方规划为辅，共同促进边境地区社会经济又好又快发展。

(六)制定深入推进兴边富民行动的科学发展规划

兴边富民行动规划的科学性、可行性有待进一步提升。科学的发展规划是行动成功的重要基础和保证。《全国兴边富民行动规划纲要 (2001－2010)》、《兴边富民行动“十一五”规划》科学地指导了兴边富民行动。编制《兴边富民行动“十二五”规划》是依法行政的要求，是新时期边境地区发展的要求，是深入推进兴边富民行动的重要保证。在2010年11月20日召开的全国兴边富民行动工作会议上，温家宝总理作出重要批示，认真总结10年工作取得的成绩、经验，查找存在的问题;切实编好兴边富民行动“十二五”规划［16］。国家民委等相关部门应对10年兴边富民行动做一次整体评估，全面调查研究边境地区经济和社会发展的情况，在认真总结《兴边富民行动“十一五”规划》的基础上，积极寻求边境地区经济社会发展的新途径和切入点，结合国家“十二五”发展规划，根据边境地区发展实际和要求，编制切实可行的《兴边富民行动“十二五”规划》，为战略提升提供依据。各边境省区和新疆建设兵团也要认真总结本省区兴边富民行动的开展情况和经验，科学编制本省区兴边富民行动的地方性发展规划，提出“十二五”本省区兴边富民行动的目标和任务。

(七)将兴边富民行动与扶持人口较少民族等其他政策协调一致

兴边富民行动与国家其他政策有待进一步加强协调和整合。各类政策之间的脱节、部门之间的协作欠缺弱化了扶持效果。除兴边富民行动，国家在边境地区还实施了扶贫开发、扶持人口较少民族等优惠政策。以扶持人口较少民族为例，作为西部大开发配套工程，国家民委牵头其他部门联合实施的扶持人口较少民族发展规划已经实施五个年头，在国家专门扶持的的22个人口较少民族中，有15个地处边境地区，它们也在兴边富民行动的范围里。加强兴边富民行动与扶持人口较少民族等其他政策协调一致，加强部门之间的协作，从项目设计、资金安排到基本建设、发展能力建设，发动社会各界广泛参与、积极支持、共同推进，各相关成员单位应从实际出发，加强部门之间的协调与合作，整合资源，明确任务，落实分工，共同争取项目和资金，落实好各项目的建设工作，并在项目争取和资金安排上向边境地区倾斜，使有限的资金发挥最大的作用。

［1］周皓，胡洪江.兴边富民，十年有成［N］.人民日报，2010.11.21，(1).

［2］［9］肖静芳.兴边富民行动:使边境地区与全国一道同步进入全面小康社会——访国家民委副主任罗黎明［N］.中国民族报，2010.10.26，(1).

［3］李寅.为了千里边疆无贫困——广西兴边富民行动10年记［N］.中国民族报，2010.10.26，(4).

［4］龙江边陲结硕果［N］.中国民族报，2010.11.12，(4).

［5］肖静芳，李寅.众志成城，共建万里边疆［N］.中国民族报，2010.11.23，(3).

［6］陈湘.彩云之光照耀西南边陲［N］.中国民族报，2010.10.29，(4).

［7］李寅.为了千里边疆无贫困——广西兴边富民行动10年记［N］.中国民族报，2010.10.26，(4).

［8］［10］肖静芳，李寅.众志成城，共建万里边疆［N］.中国民族报，2010.11.23，(3).

［11］［16］胡洪江.全国兴边富民行动工作会议召开［N］.人民日报，2010.11.22，(1).

［12］国家民委“兴边富民行动”领导小组办公室.兴边富民行动［Z］.北京:民族出版社，2000.70.

［13］周竞红.“兴边富民行动”中的民族关系［J］.满族研究，2009，(4).

［14］胡锦涛.努力建设持久和平、共同繁荣的和谐世界——联合国成立60周年首脑会议上的讲话［N］.人民日报，2005.9.16，(1).

［15］朱玉福.“兴边富民行动”的意义［J］.广西民族研究，2007，(4).

〔责任编辑：李 妍〕

Ten Years’Program to Develop Border Areas and Improve the Lives of the People:Achievements，Experiences and Countermeasures

Zhu Yufu

F063.6

A

1004－454X(2011)01－0161－008

* 本文为朱玉福博士主持的2009年国家社科基金西部项目:“扶持人口较少民族政策的实践程度调查研究”(09XMZ001)阶段成果。

【作 者】朱玉福，西藏民族学院民族研究院副教授、博士、硕士生导师。陕西咸阳，712082