商南县集体林权制度改革现状及问题的研究

方义龙，张桂林，刘光哲

（1.西北农林科技大学，陕西杨凌 712100；2商南县林业局，陕西商南 726300）

商南县地处秦岭东南部，处于中国国南北交汇地带，生态地位重要且脆弱，是中国南水北调中线工程重要水源区之一。商南县近年来经济快速发展，但总体发展水平还比较低，林业在县域经济发展、农民增收中作用尚未充分体现出来。农村经济制度、农村经济政策对农村社会、区域经济发展有着极其重要的作用［1］。因此，回顾60年来商南县集体林权改革历程，总结经验教训，并提出相应改善措施和建议，摸索出具有商南县域特点、适用性强的林改路子，这对商南县林业发展、农村经济发展、县域经济发展必将起到一定积极作用。

1 商南县集体林权制度改革历程

1.1 分权经营阶段

在土地改革过程中，国家将土地、林地分给农民，农民获得了林权。1951年7 月，商南县在五里铺实行土地改革试点；1951年9月至11月底，在城关、富水、永青3区27个乡推行全县第一期土地改革；1951 年12 月至1952 年2 月底在赵川、白玉、湘河3 区29 个乡进行第二期土地改革［2］。在此过程中，农民获得县政府颁发的土地证，农民也分到了属于自己的山林。

1.2 统一经营阶段

在农业合作社和人民公社时期，国家通过组建农业合作社和人民公社将农民所有的集体林权纳入国家公有制体系，进行统一经营，统一管理。1954年1月，商南县首批初级农业生产合作社在桦栗树、五里牌成立，1954年底，全县建立初级农业生产合作社52个，联组166个。1955年底，共建初级社582 个，入社农户达99%［2］。1957～1958年，商南县农民山林全部入社，林权统一收归集体所有。

1973～1974年，商南县将北部莽岭边远偏僻的大面积林区划定为国有林区，归国营腰庄林场经营管理。

1.3 分权经营阶段

1979年至今，商南县先后进行了林业“三定”、“四荒地”拍卖、集体林权制度改革，农民在一定程度上获得了部分林权。

1979年春季，商南县在张家岗公社张家岗村进行农村责任制试点工作，林业生产责任制同步推行。1987年，全县林业家庭承包1 356户，占农户总数的2.6%。全县林业专业户141户，其中育苗专业户78户；林业重点户529户，其中承包荒山面积33.33hm2以上承包大户17户，承包面积1 020hm2；护林专业户686户，管护山林面积7 493.33hm2［2］。

90年代以来，商南县进行了山区综合开发试点。这一时期，商南县出台了《关于加快山地开发、发展主导产业的若干政策规定》，部分单位、个人以购买、租赁、入股等形式开发经营山地和经济园林，重点发展茶叶、板栗、油桐、速生丰产林基地，可以继承和转让。1999 年，商南县被确定为全国退耕还林试点示范县，乡、村、组集体林场通过承包经营转移到大户手中，2008年3月，商南县选择梁家湾镇作为试点，开始了新一轮集体林权制度改革。2010年11月顺利通过了省级验收，并被评为优秀，受到陕西省集体林权制度改革领导小组表彰。

从商南县60年集体林权变化历程来看，与全国其它地方一样，经历了林权的“统”与“分”、“放”与“收”的反反复复，但最终的趋势是分权经营，这与世界上多数国家与地区的林权改革是一致的［3－4］。

2 商南县集体林权制度改革现状

2.1 加强组织领导，提供组织保障

商南县成立了县、乡、村三级集体林权制度改革工作机构（见图1），层层签订了目标责任书，形成了“县上直接领导、乡镇组织实施、村组具体操作、部门搞好服务”的工作机制。成立了由90人组成的县、乡两级林改办公室，村级成立林改理事会，全县公开招聘了20名大中专毕业生，乡镇聘用21名技术员或护林员参与林改工作，全县各级林改工作人员4 000余人。全县抽调县级林业各单位33名技术人员组成技术指导组，与乡镇林改工作组负责林改外业工作。商南县按照林改经费分级负担的原则，落实林改经费保障，县级政府安排林改专项资金100万元，乡镇投入林改工作经费260万元。

图1 商南县集体林权制度改革组织结构图

2.2 加强业务培训，提供人力保障

林权制度改革涉及面广、情况复杂，商南县从林改工作试点之前就把人员业务培训纳入工作重点，强化对林改工作人员的培训，先后两次组织人员赴林改试点县山阳县学习经验。举办了8期集体林权制度改革骨干培训会，对县乡林改办工作人员以及村组干部等1 800人进行了林改政策法规、业务技术培训。林改工作人员的政策水平和业务操作能力的提高，保证了林改工作效率和准确性，使林改工作得以顺利有序开展。

2.3 宣传发动群众，营造林改氛围

县、乡、村各级召开林改动员大会，传达省、市关于集体林权制度改革工作会议精神，安排部署林改工作。在林改工作推进过程中结合当地实际情况，召开林改试点现场会、汇报会、经验交流会，宣传发动群众积极参与林改。充分发挥电视、报刊、广播、网络等媒体的作用，确保与林改有关的法律、法规、政策等宣传到村、宣传到组、宣传到户，确保林改信息在逐级传达过程中不变样，不走调。林改工作开展以来，全县共刷写标语2 080条，悬挂横幅128条，印发《致全县广大农民朋友的公开信》50 000余份，编印林改宣传资料20 000余份。通过广泛的宣传发动，统一了广大干部群众的思想，林农由以前的“要我改”变为“我要改”，并以实际行动支持和参与林改。注重信息的收集与上报，及时总结上报林改工作取得的成效和经验，上报林改信息82条，市级以上报纸、杂志、网站等媒体宣传报道8篇，刊发林业简报32期、商南要情10期。

2.4 严格操作程序，坚持“阳光”林改

为积累经验，林改工作整体推进之前，商南县于2008年3月选择了具有一定代表性的梁家湾镇作为林改试点乡镇，并于同年7月底顺利完成了林改工作任务。随后又分两批启动了其余15个乡镇的林改。在工作中，各乡镇根据自身的实际，确定了2个集体林面积小、工作容易开展的村先行试点。试点村林改按照成立机构、组建技术队伍、宣传发动、摸底调查、界线确认、公示林权现状、制定方案和表决、外业确权勘查等步骤进行，在操作中坚持内容、程序、方法、结果四公开，确保林农的知情权、参与权、决策权和监督权。外业宗地勘测时由村民小组成员选举产生的林改理事会成员与技术人员核实山林权属、面积和四至界线；内业宗地登记申请时，县林改办严格把关，做到人、地、证、图、表、册一致，确保发到农户手中的林权证准确无误（见图2）。

2.5 重视林权纠纷调处，维护林农切身利益

商南县始终把矛盾纠纷的调处作为推进林改工作的突破口来抓，按照“属地产生，属地解决”原则，县、乡、村三级都成立了矛盾纠纷调处小组，着力解决确权过程中出现的各类矛盾纠纷。加大林改业务技术组与矛盾纠纷调处小组力量的整合，在工作中做到勘界到哪里，矛盾纠纷的调处工作就延伸到哪里。对历史上遗留的林界不清、山证不符等问题，按照属地管理、分级负责的要求，广泛听取各方面的意见，引导当事人在充分协商的基础上妥善处理。目前，林改中遇到的704起纠纷、涉及纠纷面积1 263.4hm2全部得到妥善处理，维护了林区社会的和谐稳定。

图2 商南县集体林权制度改革工作程序图

3 商南县集体林权制度改革取得的成效

3.1 明晰了产权，落实了经营主体

全县林权主体改革任务全面完成，已通过省市联合检查验收。全县外业勘界面积175 886.37 hm2，其中自留山面积46 321.09 hm2，占26.34%，责任山面积121 122.73 hm2，占68.86%，集体股份合作经营4 573.05 hm2，占2.60%；拍卖大户承包经营3 869.5 0 hm2，占2.20%。

3.2 尊重民意，得到了群众拥护

集体林权制度改革涉及千家万户，事关农村社会稳定，商南县在林改过程中做到充分尊重群众意愿，公开透明，坚持阳光操作，林改程序、林改方案由群众民主决策，林农参与林改积极性增强，确实让林农真正得到收益。

3.3 解决了历史遗留纠纷，维护了林区社会稳定

1949年以来，商南县集体林权经历多次变革，形成错综复杂的历史遗留问题，所有矛盾纠纷在这次林改中集中爆发。县林改办将矛盾纠纷调处作为推进林改工作的突破口，从2008年3月在梁家湾镇试点到2010年11月全县林改结束，调处矛盾纠纷、信访案件704 起，解决争议面积1 263.4hm2，矛盾纠纷调处率100%。

3.4 保障了投资收益权，促进了林业产业发展

商南县结合集体林权制度改革，大力发展林业产业。2009年，商南县出台了《关于推进茶叶核桃等特色经济林果产业发展的实施意见》，把茶叶、核桃、板栗、油桐、油茶产业作为战略产业重点培育。随着集体林权制度改革不断深入推进，农民投入林业的积极性不断增加，吸引了大量社会资本向林区、林业集聚。陕西秦裕木本生物油有限公司、河南兴坝木业有限公司、林海木业有限公司、陕西秦岭绿色生态产业开发有限公司等8家企业来商南投资3.2亿元，发展非公有制林业和特色经济林产业，特色经济林产业成为商南县投资热点领域和县域经济重要支柱产业［5］。

4 商南县集体林权制度改革存在的问题

4.1 自然保护区范围内的集体林未能与全县林改同步推进

商南县新开岭省级自然保护区范围内12 400 hm2集体林地因为相关政策未出台，导致林改未能同步推进，既不利于自然保护区事业的发展，也对当地群众生活带来严重影响。当地群众生活条件极差，水、电、路、讯不通，零散分布于保护区的缓冲区和实验区，甚至极少数群众还生活在核心区，绝大部分处于极端贫困状态，自然保护区周边群众为保护区事业发展，承受了极大的生存压力，付出了巨大的代价，而国家未给予应有的补偿，从而导致资源丰富地区的经济落后现象的发生［6］。

4.2 基层林业单位技术力量严重不足

人力不足，力量不强，制约着林业生态保护与建设健康发展。商南县十里坪镇是在乡镇机构改革中由原十里坪、石柱河、余家棚、梁家坟、4乡合并为1个镇的。全镇有林地面积15 503.96hm2，林业站工作人员只有2人。

乡镇林业工作人员专业技术人员少，年龄结构不合理。根据2009年12月商南县乡镇林业站岗位设置调查统计，林业专业技术人员15人，占30.6%，管理岗位人员和工勤岗位人员达34人，占69.4%；30岁以下人员只有8 人，占16.3%，而40岁以上人员24 人，占到49%。一方面，林业基层单位缺乏专业技术人员，另一方面，大量毕业生却不能到乡镇林业岗位就业，导致林业基层队伍整体活力不足。

4.3 林改导致林地“破碎化”造成管理、经营困难

商南县175 886.37 hm2集体林，被分成172 045块，涉及农户49 217户，户均3.5块，平均每块1.02hm2，平均每户3.57hm2，人均0.84 hm2。由于林地划分过细且零散，既不利于规模经营，又增加了林权地界纠纷的产生。

4.4 资源开发占用、毁坏林地隐患重重

商南县丹江水电资源丰富，已建和计划建设水电站5座以上。其中，规模最大的莲花台电站坝高72.9 m，总库容9 537万m2，水库正常蓄水位294.0 m，水库回水长达26 200 m［7］。丹江流域是商南县油桐、黄连木主要产区。作为极具开发前景的生物质能源，油桐、黄连木资源在农民增收中的潜力巨大，水面以下的林木资源随着水库的建成，将永久消失。

商南县钒矿资源储量极为丰富，储量1.6亿t，主要分布在白浪镇、湘河镇、魏家台镇、水沟镇、十里坪镇，位于新开岭自然保护区和丹江商南境内主要支流耀岭河、冷水河、湘河等流域内，钒矿开发严重污染水源，大面积破坏林地。钒矿资源枯竭后，林地植被恢复问题将成为又一新的难题。

4.5 森林生态效益补偿标准低、补偿不到位

商南县193 168.3hm2集体林中，划分为生态公益林的面积有112 298.4hm2，占58.1%［8］。商南县集体林公益林补偿标准为每年150 元∕hm2，2009年只补偿37 533.33hm2，占应补偿面积的33.4%，获得中央财政森林生态效益补偿资金共计584.93万元，到现在还未补偿到农户手中。确定为生态公益林的集体林中，尚有74 765.07 hm2未得到任何补偿，占66.6%。林权改革成败的关键在于如何完善生态效益补偿机制［9］，而商南县集体林中绝大部分生态公益林却得不到补偿，不利于后续林权改革的进一步推进。

5 商南县林改改善措施与建议

开展集体林权配套改革。云南省思茅市着力构建林业信息平台，积极培育县（区）林权交易市场和木材及林产品交易市场，逐步建立森林资源保护管理体系、林业科技服务体系、林业经营体系和森林资源流转体系［10］，巩固了集体林权制度改革成果。开展集体林权制度配套改革，是巩固集体林权制度改革成果的必然选择。因此，要尽快建立商南县林业产权管理信息服务中心，推进森林资源资产评估体系试点建设。加快林木、林地流转机制创新和政策创新，在林地流转、林权抵押贷款、森林保险、林业专业合作社建设等方面与全县林改进程相适应。

尽快完成森林生态效益补偿政策兑现落实工作。生态效益补偿是集体林权制度改革后农户获得的第一笔林改收益，必须尽快完成兑现工作。林农增收与林改收益不成比例，尤其是在以公益林为主的地区，当地政府要拓宽林农增收渠道帮助林农增收［11］，因此，尽快落实兑现森林生态效益补偿显得尤为迫切。同时，积极开展森林分类经营改革和人工商品林采伐试点，稳步推进森林经营抚育工作。

合理配置林业专业技术队伍，理顺乡镇林业站管理体制。通过技术培训、岗位调整、公开招聘等形式，形成以专业技术人员为主，管理岗位、工勤岗位人员为辅的乡镇林业干部队伍。同时，在乡镇机构改革过程中，确立乡镇林业站以县林业局管理为主、乡镇管理为辅的基层林业机构管理体制。福建省通过在乡镇林业站加挂林业技术推广站牌子、聘用村级林农技术员的方式，在林业新品种、新技术引进、试验示范、推广、技术培训等方面发挥了重要作用［12］。

加大乡镇林业站基础设施投入力度。商南县乡镇林业站基础设施落后，部分林业站租房办公，无计算机、传真机等基本办公设备，林业信息化建设滞后。

组建科学高效的林业管理体系和支撑有力科技推广体系。林业科技推广要在林业生产各领域、林业产业各环节拓宽服务范围，提供产前产中、产后系列化服务，使更多林农获益［12］。商南县从事林业科技服务与推广工作的技术人员力量分散，分布不合理，急需整合资源，形成合力。2009年9月，商南县果树站、商南县食用菌研究所、商南县猕猴桃研究所已合并为商南县林果研究所，但是，还不能完全适应林改、林业发展新形势，建议将林业系统10个产业局、办、站、所整合为商南县林业产业发展局和商南县林业科学研究所，形成管理体系与科技推广体系共同服务林农的新格局。

［1］ 包晓斌.中国农村可持续发展途径的探讨［J］.大自然探索，1999，18（4）：40－43.

［2］ 商南县志编纂委员会.商南县志［M］.北京：作家出版社，1993.

［3］ Elsasser P.Rules for Participation and Negotiation and Their Possible Influence on the Content of a National Forest Programme［J］.Forest Policy and Economics，2002，4（4）：291－300.

［4］ 联合国粮食及农业组织.2010年全球森林资源评估：主要结果［M］.罗马：2010.

［5］ 段俊平.商南特色经济林产业现状与发展策略研究［D］.杨凌：西北农林科技大学，2010.

［6］ 冯菁，程堂仁，夏自谦.森林覆盖率较高地区经济落后现象研究［J］.西北林学院学报，2008，23（1）：224－228.

［7］ 陕西江汉水电勘测设计有限公司.陕西省商南县丹江莲花台水电站水库淹没处理及移民安置规划（讨论稿）［M］.西安：2009.

［8］ 国家林业局西北林业调查规划设计院.商洛市商南县森林资源规划设计调查报告［M］.西安：2009.

［9］ 梁建忠，文冰.我国林权问题的经济学分析［J］.中国林业经济，2008，（1）：1－4.

［10］ 集体林权制度改革调研组.云南省集体林权制度改革调研报告［J］.林业经济，2007，（6）：8－12.

［11］ 胡崇德，王晓毅，王红艳，等.陕西省集体林权制度改革面临的问题成因分析——以太白县北沟村为例［J］.现代农业科技，2009，（2）：253－254，256.

［12］ 李建民，潘标志.林业科技推广改革的理论与实践［J］.中国林业，2007，（9）：52－53.