印度尼西亚海上安全政策及其实践

鞠海龙

作为一个由众多岛屿组成的群岛国家,印度尼西亚的国家命运一直与海洋密切相关。无论漫长的殖民地历史时期,还是 1950年建立统一的共和国之后,抑或独立 65周年向世界宣布要成为东南亚地区一个负责任的国家并尝试重新确立对外战略目标之际,①Pusp itasari I.Indonesia′sNew Foreign Policy:Thousand friends-zero enem y.IDSA Issue B rief,New Delhi,Aug.23,2010:1海洋一直是印度尼西亚希望和忧患的根本。特殊的地理状况和毗邻沟通印度洋与太平洋战略水道的地缘政治状况将印度尼西亚的国家安全与海洋安全紧紧联系在一起。海洋安全对印度尼西亚国家安全的深远影响决定了这个国家对海权的基本态度,也决定了它相对积极的海上安全政策。

印度尼西亚海洋地缘特征、海洋利益与海上安全目标

印度尼西亚的海洋地缘特征源自其“千岛之国”的自然地理条件。印度尼西亚陆地面积 190万平方公里,由16 000多个大小不等岛屿组成,海岸线延绵81 000公里,是世界上最大的群岛国家。①厦门大学历史系《印度尼西亚简史》编写组.印度尼西亚简史.商务印书馆,1978:63印度尼西亚地处东亚南部、西太平洋中部,疆域横跨亚洲和大洋洲,领海毗邻印度洋,主权所属海域面积约为陆地国土面积的 5倍。②DepartmentofDefence.Indonesia:Defending The Country Entering the 21stCentury,M arch,2003:30岛屿林立、海域广阔、贯通两洋、横跨两洲的地理特点,以及权利所属海域囊括马六甲海峡、龙目海峡、望加锡海峡和巽他海峡等四大沟通太平洋和印度洋的战略水道的特点造就了印度尼西亚独特的海洋地缘政治特征。

身处具有重要地缘战略价值之地的特征增加了印度尼西亚的地区和国际影响力,但是也带来了周边强国、大国,甚至区域外强国出于种种战略考虑而积极介入其周边事务的压力。这种来自外界的战略压力无论是印度尼西亚的殖民地时代,还是在冷战时期,抑或冷战结束之后都不同程度地存在着。国际环境改变所带来的压力不断刷新印度尼西亚海洋地缘战略状况的过程中,不断密切着其海洋地缘战略与外界的联系,也不断强化着印度尼西亚备受外界影响的海洋地缘特征。

正是由于外界压力极易改变自身的海洋地缘安全状况,印度尼西亚一直高度看重马六甲等海峡区域对自己的战略安全利益。尽管印度尼西亚商船总载重量仅有 7.258万吨,只占据世界总量的约 0.7%左右,③UNCTAD(United NationsConference on Trade and Development),2008但是它却一直高度看重与马来西亚和新加坡共同维护经马六甲等海峡进入南海地区航道安全的专属责任,坚持反对区域外力量的介入。④M angindaan R.M artime Strategy of Indonesia in 2000—2010//Schwarz J,HerrmannW A,SellerH F.M aritim e Strategies in A sia.W hite Lotus Press,2002:326

传统安全利益之外,海洋之于印度尼西亚更多体现着重要的经济利益。海洋石油与天然气的生产和出口是印度尼西亚经济发展的支柱产业。作为亚洲唯一的欧佩克成员国,印度尼西亚不但是东南亚地区重要的油气资源生产、出口国,也是世界液化天然气的主要出口国。⑤童晓光,杨福忠.印尼油气资源及中国石油合同区块现状.中国石油勘探,2006(2):58在印度尼西亚,石油及天然气出口占出口总额的 30%左右,石油和天然气销售决定着政府净收入的一半左右。⑥吴士存.纵论南沙争端.海南出版社,2005:177目前,印度尼西亚主要的油气生产区有苏门答腊油气区、爪哇油气区、东加里曼丹油气区,以及位于中国南海的西纳土纳油气区,①童晓光,杨福忠.印尼油气资源及中国石油合同区块现状:59-60已探明的油气构造有 60多个,其中 43分布在海上。②同上文:59由于石油与天然气的生产和出口对印度尼西亚国家经济具有重要意义,而有将近 2/3油气资源位于沿海或近海地区,因此海上安全成为印度尼西亚经济安全的基本保障。

石油天然气资源之外,印度尼西亚陆地和所属海域还拥有着其他丰富的矿产资源和海洋生物资源。印度尼西亚岛屿众多,很多岛上分布着储量丰富的露天矿场,而岛屿附近又分布着资源丰富的渔场和其他海洋生物资源。由于印度尼西亚其他矿藏与海洋生物资源开发对于当地居民而言是维持和发展经济生活的重要的基础,因此维护这些内涵广阔的海洋经济利益和高度敏感的地缘安全利益就构成了印度尼西亚海上安全政策的基本目标。

长期以来,区域外大国对印度尼西亚海域周边海权的掌控与觊觎,国内政治运动和冲突所导致的非传统安全问题,以及印度尼西亚与邻国之间岛礁主权与管辖权的争议等问题都不同程度地影响着印度尼西亚海上安全状况。

区域外大国对印度尼西亚海上安全的影响发端于 15世纪末 16世纪初。当时印度尼西亚正处于各地发展极不均衡并且分崩离析的状态。③厦门大学历史系《印度尼西亚简史》编写组.印度尼西亚简史:16这种分裂的状态与不停的内部纷争给西方殖民者的入侵提供了良机。1511年 7月葡萄牙殖民者亚伯奎武装占领印度尼西亚安汶港,攻占安汶城开启了印尼本土与相邻海域由外人掌握的历史。之后的数百年间,印度尼西亚先后由荷兰、法国、英国、日本等国统治。其中,荷兰作为殖民宗主国更先后统治印度尼西亚长达 340多年,④荷兰对印度尼西亚的殖民统治始于 1596年,终于 1950年。期间,经历了短暂的法国殖民时期(1807—1811)和英国殖民统治时期 (1811—1816)后,印度尼西亚在 1816年重新成为荷兰的殖民地。1942年日本打败荷兰占领了印度尼西亚。1945年日本战败投降后荷兰重新取得对印度尼西亚的殖民统治权。直至 1950年才放弃对印度尼西亚的殖民统治权。殖民统治的历史教训使独立后的印度尼西亚一直对区域外大国势力对周边地区的影响非常警惕。

印度尼西亚海上安全状况的历史轨迹

冷战结束后,区域外大国对东南亚地区的影响并没有从此消失,反而变得更加强劲而复杂。①鞠海龙.亚洲海权地缘格局论.中国社会科学出版社,2007:131美日同盟将中国视为假想敌的战略调整,印度“东进政策”的出台,200多家国际石油公司被引入南海油气资源开发领域的现状,②吴士存.纵论南沙争端.海南出版社,2005:279以及中日韩等国经济发展与能源安全对经过马六甲海峡航线依赖程度的急剧增加等,③根据 20世纪初的研究分析,中国、日本、韩国经济对南海航线的依存度分别高达 85.7%、90.6%、87.3%。Luft G,Korin A.Terrorism Goes to Sea.Fo reign A ffairs,83(6).Nov/Dec 2004:62从多个角度依次将世界大国和强国的目光聚焦于印度尼西亚及其周边地区。

随着美国东亚政策的调整和多国利益进入印度尼西亚邻近的南海地区,原本限于南海周边国家和地区之间,以海上岛礁及附近水域主权和管辖权之争为主要内容的南海问题也逐渐呈现出国际化的趋势。美日等国的政策调整将南海争端发展成为区域外大国重新介入东南亚地区事务重要借口。

20世纪 90年代中期以来,越南、菲律宾等国采取了一系列行动巩固已占南海岛礁及附近水域的既得利益。这些行动直接侵犯了中国的主权并且遭到了中国的强烈反对。为抵制来自中国的压力,东南亚南海周边国家越来越倾向于高强度发挥“大国平衡政策”的战略效能。21世纪以来,不仅美菲、美新泰、美印日、越印、印新、印日等国之间种种公开军事演习已经形成制度化和长期化机制,而且越印之间、印日之间、美印之间的种种战略合作也已进入实施阶段。2009年美国宣布“重返”东南亚。④C linton H R.Press Availability at the ASEAN Summ it,Laguna Phuket,Thailand,July 22.2009. http://www.state.gov/secretary/rm/2009a/july/126320.htm.2009-07-22越南等国借机推出一系列加强对美友好关系的举措。相关事态的发展虽然短期内起到了制衡中国维护既得利益的效果,但从长远角度考察,却导致了南海及周边地区重新成为大国较量阵地,印度尼西亚等国掌握周边地区安全能力相对下降的等结果。

区域外大国的影响之外,印度尼西亚复杂的历史和地理背景还使其饱受海上恐怖主义活动、海盗猖獗、海上毒品走私与跨国犯罪等问题的影响。根据国际海事局的统计,2000年到 2006年期间,以印度尼西亚为中心的南海地区遭遇海盗威胁和海上武装抢劫的危险急剧增加。其中,2000年全球大约 56%的海上武装劫案发生在泛称“南海地区”的海域,2001年南海地区海上武装劫案相对前一年增长了近 24%,2004年相对 2003年又增长了近 19%。①LuftG,Korin A.Terrorism Goes to Sea.Foreign A ffairs,83(6),Nov/Dec 2004:61-63,62由于这些在发生泛南海地区的恶性案件有将近一半发生在印度尼西亚附近海域,②2000年亚洲、印度洋海域共发生 262宗海盗事件。其中,119起发生在印尼海域;2001年,亚洲、印度洋海域共发生海上恐怖主义和海盗事件 213起,91起发生在印尼海域。详见:Departm entof Defence. Indonesia:Defending The Country Entering the 21stCentury,M arch,2003:22因此印度尼西亚附近海域曾多次被列为世界最危险的地区。③InternationalM aritime O rganization.Reports on A cts of Piracy and A rmed Robbery Against Ships 1998—2008

马六甲海峡航线安全状况的迅速恶化也为区域外大国加强地区干预创造了条件。2004年前后,美国强化马六甲海峡国际海域性质,建议由印度海军护航超级油轮的建议,④ValenciaM J.Ensuring A sia’sM aritime Safety.Far Eastern Econom ic Review.October14,2004:27以及日本通过设施与基地建设对印度尼西亚进行援助等行为,⑤B ingley B.Security Interestsof the Influencing States:The Comp lexityM alacca Straits.The Indonesian Quarterly,2004,32(4):377-378都不同程度地增加了印度尼西亚海上主权安全的压力。

要实现自动气象站的正常运转，在对其进行安装以及相关系统设置上要严格遵循相关要求进行，以保证自动气象站在进行实际测量时不会受到雷电的干扰。自动气象站防雷技术在使用时要结合当地的实际情况灵活运用，以保证防雷效果的提高，避免自动气象站受损。

印度尼西亚与大多数东南亚国家一样都有百年以上的殖民地历史。遭受殖民统治的过程中,东南亚很多国家都经历了殖民宗主国之间肆意分割殖民地权益的经历。殖民统治者因各自实力消涨与权力斗争变更殖民统治范围的行为,为第二次世界大战后独立的东南亚各国留下了众多纠缠不清的权益纷争。就印度尼西亚而言,与越南在相邻海域划界方面的争议,⑥越南海岸南部、东南部大陆架和印尼纳土纳岛以北的大陆架相叠部分如何划界一直存在争议。与菲律宾、新加坡在岛礁主权归属方面的争议,⑦印度尼西亚与菲律宾在民格岛(M iangas)主权归属方面存在争议;与新加坡在巴淡岛(Batam)主权归属方面存在争议。与马来西亚在海疆划界和岛礁主权归属方面的争议都是独立后面临的亟需解决的问题。①马来西亚与印度尼西亚海疆划界的争议区域包括:马来半岛以东的专属经济区和大陆架地区、阿南巴斯群岛以西和以北地区;纳土纳群岛东北东地区、加里曼丹(婆罗洲印尼所属部分)西北及沙捞越以西地区;主权争议岛礁为利吉坦岛(Ligitan)和西巴丹岛(Sipadan)。1969年 10月,印度尼西亚与马来西亚签订了关于划定两国大陆架边界的协议。该协议虽然将印尼阿南巴斯群岛和纳土纳群岛周围与加里曼丹西北的领海和大陆架地区同马来西亚半岛以东和沙捞越以西的领海和大陆架地区划分开来,但是一些细节问题仍未最终尘埃落定。这些历史遗留下来的矛盾虽然部分已经通过协议划界与申请国际法庭仲裁等途径得到缓解,但是悬而未决的问题仍然是影响印度尼西亚海上安全问题的一大要素。

印尼海上安全政策的主要内容

与众多东南亚国家一样,印度尼西亚并没有一个清晰、完整的海上安全政策体系。印度尼西亚的海上安全政策从属于国家整体防务战略,是地区防务战略的重要组成部分。②[印尼]丹迪·苏森托(MG.DadiSusanto).印度尼西亚新防务战略解析——兼谈与中国在地区安全方面的合作.东南亚研究,2007(5):5按照海上安全政策的目标,印度尼西亚的海上安全政策大致可以分为了实现地区安全目标而执行的防止区域外力量介入的政策总纲,以及政策总纲目标指引下针对地区热点问题所执行的政策。由于确保地区安全是印度尼西亚海上安全政策的总纲,因此其他细化的海上安全政策与针对关键区域的专门政策均从属于地区安全政策。

1.地区安全目标指引下防止域外大国介入的海上区域安全政策

与其他东南亚南海周边国家不同,印度尼西亚虽然也有与他国家之间的海上主权与管辖权纠纷,但是这些矛盾还没有尖锐到影响国家安全的程度。相反,惨痛的殖民地历史经历和所处海上国际战略通道的地理特征却使印度尼西亚对区域外大国力量进入周边地区非常敏感。因此,保持独立自主的地区安全能力成为印度尼西亚海上安全政策的首要任务。

虽然 20世纪 90年代中期以前,印度尼西亚先后面对美苏对抗和南海争端激化等挑战,但是由于坚持不结盟政策与几乎置身南海争端事外的现实却使其一直免受区域外大国势力干预的压力。20世纪末南海地区航行安全问题的出现改变了印度尼西亚邻近海洋的地区安全状况。1998年至 2006年间以马六甲海峡为中心的泛南海地区非传统安全形势急剧恶化,并引起了美国、日本、印度等国的高度关注。

为抵制海峡安全国际化,印度尼西亚不仅反复重申马六甲海峡安全只能由海峡沿岸国家负责,其他国家无权干涉的立场,而且还通过在各种官方和非官方论坛强调一般海盗行为和海上恐怖活动的不同特征,阻止需要区域外力量介入海峡安全等观点的蔓延。

虽然印度尼西亚对美日同盟构建亚太共同体将整个东亚西太平洋地区纳入美国全球战略体系持反对态度,①[印尼]丹迪·苏森托(MG.Dadi Susanto).印度尼西亚新防务战略解析——兼谈与中国在地区安全方面的合作.东南亚研究,2007(5):6并且一贯将他国海军要求巡航马六甲海峡或者印度尼西亚海域视为侵犯其主权的行为,②[美]约翰·G.摩根,查尔斯·W.马托格里奥.打造全球联合舰队:美国海军“千舰海军”计划揭秘.国际展望,2007(5):39但是南海航道恶性抢劫案件频发的事实也迫使印度尼西亚不得不采取有效措施。为了防止马六甲航行安全形势恶化可能导致的国际干预,2004年 7月印度尼西亚与马来西亚、新加坡共同开展了代号MASINDO的全天候协作巡航行动。2005年 9月,印度尼西亚又与马来西亚、泰国、新加坡发起了代号为“天空之眼”的联合空中侦察行动。通过与海峡沿岸国家的合作,印度尼西亚周边海域与马六甲海峡的整体安全状况逐渐好转。根据有关统计,马六甲海峡及延伸航线 2005年案件发生率相对 2004年下降了 67%,2007年相比 2006年下降了 45%,2008年相比 2007年下降了83%。③Reportson Actsof Piracy and A rmed Robbery Against Ships,AnnualReports,2005/2006/2007/2008

2.与南海问题相关的海上安全政策

20世纪 80年代,印度尼西亚为了开发南海海洋石油资源,启动了“纳土纳油气工程”。④印度尼西亚国家石油公司负责人“哪怕是打成一口井,竖起一座海上平台,印度尼西亚都会处于主动与有利地位”的公开表述印证了印度尼西亚介入南海争端的根本目的。参见吴士存.纵论南沙争端.海南出版社,2005:176为了给油气资源的开发提供合法依据,印度尼西亚不仅发布了专属经济区宣言,而且单方面将部分中国所属海域将划归己有,命名为“纳土纳海”。由于印度尼西亚卷入南海问题主要是为了石油,而自身又缺乏单独应对中国的信心,因此,在处理南海问题的政策方面,印度尼西亚采取了灵活的与区域内有共同利益的国家合作应对战略压力的措施。

由于印度尼西亚的南海政策的核心是经济利益,并不涉及海上领土主权,因此其政策反弹特征极为明显。2002年中国与东南亚南海周边各国签署《南海各方行为宣言》。《南海各方行为宣言》的签订与之前中国与印度尼西亚就双边南海权益争议问题达成的相互谅解缓解了印度尼西亚对中国南海政策的敌意。此后,印度尼西亚一改喧嚣“中国威胁论”,公开指责中国航海图把“纳土纳海”标注为中国海域,甚至针对中国在南海地区进行军事演习的政策惯性,①吴士存.纵论南沙争端.海南出版社,2005:175转而强调和平协商解决问题的重要性。虽然在政策方向上,印度尼西亚坚持多边主义的观念与中国向左,期望以其所主导的非官方“SCS”机制发挥正式论坛作用的做法也没有得到其他东南亚国家支持,②1990年 1月 22至 25日,印尼外交部研究和发展司在加拿大国际关系总署和海洋研究所的资助下,以召集人的身份在巴厘岛召开了“处理南中国海潜在冲突”的第一次非正式讨论会。其后,会议每年召开一次,讨论各种与南海问题相关的重要议题。2009年基于多种考虑,加拿大终止了对该项目资助。同年,美国麦克阿瑟基金会为该项目注入为期 3年共 50万美金的资金支持。而所谓“环形方案”更遭到了南海问题相关各国的冷落,③“环形方案”,也有学者成为“甜甜圈方案”。其主要内容是:从南中国海沿岸国家和地区的沿海向外划出 200海里的专属经济区,在南中国海外缘形成一个环形区域,环形区域围绕的中国部分呈被拉长的形状,作为一个潜在的联合经济开发区。但是它致力于南海问题和平解决的努力确实已经成了它针对南海问题提出各种政策的核心。

3.海上安全能力的建设

为了加强国防能力,印度尼西亚自 20世纪 90年代起先后向德国、俄罗斯、荷兰等国订购了新型护卫舰、潜艇、两栖舰艇等多种新型海军武器装备,并筹建了拥有 40架作战飞机的海军航空部队。④尖端科技.官方网/军事资料库/各国军力/印度尼西亚/海军现状(付费资料)随着新型武备先后投入使用,以及与周边国家海上巡防合作的推进,印度尼西亚推出了以海上战略通道及专属经济区安全为主要目标,具有群岛国家海上安全防御特色的“逐岛防御计划”。按照该计划,印度尼西亚将渐次筹建以本土大岛为中心,以群岛为基地,独立防守与机动作战相结合的本土防御体系。⑤MG.Dadi Susanto,Indonesia Defence D ip lomacy CurrentChallenges Internaland External,2007-11-15

除了加强军备建设,印度尼西亚还积极推进海上安全协调机制建设。2005年 12月印度尼西亚发布了关于海上安全协调委员会的总统法令,“对以前成立的以海军为主包括警察、交通部、海关等部门组成的海上安全协调委员会进行了重组。”①重组后的海上安全协调委员会由总统直接领导,并对总统负责。海上安全协调委员会主席由政治、司法和安全统筹部长担任,成员由外交部长、内政部长、国防部长、司法与人权部长、财政部长、交通部长、海洋渔业部长、最高检察长、三军总司令、警察总长、国家情报局长、海军参谋长共同组成。印尼的海洋事务管理.中国海洋报,2007-11-16;国家海洋局官方网站.http://www.soa.gov.cn/hyjww/zghybnew/ jyb/webinfo/2007/11/1195006847909729.htm重组后的海上安全协调委员会通过政策协调与技术、行政支持将针对印度尼西亚权辖水域的监控、护航、安全保卫等职责进行了系统统筹。

经过军备建设和机制建设的努力,印度尼西亚目前已基本完成了以爪哇岛为中心,兼顾东西,有力监控马六甲海峡、邻近南海海域与印度洋海域的海上安全战略基本布局。然而,不可忽视的问题是世纪末金融危机对印度尼西亚海上安全能力建设的进程影响甚大。印度尼西亚在世纪之交宣布的新海洋政策和海军扩建计划并没有的到全面而有效的实施。②相关计划包括:要以专属经济区内海洋资源的开发为重点发展海洋经济,同时要以反海盗为主要任务加强马六甲海峡及附近海域的航行安全等内容。详见:M angindaan R.M artime Strategy of Indonesia in 2000-2010:325-326现实条件的制约仍然限制着印度尼西亚海上安全能力的迅速发展。

4.适度的海上安全合作

印度尼西亚与别国开展海上安全合作最早始于 20世纪 80年代与马来西亚组建安全联合部队以及与澳大利亚签订安全保障协定的努力。2002年《南海各方行为宣言》颁布后,印度尼西亚开始逐渐尝试适度参与区域安全合作,以弥补国家经济增长能力有限所导致的国防能力建设不足等问题。③Departm entof Defence.Indonesia:Defending The Country Entering the 21stCentury,M arch,2003:82

2004年印度尼西亚与马来西亚、新加坡、泰国等国开展的海峡安全合作之后,对其他与其海上安全有关的联合行动表现出了相对积极的态度。2005年,印度尼西亚与中国签署了“战略伙伴关系”协定,确立了包括建立军事互访机制、发展军事工业、应对非传统安全合作等在内的 28项加强双边关系的措施。次年,两国又确立了中国—印度尼西亚军事安全协机制。2008年印度尼西亚与日本共同发布了非官方的《海上安全合作宣言》。④Joint Dec laration on M aritime Security Cooperation.Jointly Declared by Ocean Policy Research Foundation of Japan and Institute forM aritime Studiesof Indonesia,Tokyo-Japan,9October20082009年印度尼西亚首次派遣国家安全部队人员参与由美国、日本、泰国和新加坡共同组织的“金色眼镜蛇”(Cobra Gold)联合军事演习。①Storey I.China and Indonesia:M ilitary-Security Ties Fail to GainMomentum,4(4),Issue 4,Feb. 20,2009:6

印尼海上安全政策的最新动态及趋势

2008年印尼基于海域周边新的安全形势对相关政策进行了调整。这一针对新时期的战略调整与 2009年以来南海地区形势的发展彼此影响,成为决定印度尼西亚海上安全政策发展趋势的重要影响因素。其中,中国针对东南亚南海周边国家宣布大陆架划界案的举措向世界公布了南海U形断续线,以及美国强化东南亚地区战略影响力,刻意拉近与印度尼西亚关系的做法更成为对印度尼西亚海上安全政策影响最大的外部因素。

1.2008 年国防战略与印尼海上安全政策

2008年印度尼西亚公布了最新的《国防白皮书》。按照白皮书的表述,印度尼西亚对海上安全的考虑主要集中在领土争端和海事安全等方面。对于印度尼西亚而言,地区形势对海上安全的影响主要表现在两个层面。一个是地区层面,一个是国内层面。

就地区层面而言,“印尼拥有三条印尼群岛海道和数个对全球利益具有战略意义的咽喉位置,包括马六甲海峡、巽他海峡、龙目海峡和望加锡海峡。”这些“海道和咽喉位置的安全是印尼国家和国际战略利益所在”。②(印尼文)《2008年印度尼西亚国防白皮书》,第二部分“印度尼西亚战略安全的范围”,第三章“地区安全形势”,第二节“海事安全”。就国内层面而言,“仍有一定数目的陆地和海洋边界问题没有解决”是印度尼西亚最大的问题。

鉴于印度尼西亚海域周边的国际形势与国内状况,周边岛屿和海域的的安全状况已经成为印度尼西亚海上安全政策的焦点和国防战略利益中的紧要部分。印度尼西亚在边界和最外部岛屿部署国民军,通过实际行动巩固边界和最外部岛屿的主权仍是政府海上安全政策的首要任务。此外,为了促进这些偏远地区的建设和发展,印度尼西亚还要运用海空军执行定期巡逻,以震慑非法捕鱼、走私、抢劫等对海上安全有威胁的活动。①(印尼文)《2008年印度尼西亚国防白皮书》,第四部分“国防的概念”,第七章“印尼国防战略利益”,第二节“紧急战略利益”。

由于周边岛屿遍布,海域周边的地缘战略环境复杂,因此,印度尼西亚在建立独立的海上安全体系的同时,也愿意遵循通过国防合作的基本原则,与周边国家建立友好、平等、互利的防务合作,把东南亚地区建立为一个和平、稳定、各成员国之间没有冲突的地区。已有联合军事演习、马六甲海峡联合巡逻、情报交换、自然灾害处置,以及维和任务等合作已经为印度尼西亚与周边国家建立互信与联合行动创造了成功的范例。②(印尼文)《2008年印度尼西亚国防白皮书》,第四部分“国防的概念”,第七章“印尼国防战略利益”,第三节“国防合作领域战略利益”。这些范例为今后的国际合作奠定了基础。

从加强海上安全的角度,印度尼西亚不仅要能够有效发挥国民军三军联合的能力,也要有条件与别国合作共同应对威胁。为此,印度尼西亚既要从强化职能管理的角度加强制度建设、做好航道航标安置、整理航道指南等工作,③(印尼文)《2008年印度尼西亚国防白皮书》,第五部分“国防建设战略决策”,第二章“应对军事威胁”,第十一节“应对海上和空中安全威胁”。也要从宏观管辖的角度加强海域多维空间三军联合行动应对和消除现实威胁的能力,以实现提高保护边界地区、最外部岛屿与周边权利所属海域海洋资源,国际、国内法律执行,以及侦察和早期预防的能力。④(印尼文)《2008年印度尼西亚国防白皮书》,第六部分“国防领域发展”,第一章“国防领域长期发展概要”,第三节“国防领域长期发展方向”。

2.国际因素对印尼海上安全政策趋向的影响

2009年中国在越南、马来西亚、菲律宾等国向联合国大陆架划界委员会提交大陆架划界案之后,提交了南海U形断续线地图。美国和南海周边国家对南海U形断续线的内涵做出了种种猜测。在美国学者对中国南海U形断续线解读的影响下,印度尼西亚开始高度重视纳图纳群岛周边海域管辖权与中国U形断续线重叠部分的权益争议,成为又一积极介入南海权益争议的国家之一。

随着美国介入南海主权争议程度的加深,美国开始强化对南海周边地区的地缘战略布局。作为 2011年担任东盟轮值主席国的印度尼西亚自然成为美国重要的战略目标所在。2010年美国总统先后于 3月和 11月访问印度尼西亚。美国着眼于印度尼西亚的目的并不仅仅为了发展与印度尼西亚的双边关系,还表现在两国共同应对当前对东南亚地区和谐稳定最具影响力的不确定因素——中国的崛起方面。①LohmanW.United States Should Focuson Building an Enduring RelationshipW ith Indonesia.传统基金会研究报告,M arch 9,2010.paragraph8-12

按照美国强化东南亚地区战略影响力的既定政策,以及印度尼西亚推进海洋周边安全的战略方针,借助美国的力量制衡中国影响的战略考虑无疑会进一步加强。除非中国与印度尼西亚之间早日完成争端海域的划界或者就彼此之间的管辖权达成谅解,印度尼西亚对海域周边安全的战略考虑会纳入更多的地区国际关系的因素。

结 语

印度尼西亚海上安全政策的特征取决于其所处地理位置的地缘战略价值与自身的海上安全能力。地处印度洋与西太平洋交通要冲的地理特征决定了印度尼西亚海上安全必然受到世界海权强国和地区强国高度重视的特点,也决定了其海上安全政策对域外压力高度敏感的特点。然而,由于印度尼西亚短时期内还不能够通过自身的力量完全主导其邻近海域的安全态势,因此,它势必在积极加强自身安全能力建设的同时,开展与区域内国家的地区安全合作,以及与区域外国家的适度的安全合作。2009年以来,美国高调介入南海地区主权争议,并对南海地区形势产生了重大影响。美国与越南等南海权益声索国积极合作的态势,以及努力拉近与印度尼西亚国家关系的政策趋向适应了南海周边国家通过南海问题“东盟化”、“地区化”、“国际化”压制中国南海维权政策和日益增长的地区影响力的政策考虑。基于对中国南海地区安全政策和中国 U形断续线对本国海域管辖权的影响,印度尼西亚在未来一阶段的海上安全政策会倾向于加强与东盟国家和区域外大国,尤其是美国的合作。然而,考虑到印度尼西亚反对区域外大国介入马六甲海峡安全的一贯主张,这种合作及其对中国所造成的实质性压力应当不会超出客观、理性的范围。