试析瑞典“新公共外交”

李德芳

作为一个国土面积狭小,人口、资源稀少的富裕小国,在“弱国无外交”的冷战时期,瑞典在国际事务中几乎一直处于默默无闻的状态,公共外交成为其向国际社会展示瑞典和平、中立的国家形象,扩展瑞典的国际知名度的重要途径。冷战结束初期,瑞典曾一度在国际舞台上失音。进入新千年之后,在应对全球化不断深化的挑战中,瑞典意识到在国际舞台上发出自己的声音、让世界了解瑞典的重要性,瑞典的公共外交开始步入“新公共外交”阶段,主要依靠“和平使者”行动、国际信息项目、对外文化交流项目和“创新瑞典”项目等新旧公共外交项目的开展,在海外塑造和展示瑞典追求和平、富有创新性的国家形象,取得了良好的效果。

瑞典的“新公共外交”实践及其特点

冷战期间,瑞典一直秉承其“中立主义”的外交传统,积极促进国际缓和与裁军,并积极参加在联合国名义下开展的各种维和活动。同时,注重借诺贝尔奖在瑞典颁布的机会扩大瑞典在国际上的影响力。20世纪 50年代,瑞典还成立了瑞典对外交流委员会 (Swedish Institute,SI),致力于向世界“推销”瑞典的形象。通过这些公共外交举措,冷战期间瑞典在国际社会塑造了远超过其实力的影响与声誉。

冷战结束后,随着两级体制的瓦解,瑞典失去了在北约和华约之间充当平衡人的作用,而国际政治的多极化发展也使得瑞典在国际上的声音日渐微弱。为了避免瑞典在国际政治舞台上从此默默无闻的局面,瑞典一改其中立主义政策,积极加入欧盟(1995年),以扩大瑞典的国际影响力。此后,忙于欧洲的各种合作事务而无暇他顾的瑞典,其“国际主义”色彩大大降低,在国际舞台上很少听到瑞典的声音。

进入新世纪以来,随着与全球经济、政治及社会联系的日益密切,瑞典政府越来越意识到在全球化时代获取国际声誉对于瑞典发展的重要性,瑞典“新公共外交”开始崛起。瑞典的“新公共外交”不仅要继续向世界展示瑞典伸张正义,捍卫人权,维护世界和平的形象,而且竭力打造瑞典在国际社会中富有创新性和旅游、商业目的地的形象。为此,瑞典政府采取了一系列的“新公共外交”举措,大力提升瑞典的知名度和美誉度。

通过“和平使者”行动向国际社会展示瑞典爱好和平的国家形象,是瑞典“新公共外交”的重要特点之一。像瑞典这样的小国,通过各种途径促进他国对本国的了解是其公共外交的主要定位。因此,如何在国际社会塑造和展示自己的良好形象就成为瑞典公共外交的主要目标所在。冷战后,瑞典政府从自己的邻国——挪威的“和平使者”形象给挪威带来的效益中受到启发,积极通过充当国际“和平中介人”来提升瑞典国家形象、赢得国际知名度。进入新千年后,瑞典的代表、特使不断穿梭在国际热点地区,进行调停和斡旋,向国际社会展示其爱好和平的形象。2005年 3月,一支瑞典外交代表团抵达朝鲜平壤,与朝鲜方面就朝核问题及对朝人道援助事项进行了磋商;2006年,时任联合国大会主席的瑞典前外交大臣扬·埃利亚松 (Jan Eliasson)积极呼吁通过和平手段解决伊朗核问题;2008年瑞典外交大臣卡尔·比尔特(CarlB ild t)积极呼吁欧盟成员国敦促俄罗斯“全面”落实同格鲁吉亚达成的停火六点原则协议;2009年 4月,瑞典政府又积极派比尔特前往斯里兰卡调停斯里兰卡政府与反政府武装泰米尔伊拉姆猛虎解放组织停火事宜 (因斯里兰卡政府的拒绝,比尔特的调停之旅未能成行)。

通过各种战略沟通项目的实施,在与他国民众“面对面”的交流中传递瑞典的形象是瑞典“新公共外交”的另一重要特点。通过在他国举办一系列的展览和文化交流等活动,能给目标群体留下深刻的印象,是公共外交的一种有效的运行方式,这种方式被称为战略沟通 (Strategic Comm unications),即在特定的时间段内,通过活动和事件预先设定一个新闻议程,有计划地增强核心信息和有影响力的理解,即提升本国的战略信息。①M ark Leonard,Public D ip lomacy.London:The Foreign Policy Centre,2002:11正如美国前主管公共外交与公共事务的副国务卿夏洛特·比尔斯(Charlotte Beers)所言,这种类似于政治或广告宣传活动的做法,往往会“从小事件得到放大了的结果”②Ibid:15,因此,世界上许多国家都非常重视这种集中宣传活动。同样,瑞典也非常重视战略沟通在展示本国形象中的作用,SI就是负责在海外推广瑞典国家形象的专门机构。进入新千年之后,SI在世界各国启动了一系列的战略沟通项目。2005年,伴随着“哥德堡号”(G¨o thebo rg)仿古船的“环球之旅”,SI在途经各国——西班牙、巴西、南非、澳大利亚、印度尼西亚和中国等国进行了一系列的展示瑞典形象的文化交流活动; 2009年,在波尔塔瓦战役(Po ltavaW ar)300周年之际,SI在瑞典、乌克兰和俄罗斯举办青年摄影比赛并在波尔塔瓦举办学术研讨会,重点突出瑞典与相关国家在教育、研究和文化领域的开放度和持久的关系;2008—2010年,SI与瑞典大使馆联合在海外推出了“面向未来”(Facing the Future)的战略沟通项目。作为其中的项目之一,“视觉电压”展先后在上海、华盛顿、布鲁塞尔、柏林和北京展出,并计划继续到东京等其他国际性大城市展出——使目标观众的节能降耗意识被唤醒的同时,也深切地感受到瑞典人的创新精神和环保理念。③思考能源全新角度的“视觉电压”在北京开展.中国新闻网,2010-04-08.http://www.chinanew s. com.cn/tp/new s/2010/04-08/2215297.shtm l

瑞典“新公共外交”的另一特点是充分利用网络“新媒介”开展国际信息交流活动。向海外媒体、政府官员、意见领袖乃至一般大众传递关于瑞典的信息,是瑞典对外交流委员会的一项重要的业务。近年来,随着互联网和卫星技术的发展,网络已经成为瑞典向海外传递信息的重要途径。网络新媒介不仅使外交从单项的信息输出(演讲、新闻发布等)转向双向对话和跨国接触,①Po tter E H.W eb 2.0 and the New Pub lic D ip lom acy:Impact and Opportunities.February 23,2009. http://www.webeehive,com/index.php?op tion=com-con tent&task=view&id=929而且,与传统的公共外交工具相比,“新媒介”手段不仅更灵活多样,也使得更广范围的公众参与到公共外交中来。②唐小松,吴秀雨.加拿大新公共外交评析.国际论坛,2010(6):2为此,瑞典政府专门成立了自己的网上书店——瑞典书店(Sweden Bookshop),用多种语言向用户提供有关瑞典文学和瑞典的各种信息,读者还可以通过互联网在瑞典书店网 (www.swedenbookshop.com)上进行信息浏览;SI还负责经营和发展瑞典的官方门户网站(Sweden.se),读者在这个门户网站可以获得有关瑞典的从社会到经济事务、政治、新闻、文化活动等几乎所有的信息,并能够查阅瑞典学院的所有出版物。为了更加有效地通过新媒介向世界推销瑞典的形象,SI非常重视利用微软的最新成果,最近,SI又采用了微软最新的办公系统通信服务器 2007,从而使其员工实现了通过一个界面就可以在不同交流模式如电子邮件、即时通讯、音频和视频模式之间轻松地转换,而无论其员工身处何地。这种实时的合作状态大大地提高了 SI与世界交流的效率。

而为了通过更多的途径向国外公众,尤其是青年人介绍瑞典、瑞典的文化和价值观念,瑞典政府还在虚拟游戏“第二人生”(Second L ife)③“第二人生”是由美国RealNetworks公司通过林登实验室 (L inden Lab)开发的一个网络游戏,它提供了一个基于网际网络的虚拟世界。“第二人生”对现实的拟真度非常高。2007年,当时的韩国大国家党总统候选人李明博就曾跑到这个游戏里建起了一个进行宣传活动的大厦,贴上个人的宣传画和个人自传等信息。许多国际大公司也纷纷在“第二人生”购买岛屿、建立品牌商店,如阿迪达斯、丰田公司等都在第二人生中设有销售渠道。到 2007年 5月,“第二人生”在全世界已拥有 660多万用户,成为在网上建造的最大公共虚拟社区。中开设了大使馆。在“第二人生”中,游客能够得到有关瑞典的大量的旅游信息。SI主席奥里·瓦斯特勃格 (O lleW astberg)曾告诉美联社记者:“这是一个既简单又便宜的方法,可以很方便地接近那些年轻人,而他们都是充满信息概念的有教养的年轻人。”④瑞典将在“第二人生”开设全世界首个虚拟大使馆.搜狐网,2007-01-30.http://it.sohu.com/ 20070130/n247931333.shtm l因此,在“第二人生”中开设大使馆是值得的。

瑞典“新公共外交”的另一特点是得到瑞典政府大量的资金支持。为保障本国公共外交活动的顺利开展,政府必要的资金投入是不可或缺的。而在这一点上,瑞典政府对公共外交的投入相对来说比较充足。目前,SI每年从政府获得资金大约为 2.25亿瑞典克朗(约合2 074万英镑)。当然,作为一个小国,瑞典的公共外交资金投入无法与美国每年数十亿美元 (超过 60亿美元)的投入、法国十几亿欧元 (每年大约 13.5亿)的投入相提并论①赵可金.美国与法国的公共外交实践.公共外交季刊,2010-09-01.http://new s.ifeng.com/ mainland/special/Pub licD ip lomacy/anli/detail_2010_09/01/2402677_0.shtm l,但是相较于中等公共外交国家如加拿大、挪威等国而言,瑞典的公共外交投入是比较多的。目前,加拿大每年的公共外交投入为1 000万美元左右,②赵可金.公共外交的理论与实践.上海辞书出版社,2007:416而挪威用于信息、教育文化交流的资金支出每年为 5千万瑞典克朗左右,2001年的预算为5 700万挪威克朗 (约合470万英镑)。③Leonard M.Pub lic D ip lom acy.London:The Fo reign Po licy Centre,2002:175

瑞典“新公共外交”的目标与作用

总体而言,与大国相比,瑞典作为一个世界小国,其公共外交不论是在公共外交目标的追求上,还是公共外交战略实施的方式上,都存在很大的不同。约瑟夫·巴托拉(Jozef Bátora)曾把大国与小国在公共外交目标追求上的差异总结为:“作为‘硬权力’的辅助手段,大国公共外交主要致力于改变形象或‘重树品牌’(re-branding),以获得拥护和追随,而小国公共外交主要是为了引起世界传媒和民众的注意 (cap ture attention),促进他国对本国的了解。”④Bátora J.Public D ip lomacy in M idd le-sized States:Norway and Canada//Kelly D.ed.D iscussion Paper in D ip lomacy.Netherlands Institute of InternationalRelations,C leagendaeland Antwerp University,2005瑞典的公共外交在目标追求和战略实施上也基本符合这一定位——注重通过文化交流和信息项目在海外展示自己和平、平等、富有创新性的国家形象。

1.展示瑞典维护世界和平的形象

对于国际舞台上的国家来说,取得国际影响力的方式主要来源于三个方面:一是有一个良治的“道德政府”(moral authority),二是有强大的军事能力,三是有国际援助力。而对于中小国家来说,强大的军事力是难以取得的,所以只能在其他两者上下功夫。瑞典是世界上最清廉的国家之一,在“透明国际”(Transparency In ternational)贪腐印象指数 (CPI)中,瑞典也是一直位列榜首, 2009年瑞典与芬兰并列排在廉洁榜的第二位。①透明国际网.http://www.transparency.org/publications/annual_report瑞典也是联合国发展项目委员会评出的世界上最适合人居的国家之一(2009年瑞典在“最适合人居国家”排名第三)。同时,瑞典也是在援助发展中国家中最为慷慨的国家之一,尤其是瑞典的官方援助更是达到了其国民生产总值的 1%(2009年为 1.01%)②齐国强.2009年国际官方发展援助继续增长.国际经济合作,2010(5):33,成为全球5个发展援助额超过年国民总收入 0.7%的国家之一。通过广泛的发展援助与其他合作形式,瑞典在世界各地的冲突中发挥着超出其国力的影响力和斡旋作用,树立了瑞典和平使者的形象。

2.打造瑞典作为全球旅游目的地的形象

瑞典是一个拥有丰富的旅游资源的国家,斯德哥尔摩被誉为“北方威尼斯”,哥德堡也是著名的旅游胜地,诺贝尔故居、瑞典皇家建筑、北欧风光都成为瑞典发展旅游业的重要依托。尤其是近年来,随着交通通讯技术的发展,越来越多的普通民众得以走出国门,旅游业已经成为瑞典近年来增长最快的经济领域之一,仅 2007年,瑞典旅游业就获得 880亿瑞典克朗的外汇收入。目前,瑞典旅游业外汇收入已经超过瑞典传统的创收产业钢铁和汽车制造业。同时,旅游业为瑞典提供了大量的工作岗位。目前,瑞典旅游业的就业人数已达到 16万人,超过瑞典十大跨国公司在瑞典国内提供的就业岗位 (14.6万个)。③刘广志.2007年瑞典旅游业外汇收入大涨,2010-06-12.http://www.21abroad.net/?thread-6799-1.htm l因此,如何吸引更多的游客到瑞典旅游,为瑞典创造更多的外汇收入,成为瑞典“新公共外交”的重要任务和主要目标。进入新千年之后,为推销瑞典全球旅游目的地的形象,SI在海外开展了一系列的战略沟通项目,不仅向目标国公众展示瑞典风光宜人的自然景观,也把瑞典文化生活和公众生活展现在国际公众面前,吸引更多的国际游客到瑞典体验北欧风情。其中,“2010瑞典日”活动的举办,就为中国清华学生打开了一扇了解瑞典的历史、人文、风俗、教育以及特色的窗口。

3.塑造瑞典富有创新性的全球商业目的地的形象

瑞典是一个人口稀少,自然资源相对贫乏的国家,国内市场规模狭小,这一特点决定了瑞典经济的发展主要依靠对外贸易。因此,如何在国际社会打造知名商业品牌,塑造瑞典全球商业目的地的形象就成为瑞典“新公共外交”的首要目标之一。瑞典有很多国际知名的品牌,如沃尔沃汽车、爱立信通信、伊莱克斯电器、ABB、哈苏相机、宜家家居和H&M服装等等。近年来,随着瑞典一些知名品牌在国际竞争中失去其传统优势的现象,瑞典政府发起了“创新瑞典”(innovation Sw eden)战略。发起于 2004年的“创新瑞典”战略,意在将瑞典建成欧洲最具竞争力的、最多样化的知识经济体,并成为对高科技企业最具吸引力的国家之一。①“创新瑞典”:国际品牌的政府推手.21世纪网-《21世纪经济报道》,2010-09-04.http:// business.sohu.com/20100904/n274716415.shtm l.瑞典创新体系机构 V INNOVA 2009年报告显示,至今为止,瑞典政府已投入 5亿欧元到有战略意义的“关键性领域”(strategically important areas)。②“创新瑞典”:国际品牌的政府推手.21世纪网-《21世纪经济报道》,2010-09-04.http:// business.sohu.com/20100904/n274716415.shtm l.而 2010年上海世博会上瑞典馆的参展主题也被定为:创新之光 (Sp irit of Innovation),在建筑外形和展示内容上诠释着瑞典的创新、沟通和可持续性,塑造瑞典全球最富创新精神的国家形象。

此外,瑞典政府还积极推行“诺贝尔奖外交”、“体育外交”和“援助外交”——借诺贝尔奖在瑞典颁布的机会积极进行“首脑外交”、“宴会外交”,扩大瑞典在国际上的影响力;通过国际体育赛事的举办向世界展示瑞典人热情好客、纯朴诚实的性格和高度的文明和公民素质;通过对发展中国家提供经济、环保、医疗、教育及人道主义援助,瑞典不仅得到了受援国民众的普遍欢迎和支持,也不断扩展着自己的国际影响力。

瑞典“新公共外交”的局限性

自新千年伊始,瑞典的“新公共外交”已经开展了近十年。“新公共外交”的各项举措与瑞典的形象工程紧密地连在一起,通过各种公共外交项目的实施积极推动瑞典与其他国家的关系的发展,提升瑞典的形象,从而极大地促进了瑞典国家利益的实现。SI不断向世界诠释着瑞典作为世界上最适合人居的国家之一、世界上最清廉的国家之一及全球最富有创新性的国家之一的形象。然而,与之相对照的是,瑞典的国家品牌形象在世界的排名连续几年来都没有进展——瑞典已是连续三年 (2008年、2009年、2010年)位居“国家品牌形象指数”(Country B rand Index)排名的第十位,而同样积极践行“新公共外交”的加拿大,其在“国家品牌形象指数”排名在 2008年就跃居第二位 (而 2006加拿大排名第十二位,2007年排名第六位),2010年更是跃居排行榜首,①赖海隆.加拿大跃居“国家品牌指数”榜首位,美国退居第 4.新华网,2010-11-06.http://finance. qq.com/a/20101106/002163.htm这不能不引起人们对瑞典“新公共外交”的反思。

第一,瑞典推行“新公共外交”的机构势单力薄,制约了瑞典“新公共外交”各项项目的开展。瑞典负责开展公共外交活动的机构是瑞典对外交流委员会,隶属于外交部,是在海外推广瑞典国家形象的专门机构。SI仅有 100名员工,主要依靠与海外的瑞典大使馆合作向目标国公众展示和推广瑞典的文化,组织与不同国家在文化、教育和研究领域的交流。而且,除了瑞典的驻外大使馆外, SI仅在巴黎设有一个海外分支机构——瑞典文化中心 (Sw edish Cu ltural Centre)②瑞典对外交流委员会网站.http://www.si.se/English/Navigation/Sweden-in-the-world/。因此,与世界上其他国家相比,瑞典的公共外交机构的确显得单薄了一些。从美国新闻署及其国际广播局到国际信息项目局,从全球传播办公室到国务院文化教育事务局,美国的公共外交体制已经形成一个“多中心治理”的格局;③赵可金.美国与法国的公共外交实践.公共外交季刊,2010-09-01.http://new s.ifeng.com/ m ain land/special/Pub licD ip lom acy/an li/detail_2010_09/01/2402677_0.shtm l全面负责法国公共外交活动的国际合作与发展总司在巴黎有 600名工作人员,管理着全球7 000多名工作人员④赵可金.公共外交的理论与实践.上海辞书出版社,2007:393;而与瑞典同为小国的挪威,除了有统辖挪威 19个县和 30多个市的对外信息发布事务的创意挪威公司 (Innovation Norway)外,隶属外交部的挪威发展合作署 (NORAD)领导着众多的局级单位并与大量的非政府组织、学术团体和科研机构共同致力于挪威的公共外交活动。⑤同上书:430相比之下,瑞典公共外交机构的单薄势必影响到其推行“新公共外交”的力度。因此,到目前为止,SI每年只能提供大约 400个奖学金项目,资助访问学者和研究者到瑞典的大学或学院进行学习、研究。

第二,主要依靠战略沟通来塑造瑞典的国家形象存在一定的局限性。公共外交可以通过不同的方式发挥作用,尽管瑞典的“新公共外交”也开始注重利用新媒介作为公共外交工具,然而瑞典的公共外交更多的还是集中在战略沟通和教育文化交流项目上,正如 SI在对自身进行定位时指出的那样,“通过战略沟通提升瑞典的形象、发展合作关系和塑造瑞典国家品牌和提高关系建立活动积极促进对话与合作是瑞典公共外交观念的应有之意”①瑞典对外交流委员会网站.http://www.si.se/English/Navigation/About-SI/Sweden-in-the-world/。然而,诚如英国学者马克·伦纳德(M ark Leonard)所指出的,为战略沟通创造一个清晰的国家形象存在两个主要的难题:一是在不同的部门之间形成一个统一的可供推出的国家形象存在一定的难度;二是设计国家的海外形象时,选择何种信息进行推广及相关部门之间的合作也存在一定的难度。②LeonardM.Public D ip lomacy.London:The Foreign Policy Centre,2002:16-17一方面,与 SI在海外大力推销瑞典现代、民主、富有创新性的国家形象形成对比的是,瑞典的旅游部门却忙于宣传瑞典的传统文化和历史。换句话说,如何把传统与现代结合起来,形成一个有关瑞典的统一的“动态的传统”形象,可能是瑞典“新公共外交”的战略沟通项目应该首先解决的一个问题。另一方面,SI最终确定的向海外传播的有关瑞典的信息——维和和平、全球旅游目的地和富有创新性的商业目的地,且不说这几种信息能否较全面和真实地反映瑞典的国家形象,就是为传播这几种信息所需要的相关机构之间能否协调一致,共同把这些信息有效地传递给海外公众也存在一定的难度。因此,能否有效地把这些能够代表国家形象的信息展示给海外公众,也是瑞典公共外交部门首先要解决的问题之一。此外,在目前各国公共外交呈现出一种竞争态势的情况下,要想使自己的战略沟通达到推销国家形象的目的,本国推出的战略沟通项目就一定要有特色,不仅要有多样性的内容,而且在内容的展示上要富有新颖性,要有足够地吸引受众眼球的东西。在这一点上,瑞典的战略沟通项目尚存在一定的局限性。不管是“视觉电压”项目还是“瑞典时尚——探索·时尚·新身份”展览基本没有超出当年英国的“创意英国”模式。因此,尽管瑞典的“新公共外交”举措取得了一定的成效,但短期内也难以使瑞典的国际知名度和美誉度有大的提升。