中国扶持人口较少民族政策实践程度评价及思考*

朱玉福

中国扶持人口较少民族政策实践程度评价及思考*

朱玉福

党中央、国务院高度重视人口较少民族的发展，新世纪以来中央和地方实施了专门扶持发展的政策，人口较少民族聚居地区呈现出经济发展、生活改善、民族团结、社会和谐、边防巩固、睦邻友好的大好局面，成为我国民族工作战略性安排的一大亮点。本文在对10年扶持人口较少民族政策回顾总结的基础上，对扶持人口较少民族政策的实践程度进行了总体评价。文章指出扶持人口较少民族是一项长期艰巨的历史任务，扶持人口较少民族政策还面临许多亟待完善的问题，并对发展和完善人口较少民族扶持政策提出了若干思考。

人口较少民族;扶持政策;实践程度评价;发展与完善

人口较少民族具体指1990年第四次全国人口普查人口在10万以下的22个民族［1］，即高山、门巴、珞巴、京、毛南、基诺、阿昌、布朗、怒、独龙、普米、德昂、赫哲、塔塔尔、塔吉克、俄罗斯、乌孜别克、鄂伦春、鄂温克、保安、裕固、撒拉族。它们分布在福建、西藏、广西、云南、黑龙江、新疆、内蒙古、甘肃、青海，大部分是西部边疆地区。根据2000年第五次全国人口普查统计，除台湾的高山族外，其他21个民族总人口为632434人，主要聚居在10省区的86个县、238个乡 (镇)、640个行政村。由于历史、自然条件等方面的原因，这些民族的经济和社会发展总体水平比较落后，贫困问题突出。党中央、国务院非常重视人口较少民族的发展问题，21世纪以来中央和地方实施了专门扶持人口较少民族的政策，取得了显著成效，人口较少民族地区呈现出经济发展、社会进步、民族团结、边疆稳定的喜人局面。对扶持人口较少民族政策回顾分析，对扶持人口较少民族政策的实践程度进行评价，对发展和完善人口较少民族扶持政策提出思考，对大力宣传党中央、国务院实施扶持人口较少民族发展的决策部署，对深入实施人口较少民族扶持政策，具有十分重大的意义。

一、我国扶持人口较少民族政策概述

2001年国务院《关于扶持人口较少民族发展问题的复函》的复函批示，标志着我国扶持人口较少民族工作正式提上中央议事日程，2005年《扶持人口较少民族发展规划 (2005－2010年)》(以下简称《规划》)的实施，标志着扶持人口较少民族政策的全面实施。

(一)扶持人口较少民族政策中“较少民族”的界定

迄今为止，我国扶持人口较少民族政策中的“人口较少民族”还没有形成一个科学、统一的定义。新中国成立后，我国非常重视包括人口非常少的民族在内的少数民族的研究工作，其中20世纪50年代的民族大调查为我们所熟知，为党和国家民族政策的制定和实施提供了重要的理论和实践支持。而人口较少民族这一概念的提出则仅是20世纪末21世纪初的事。至于“小民族”、“少小民族”、“弱小民族”等类似的表述则更早。在西方文化人类学、民族学界，往往用“部落民”、“部族民”、“原住民”、“土著”、“小民族”、“初民”等指称那些人口相对较少、特别是文化相对简单的民族［2］。在前苏联民族学界，除用“少数民族”外，也用“小民族”称呼其国内的人数较少的那些民族。比如在“小民族和少数民族”［3］、 “苏联共产党的列宁民族政策与北方小民族”［4］等相关研究中已出现“小民族”这一提法。中国国民政府时期也有类似的提法，譬如蒋介石领导的国民政府制定的政策文本中曾提出“扶持弱小民族”的口号［5］。

20世纪末，国内学术界用“小民族”、“小小民族”、“弱小民族”、“少小民族”等称呼人口数量非常少的鄂温克、赫哲、珞巴等民族。1990年刘建文在探讨建立我国“小民族学”时将人口在十万以下的民族称为“小民族”［6］。1990年郑信哲讨论如何解决鄂伦春等人口非常少的民族的发展问题时，将其称为“弱小民族”［7］。费孝通先生在1997年由北京大学社会学人类学研究所举办的第二届社会学人类学高级研讨班上作的题为“反思·对话·文化自觉”的演讲中，在谈到鄂伦春族文化存亡问题时，称其为“小民族”。鄂伦春是个长期在森林中生存的民族，近百年来由于森林的日益衰败，威胁到这个现在只有几千人的“小民族”的文化生存［8］。1999年费孝通在黑龙江的佳木斯、同江等地的赫哲族地区调查时指出要帮助像赫哲族这样的“小民族”加快发展［9］。无论是“小民族”、“小小民族”，还是“少小民族”的提法只是一种一般性表达，没有形成严格的科学定义，其基本含义，主要是指那些不仅相对人数少，而且绝对人数也很少的民族，但究竟人数多少才叫“小”，没有一种明确的划分标准［10］。2000年国家民委组织开展的“中国人口较少民族经济和社会发展调查”率先明确了“较少民族”的人口数量标准，2001年《关于扶持人口较少民族发展问题的复函》首次以国务院文件形式使用“人口较少民族”这一概念，2005年《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》第一次以法规的形式使用“人口较少民族”的概念［11］。我国扶持人口较少民族政策中“较少民族”明确了人口数量划分的标准，即1990年第四次全国人口普查人口在10万［12］以下的22个民族。人口较少民族是一个相对的概念，即相对于人口较多民族而言［13］。在中国，55个少数民族虽然人口有1.138亿，仅占全国总人口的8.49%［14］，相对于拥有12亿多人口的汉族来说，他们是少数民族。而在少数民族中，一些民族人口数量更少，有的只有几千人或几万人，相对于那些有几百万人乃至上千万人口的少数民族来说，这些民族是名副其实的人口较少民族。

(二)扶持人口较少民族发展政策回顾

中国扶持人口较少民族发展政策正式提出始于2001年，2005年开始实施《规划》，经梳理归纳可以划分为四个阶段:

第一阶段:1999－2000年，中国人口较少民族经济和社会发展情况调研阶段。通过对全国22个人口较少民族经济和社会发展情况调查，初步掌握了人口较少民族经济和社会发展的基本情况，为国家实施扶持人口较少民族政策提供了重要的决策依据。

我国对人口较少民族的关注由来已久，但是把人口较少民族发展问题作为一个类型集中研究并采取行动措施，则是最近10余年的事情。在提出并推动人口较少民族发展情况调研以及政策制定的过程中，已故社会学家费孝通先生功不可没。20世纪80年代，费孝通多次深入鄂伦春、鄂温克、赫哲等人口较少民族地区了解社情民意，当他看到这些民族地区的生产方式和文化面临困境，群众生产生活、精神文化等方面遭遇了很多问题。这些问题引起了费孝通先生的高度关注，并且开始考虑人口较少民族的发展问题。1999年费孝通向国家民委建议把帮助22个不到10万人的人口较少民族纳入到国家“十五”计划当中，他认为这些民族人口少、声音弱，容易受到忽视，需要中央政府的特殊扶助［15］。费孝通对人口较少民族的关注基于两方面因素，一是这些民族贫困状况比较突出，有的呈整体贫困状态，这些民族人口很少，便于集中扶持，解决他们的问题是有可能的。解决人口较少民族的发展问题，能体现党的民族政策，对外展示国家形象。按照人口规模来算，22个人口较少民族的总人口也就60多万，投入不多就能够解决22个民族的发展问题，无论是经济效果还是政治作用都非常明显，意义深远。二是这些民族有自己特定的文化，但这些文化在文化海洋中是很容易被吞噬的［16］。

在费孝通的倡议下，2000年7月，国家民委组织由费孝通担任学术指导，由国家民委民族问题研究中心、中央民族大学、北京大学等单位共同组成了“中国人口较少民族经济和社会发展研究课题组”，对22个人口较少民族的经济和社会发展问题进行了专题调查研究。这项工作从2000年7月开始，2001年1月结束。课题组分两批先后于2000年7至9月和11至12月分赴内蒙古、黑龙江、新疆、甘肃、青海、云南、广西、西藏8省区，针对22个人口较少民族展开实地调查。两批调研结束后，形成了一份综合调研报告和24份民族调研报告。这些调研报告以翔实的资料和专家的不同视角，为各级政府部门了解人口较少民族的发展状况和存在的问题，制定解决人口较少民族发展的政策提供了决策参考［17］。此次调研是继20世纪50年代民族识别工作大调查以来，又一次全国范围内进行的大规模民族调查活动，不仅对加快人口较少民族的发展步伐，而且对更好地解决我国的民族问题，促进少数民族共同繁荣发展具有深远的意义。

第二阶段:2001－2004年，扶持人口较少民族发展政策酝酿、局部实施阶段。通过国务院相关部门在各自领域和部分省区对人口较少民族的扶持，为全面实施扶持人口较少民族发展的政策奠定了坚实的政策和舆论基础。

《中国人口较少民族经济和社会发展调查报告》不仅阐述了制定实施扶持人口较少民族发展政策的可行性、必要性，更为重要的是为国家制定专门扶持人口较少民族发展提供了决策依据。2001年，国家民委向国务院上报了《关于建议把22个人口较少民族发展问题列入国家“十五”计划的意见》，同年8月10日，国务院办公厅《关于扶持人口较少民族发展问题的复函》指出“国家对支持民族地区经济和社会发展已有统一政策，扶持人口较少民族的发展，可以在执行统一政策的前提下，在实际工作中给予更多的支持和照顾。原则同意你委提出的关于扶持人口在十万以下的22个民族发展的具体建议，并请有关部门、单位和地方负责落实”。《关于扶持人口较少民族发展问题的复函》的批复，标志着扶持人口较少民族工作正式提上中央议事日程。

按照《关于扶持人口较少民族发展问题的复函》的要求，国务院各部门和地方各级政府加大了对人口较少民族的扶持力度。中央方面，一是从2002年起，中央财政对人口较少民族的发展给予了大力支持。其中仅2002年至2004年中央财政安排人口较少民族发展补助资金1.17亿元。二是国务院相关部门在各自领域对人口较少民族地区给予倾斜照顾。其中，2000年国务院扶贫办和国家民委联合开展“人口较少民族扶贫开发试点”工作，譬如在云南西双版纳州基诺族聚居的基诺山和布朗族聚居的布朗山开展“两山”综合扶持开发试点，安排7300万元资金帮助解决温饱问题和改善生产生活条件;从2002年开始，对人口较少民族的义务教育给予优先考虑，2004年将人口较少民族贫困中小学生全部纳入免费提供教科书的范围［18］。此外，在交通、广播电视等基础设施建设方面，中央有关部门也对人口较少民族聚居地区给予倾斜照顾。人口较少民族所在的省区制定实施了扶持人口较少民族的地方政策，根据各地实际，采取“一族一策”、“一村一策”、“一山一策”等特殊措施，有力地推动了人口较少民族的经济社会发展。以黑龙江省为例，2001－2004年，黑龙江省为人口较少民族乡投入基础设施建设民族专项资金共2239万元;2002年编制的人口较少民族村级扶贫规划将人口较少民族的14个村全部纳入省扶贫开发重点村［19］。

第三阶段:2005－2010年，扶持人口较少民族发展政策全面实施阶段。2005年，作为国家“十一五”专项规划之一的《扶持人口较少民族发展规划 (2005－2010年)》的实施，标志着扶持人口较少民族政策的全面实施，人口较少民族迎来发展黄金时期。

人口较少民族得到了党中央、国务院的亲切关怀和高度重视。2004年10月，中央政治局举行的第十六次集体学习上，胡锦涛总书记指示有关部门完善扶持人口较少民族政策措施，加大扶持力度。2004年11月胡锦涛总书记和温家宝总理作出重要指示，要求加大支持力度，研究制定扶持人口较少民族加快发展的具体规划和政策措施，切实帮助22个人口较少民族加快发展［20］。2005年5月18日，国务院通过《规划》，并由国家民委、国家发改委、财政部、中国人民银行、国务院扶贫办五部委于2005年8月8日组织实施。该规划提出，“根据党中央、国务院的要求，制定扶持人口较少民族发展规划，采取特殊政策措施，集中力量帮助这些民族加快发展步伐，走上共同富裕道路”。该规划的发展目标是，“通过5年左右的努力，使人口较少民族聚居的行政村基础设施得到明显改善，群众生产生活存在的突出问题得到有效解决，基本解决现有贫困人口的温饱问题，经济社会发展基本达到当地中等或以上水平。再经过一段时间的努力，使人口较少民族达到全面建设小康社会的要求”。2005年8月29日，国务院召开全国扶持人口较少民族发展工作会议，安排部署扶持人口较少民族发展工作。2006年起党中央和国务院连续把扶持人口较少民族发展列入工作要点，胡锦涛等中央领导多次深入人口较少民族地区视察，全国人大常委会把这一工作纳入执法检查的内容，全国政协对人口较少民族发展给予极大关注。胡锦涛总书记2006年5月12日在云南基诺族聚居地区考察时要求:“各级党委和政府加大对人口较少民族的扶持力度，促进人口较少民族改变落后面貌、过上富裕生活，真正使建设社会主义新农村成为惠及各族群众的民心工程。［21］”2009年7月10日国务院召开全国扶持人口较少民族发展工作经验交流会，会议强调要认真学习胡锦涛总书记加快人口较少民族发展的重要指示精神，全面总结成绩和经验，深入分析面临的形势和任务，落实规划实施措施和目标任务，推动人口较少民族经济社会又好又快地发展［22］。此外，部分国务院部委也实施了扶持人口较少民族的政策措施，其中国家发改委与国家民委2006年共同制定实施了《扶持人口较少民族发展专项建设规划》。云南、广西等人口较少民族所在地省区也非常重视人口较少民族的发展，出台实施了扶持人口较少民族的相关政策，编制了专项建设规划。这些地方性的扶持政策和发展规划有力地推动了人口较少民族的经济社会发展。

第四阶段:2011年起，新一轮扶持人口较少民族发展政策全面深入实施阶段。中央和地方相关部门在认真总结扶持人口较少民族发展政策实施效果和经验的基础上，结合人口较少民族的发展实际，2011年6月20日，国务院批准实施了《扶持人口较少民族发展规划 (2011－2015年)》，该规划加大了扶持力度和扶持对象。该规划的实施，是我国全面深入实施第二轮扶持人口较少民族发展政策的重要标志。随着新一轮扶持人口较少民族政策的深入实施，扶持人口较少民族政策进入了全面提升和深化时期，在各项优惠政策支持下，人口较少民族社会经济必将又好又快的发展。

二、扶持人口较少民族政策实践程度评价

我国扶持人口较少民族政策实践的社会效果和经济效益非常显著，以2005年《规划》为主的第一轮扶持人口较少民族的总体目标和任务基本实现，成为新形势下我国民族工作的一个重要举措，成为保障和改善人口较少民族地区各族群众民生的重要途径，成为新世纪我国民族工作的一大亮点。

(一)2005年《规划》的预期目标、任务基本实现

坚持“国家扶持，省负总责，县抓落实，整村推进”的方针，紧紧围绕“加强基础设施建设，改善生产生活条件;调整经济结构，发展特色产业，促进群众增收;发展科技、教育、卫生、文化等社会事业，促进社会进步;加强培训，提高人口素质”四大主要任务，各项优惠政策得到有效落实，扶持人口较少民族政策的目标、任务基本实现。为了切实实施扶持人口较少民族政策，根据《规划》确定的人口较少民族发展目标，国家民委于2007年开展扶持人口较少民族发展动态监测工作，该监测体系由人口较少民族聚居行政村 (嘎查)的“四通五有三达到”(即指通路、通电、通水、通广播电视，有安居房、有学校、有卫生室、有安全饮用水、有解决温饱的稳产基本农田或牧场，人均纯收入、人均有粮、九年义务教育普及率达到国家扶贫纲要和“两基”攻坚计划要求的目标)等83项指标构成［23］。截止2010年底，640个人口较少民族聚居行政村初步实现“四通五有三达到”等83项指标，部分人口较少民族的发展水平已经达到甚至超过当地水平。这些目标任务的顺利完成，为进一步深入实施扶持人口较少民族发展政策奠定了基础。

(二)人口较少民族地区经济、社会全面快速发展

1.基础设施建设取得重大突破，生产生活条件明显改善

扶持人口较少民族政策实施以来，人口较少民族地区狠抓了一大批对加快发展具有重大带动作用的交通、水利、通讯、环保、教育、卫生等基础设施项目，仅“十一五”期间，人口较少民族累计获得各项扶持资金25.06亿元、各类扶持项目8065个。其中，云南省将扶持资金总量17.9亿元的88%用于基础设施建设项目［24］。广西2005－2009年累计投入资金1.94亿元用于改善京族和毛南族地区的基础设施，其中交通项目531个，建成531条总长957.7公里的村屯水泥路、沥青路、沙石路，初步形成了村镇、村村、村屯之间的交通网路［25］。通过实施通路、通电、通水、通广播电视、通邮以及安居过程、卫生路等项目建设，人口较少民族地区农村基础设施条件显著改善，群众生产生活条件得到极大改善。

2.居民收入大幅提升，群众生活水平明显提高

扶持人口较少民族的主要任务之一是富民和改善群众生活条件，通过集中扶持，解决贫困人口的温饱问题，使人口较少民族顺利实现全面建设小康社会的目标。人口较少民族地区社会发育程度低、生产方式落后，基础设施薄弱、社会事业滞后，贫困人口多、脱贫任务重，是全面建设小康社会的重点和最难点。因此，第一轮扶持人口较少民族的一大特点是以民生为重点，使少数民族群众直接受益，把大量的扶持资金重点用于群众增收和改善群众生活条件，扶持人口较少民族政策实施以来，人口较少民族地区群众生活得到很大改善，自我发展能力明显增强。譬如，广西“京族三岛”近2万名京族群众家家有别墅，户户有存款，其中万尾村、巫头村和潭吉村2009年人均纯收入分别达到8237元、7936元和6418元，远高于其所在的东兴市的平均水平。又譬如，2009年云南人口较少民族聚居的175个村委会农民人均纯收入达1956元，比2005年增加1110.3元，年均增长23%;人均有粮426公斤，比2005年增加89公斤，年均增长5.9%;11387户农户住进了安居房，告别了茅草房、杈杈房;11.9万人摆脱了贫困，贫困发生率由2005年的56.3%降至2009年的16%。当前，人口较少民族地区人民群众精神面貌焕然一新，谋求经济发展、改变自身命运的积极性非常高涨，进一步坚定了建设全面小康社会的信心和决心。

3.各项社会事业全面发展

当前，人口较少民族地区的教育、低保、医疗等社会事业全面发展，《规划》提出的“发展科技、教育、卫生、文化等社会事业，促进社会进步。实现基本普及九年义务教育，基本扫除青壮年文盲的目标。加强人口较少民族行政村医疗卫生和文化体育基础设施建设，解决各族群众看病难、文化活动场所少等问题”的任务基本实现。目前，人口较少民族地区全部完成了“普九”任务，全部建立了新型农村合作医疗制度和农村低保制度。譬如，广西环江毛南族聚居地区2005－2010年投入教科文卫项目22个，资金48.2万元，7个毛南族行政村所在的自然屯能收看到电视节目26套，收听到广播节目8套;7个行政村均有一个60平方米的卫生室;7个行政村均有一个81平方米的文化室;适龄儿童入学率达100%，初中入学率达99%，青壮年文盲率下降为1.8%。又譬如，云南省175个人口较少民族聚居村委会实现了村村通电话、通广播电视，村村都有卫生室和文化活动室的目标。毫无疑问，扶持政策实施以来是人口较少民族地区教育、社会保障、医疗等社会事业全面发展的10年。

4.民族团结和祖国边防进一步稳固，各族人民的凝聚力和向心力明显增强

扶持人口较少民族政策直接解决了人民群众最关心、最直接、最现实的诸多切身问题，深得人心，得到各族干部群众的衷心拥护。扶持人口较少民族以广大各族群众的根本利益为出发点，密切了党和政府与各族群众的血肉联系，使各民族间“三个离不开”的思想意识更加牢固，鼓舞了各族干部群众自力更生、艰苦奋斗的士气，增进了各族人民之间的了解和信任，进一步增强了各族群众对祖国的凝聚力，对维护祖国统一、反对民族分裂，巩固边防、强国睦邻发挥了积极作用，增强了中华民族的自豪感、凝聚力和向心力。人口较少民族中有15个民族不仅地处边境地区，而且与国外同一或相似民族跨境而居。通过实施人口较少民族扶持项目，特别是通过加快边境地区的交通、通信、教育、卫生等基础设施建设，既加快了边境民族地区经济社会发展，而且还促进了边境地区与邻国在经济、文化等领域的交流与合作，促进了对外开放，增进了睦邻友好关系。

5.人口较少民族地区特色经济得到快速发展

特色经济成为加快人口较少民族地区经济发展的一个有力引擎。根据人口较少民族地区得天独厚的自然、地理、气候、资源禀赋、民族传统文化等条件，各地因地制宜发展民俗文化、生态旅游业、特色农业、特色林业及经济林果、特色生物产业、传统民族工艺、养殖业等特色经济，着力打造特色产业［26］。譬如，家庭民俗游使内蒙古额尔古纳市室韦俄罗斯族乡室韦村俄罗斯族群众脱贫致富。该村充分利用大草原、大森林、大湿地和古朴的俄罗斯民俗民风、地道的俄式木刻楞和传统的俄式美食以及曾经的“蒙兀·室韦”部落发源地、天骄故里的美誉等独特的生态、民俗、历史文化等特色资源，在扶持人口较少民族发展资金的资助下，开展以“观景、科考、体验”为主的民俗家庭游试点。俄罗斯民俗游成为呼伦贝尔大草原之旅必不可少的行程，室韦俄罗斯族家庭游接待户由10户迅速发展到100余户，截至2008年底，共接待游客15.2万人次，产生经济效益达1096万元，户均年收入8至10万元，部分家庭年收入达20多万元，俄罗斯族群众阔步走上了发家致富的康庄大道。又譬如，内蒙古鄂伦春族自治旗朝阳鄂伦春猎民新村的鄂伦春族猎民靠种植大豆和蔬菜等农业，开展鄂伦春猎人部落项目等民俗旅游以及发展圈养野猪、马鹿等特色养殖业，鄂伦春猎民过上了幸福生活;广西东兴市“京族三岛”的京族群众靠发展海洋捕捞、养殖、海产品加工和边贸以及“金滩”、京族民俗旅游，大力发展特色产业，人均纯收入达近万元，成为我国最富裕的少数民族之一。

三、扶持人口较少民族政策实践中存在的主要问题及对策

扶持人口较少民族是一项长期艰巨的历史任务，在这项民族政策的实践中还存在亟待解决的问题。相关部门要高度重视，采取切实可行的措施，使《扶持人口较少民族发展规划 (2011－2015年)》为主的新一轮扶持人口较少民族政策成为该地区经济社会又好又快发展的重要保障。

(一)扶持人口较少民族政策实践中存在的主要问题

1．政策的“一刀切”，一定程度上影响了人口较少民族地区的民族关系

在扶持人口较少民族政策实施过程中，由于扶持政策的“一刀切”，出现了一些影响人口较少民族地区的民族关系的负面因素，一定程度上影响、触动了固有的民族关系。“一刀切”表现为两方面，一方面，从民族层面看，人口较少民族政策的扶持对象是1990年全国第四次人口普查时人口10万以下的22个少数民族。另一方面，从得到扶持的具体民族层面分析，2005年《规划》纳入的扶持对象只是人口较少民族人口占行政村 (嘎查)总人口30%或以上的行政村 (嘎查)。根据这一条件，人口较少民族人口占行政村 (嘎查)总人口不足30%的行政村 (嘎查)被排除在第一轮扶持政策之外。由于人口较少民族地区是多民族杂居地区，各民族之间的发展水平差异不大，而且相互了解各自的发展情况和水平。在扶持人口较少民族政策实施过程中，随着各种项目的建设，人口较少民族得到了诸多实惠和好处，相邻的其他民族 (包括汉族)看到它们的邻居得到政府的大力扶持，而自己却被排除在外，感到被国家、政府遗忘了。由于这种情绪不能也不可能发泄到政府身上，可能转向相邻的得到扶持的人口较少民族。事实上，课题组在人口较少民族地区调查时，没有听到或看到人口较少民族或其他少数民族以及汉族群众，不同程度流露出对国家政策的不理解和不满，这些情绪和想法一定程度上影响到原来和谐的民族关系。值得担心的是，一旦被某些别有用心的势力所利用，可能造成影响民族关系、民族团结乃至国家统一的严重后果。

2．资金有限，基础设施建设项目等级较低

由于资金投入有限，扶持人口较少民族项目建设中特别是基础设施建设等级较低。虽然国家对人口较少民族发展加大了资金扶持力度，但扶持资金还是非常有限、单一。2005年《规划》实施6年来，共投入各项资金37.51亿元、实施项目11168个，分到22个民族平均不足1.8亿元，分到每个项目平均不足34万元;分摊到640个行政村平均不足590万元，每年得到的扶持资金非常有限，有的甚至是杯水车薪，资金缺口非常大。以2009年广西自治区组织考核验收的环江毛南族自治县的44个毛南族聚居行政村为例，2005－2009年五年内共投入资金12618.82万元，实施项目1212个，平均每个项目才10万元左右，资金的严重不足，很大程度上限制了建设项目的等级。44个村的很多村级道路还是四级砂石路，经雨水冲刷后，通行能力被大大削弱;还有的村级道路路面仅2.5米宽，达不到4米宽的规定标准;屯级道路在质量和等级上就更差。部分农田水利设施年久失修，不仅在旱季做不到节流灌溉，而且在雨季也做不到分流排涝。人口较少民族地区普遍存在类似毛南族地区资金投入有限导致建设项目等级不高的情况。此外，由于监督机制不健全，项目实施监督不力，具体负责扶持人口较少民族工作的基层工作人员人手少，没有专门懂技术的监管人才，部分工作人员责任心不强，加之为了赶工期，也影响了项目工程质量。

3．项目安排缺乏科学性，群众基础不牢固

我国扶持人口较少民族发展的政策主要以大量项目的实施来推动的，2005年《规划》实施6年来，共实施各类项目11168个。在2005年《规划》实施之初，国家民委要求人口较少民族聚居行政村 (嘎查)要结合实际，制定村级发展规划和具体的项目，但是由于时间紧，情况复杂，上级部门对基层情况的了解不够深入，加之项目的多头管理，虽然部分人口较少民族聚居行政村(嘎查)制定了村级发展规划和项目设计，并且提出了具体的项目实施方案，但整体而言，项目安排缺乏科学性，尤其是没有充分征求群众意见，部分项目实施效果和结果充分证明了这一问题。缺乏科学性和群众基础的项目注定不会成功。比如，某地让不擅长养羊的某个民族养羊，为每户免费提供了一只母羊和两只羊羔，出发点很好，希望以此为基础，广泛发展养羊产业。但是，由于该民族没有养过羊，没有经验，最终没能实现通过养羊脱贫进而持续致富的目标。又比如，内蒙古敖鲁古雅鄂温克猎民实施生态移民圈养驯鹿项目失败就是一个典型的例子。由于长期的狩猎和林业资源开发，敖鲁古雅鄂温克民族乡水害严重，生态环境日益恶化，林间可猎物锐减，猎民的生活水平难以提高。为改变这一状况，2002年，内蒙古根河市决定，对鄂温克猎民实施生态移民整体搬迁，将敖鲁古雅鄂温克民族乡迁至260多公里外距离根河市2公里的地方。在新的移民地建设了配有现代生活设施的62户新住宅和学校、博物馆、卫生所、养老院等配套设施，并建设了占地1.68万平方米的48间标准化鹿舍，让猎民免费入住和使用。但是，问题随之而来，驯鹿圈养实验遇到了难题，由于新定居点没有驯鹿喜欢吃的地衣，加上驯鹿是半野生动物，离不开森林，根本无法适应新的环境，很多驯鹿都死了。现在圈养驯鹿项目失败已成为定论。

4．动态监测乏力，难于及时掌握发展动态

按照2005年《规划》提出的加强对扶持人口较少民族的统计监测工作的要求，为了全面、准确、及时地掌握扶持人口较少民族政策实施进展情况，反映人口较少民族经济社会的发展状况和趋势，评估《规划》实施情况，切实加强对《规划》实施工作的综合协调和督促检查，确保扶持人口较少民族政策的贯彻落实，国家民委开展了以人口较少民族聚居行政村 (嘎查)为监测对象的扶持人口较少民族发展动态监测工作。2006年至2010年，每年对人口较少民族聚居行政村 (嘎查)经济社会发展、《规划》实施情况和扶持成果等项指标进行调查统计。课题组调查发现，虽然根据《国家民委关于开展扶持人口较少民族发展动态监测工作的通知》要求，人口较少民族地区开展了扶持人口较少民族发展动态监测工作，但是发展动态监测工作存在监测乏力、数据报送不及时、数据不准确等问题。究其原因，主要是数据尤其是村级数据收集困难，负责数据统计、报送的工作人员尤其是统计人才匮乏。

5．缺乏科学指导政策实践的理论

扶持人口较少民族发展的相关理论研究相对滞后，不足以科学地指导政策实践。20世纪五六十年代，我国开展了包括人口较少民族在内的大规模的以民族识别为主要内容的民族调查工作，但是把人口较少民族发展问题作为一个类型集中研究并采取行动措施，则是21世纪初以来的事情。总体而言，由于人口较少民族大多居住在偏僻之地，社会经济发育程度低，加之人口少且居住分散，国家和全社会对人口较少民族社会经济发展情况不是完全了解。其主要原因之一就是对人口较少民族社会经济研究的缺失。为了掌握人口较少民族经济和社会发展的基本情况，为国家实施扶持人口较少民族政策提供决策依据，2000年7月，国家民委组织中央民族大学、北京大学等单位共同开展了对22个人口较少民族经济和社会发展问题的专题调查研究。此次调查意义重大，初步掌握了人口较少民族经济和社会发展的基本情况，为国家实施扶持人口较少民族政策提供了重要的决策依据。但是，相对而言，我国扶持人口较少民族政策的实践丰富多彩，而其理论研究滞后于政策实践且显得力不从心，还不足以科学地指导政策实践。

(二)加强扶持人口较少民族政策实施效果的对策

1.做好政策宣讲工作，促进民族团结

加强扶持人口较少民族政策宣传工作，使扶持人口较少民族真正成为促进民族团结的大政策。在扶持人口较少民族政策实践过程中，存在政策宣传不到位的情况。由此带来了一些负面问题，譬如，人口较少民族群众不了解国家扶持人口较少民族政策的具体内容，以至于不能积极、自主参与其中;其他少数民族包括汉族也不能很好理解国家实施扶持人口较少民族政策的初衷和目的，甚至对国家扶持政策的“一刀切”心存芥蒂，颇有微词。《扶持人口较少民族发展规划 (2011－2015年)》强调“民族团结和社会稳定是人口较少民族实现又好又快发展的基本保障”。对此，要加强宣传党和国家关于扶持人口较少民族发展工作的方针、政策，广泛宣传扶持人口较少民族发展的重大意义，宣传扶持人口较少民族政策的指导方针、目标任务、重点工程，宣传扶持人口较少民族政策实施中的典型经验、做法和取得的成效，动员全社会进一步关心、支持人口较少民族的发展，为扶持人口较少民族政策的有效实施创造良好的社会环境和舆论氛围。党和国家非常重视人口较少民族地区的民族团结和社会稳定。通过大力的广泛宣传，使各族干部群众认识到扶持人口较少民族政策不仅使人口较少民族受益，当地其他少数民族和汉族群众同样受益，邻国尤其是外国边民也从中受益。

2．加大政策扶持范围，增加资金投入

人口较少民族有了很大的发展进步，但仍然是我国全面建设小康社会的重点和难点，还需进一步大力扶持。未来5至10年，是我国实现全面建设小康社会的关键阶段，是实现“再经过一段时间的努力，使人口较少民族达到全面建设小康社会的要求”的关键阶段。党中央、国务院比任何时候都重视人口较少民族的发展问题，地方各级党委政府愈发认识到人口较少民族发展的重要性和紧迫性，人口较少民族广大干部群众要求加快发展的愿望和呼声日趋强烈。因此，扶持人口较少民族政策不是短期行为的，而是一项不断延续的政策，扶持力度不会削弱，只会加强，该政策将成为我国民族政策一个重要部分。国家“十二五”规划强调大力扶持人口较少民族发展［27］。一是扶持民族对象范围扩大。顺应部分少数民族要求国家给予扶持的诉求，结合我国少数民族和民族地区的发展现状，2011年6月20日，国务院批准实施的《扶持人口较少民族发展规划 (2011－2015年)》将人口在10－30万人但相对欠发展的景颇族、达斡尔族、仫佬族、锡伯族、土族、柯尔克孜族等6个民族纳入扶持范围，使扶持对象达到28个民族。二是扩大人口较少民族聚居村扶持范围。2005年《规划》确定640个行政村的主要依据是人口较少民族占行政村总人口的30%，将人口较少民族占行政村总人口不足30%的行政村和将人口较少民族聚居的自然村纳入扶持范围的诉求非常强烈［28］。鉴于此，应该扩大人口较少民族聚居村扶持范围。三是加大资金投入。在2005年《规划》实施的6年里，虽然国家投入资金达近37.51亿元，但资金缺口非常大。所以，新一轮扶持人口较少民族政策应投入更多的资金。四是国家民委等部委和地方各级政府应切实保证资金足额及时到位、专款专用，把各项优惠措施落到实处。

3．加强扶持项目的科学论证，让群众参与决策

第一轮扶持人口较少民族工作主要是通过各类项目推进的，2005年《规划》实施6年来，共实施各类项目11168个。由于时间紧、任务重，没有经过科学论证，人口较少民族群众没有积极、主动参与项目设计过程，导致项目安排缺乏科学性，群众基础不牢固。针对项目设计缺乏科学性、可行性，新一轮扶持人口较少民族政策必须加强对项目的科学论证，建立健全扶持人口较少民族工作科学发展的体制机制，探索完善群众参与机制、项目管理机制，使所有项目切实可行。对于技术含量高、科学性较强的项目，可以邀请相关专业人员参与论证、设计、实施。因为人口较少民族群众既是项目的受益方又是实施项目的主体，因此，要广泛发动人口较少民族的广大干部群众参与到项目论证、设计、实施的各个环节，确保项目取得实效。

4．加大项目实施监督力度，保证项目质量

扶持人口较少民族政策实践效果显著，但也存在项目实施监督乏力、项目质量不高等问题。扶持人口较少民族的政策能否真正落实，能否取得实效，关键在于资金足额到位和项目的实施质量。所以，加强对各类项目实施工作的监督、检查和信息反馈是必不可少的保障手段。各有关部门要充分发挥职能作用，落实和强化政策措施，支持和督促地方相关部门，确保工作落到实处;人口较少民族所在地省区党委和政府要切实担负起总责，认真履行统筹规划、组织实施、监督检查的职责;人口较少民族所在地 (州、市)党委和政府要加强统筹协调，全面落实各项任务;人口较少民族所在地县 (旗、市)党政“一把手”要切实履行第一责任人的职责，全方位加大项目实施监督力度，保证各类项目质量。在项目的组织实施、资金的拨付中，严格按照国家专项资金管理的有关规定和办法，加强领导，加强监督，严格项目资金报帐制度，严格项目实施的质量管理，自觉接受纪委、审计部门等的监督。

5．加强动态监测工作，准确掌握发展动态

按照2005年《规划》提出的加强对扶持人口较少民族的统计监测工作的要求，2006年国家民委开展了扶持人口较少民族发展动态监测工作。虽然按照国家民委关于开展扶持人口较少民族发展动态监测工作的通知要求，人口较少民族地区开展了扶持人口较少民族发展动态监测工作，但是发展动态监测工作存在监测乏力、数据报送不及时、数据不准确等问题。针对这些问题，要高度重视扶持人口较少民族发展动态监测工作，安排专人负责数据收集、分析、报送工作;培训数据统计、报送的工作人员，尤其是要培训负责监测工作的村级人才;及时了解和全面掌握人口较少民族的发展动态，及时、科学上报动态发展数据资料，及时掌握新情况、新问题，为有关部门科学决策提供重要的依据。

6．加强政策实施的理论研究，科学指导政策实践

作为推动人口较少民族地区社会经济发展的国家工程，扶持人口较少民族发展是一个以富民、兴边、强国、睦邻为目标的具体实践过程，是党和国家共同繁荣发展、西部大开发等政策的细化补充，具有鲜明的实践性。由于有政府的推动，扶持人口较少民族政策实践的效果还是比较理想的。人口较少民族地区相对比较封闭，情况差异大且非常复杂，因此必须加大对这些民族和地区调查和研究的力度，为国家和有关部门决策提供科学的理论依据。广泛的政策实践为扶持人口较少民族发展的理论研究提供了实证基础，理论研究又对政策实践起到了积极的指导作用。加强扶持人口较少民族发展的理论研究，正确认识与处理好理论研究与政策实践的关系，也是扶持人口较少民族政策深入实施必不可少的环节。需要强调的是，扶持人口较少民族工作是一个综合性的社会实践过程，它所提出的问题和涉及的研究领域也必然具有综合性，因此，其理论研究需要多学科参与和合作，从而形成能够科学指导扶持人口较少民族工作的理论体系。

［1］2011年6月20日，国务院批准实施的《扶持人口较少民族发展规划(2011－2015年)》将总人口10－30万人的景颇族、达斡尔族、仫佬族、锡伯族、土族、柯尔克孜族等6个民族纳入扶持范围，使扶持对象达到28个民族。见《关于印发扶持人口较少民族发展规划2011－2015年的通知》，http://www.seac.gov.cn，2011.7.1.

［2］何群.现代化与小民族生存问题探讨［J］.云南社会科学，2006(1).

［3］(苏)库兹涅佐夫著.华辛芝译.小民族和少数民族［J］.民族译丛，1983(2).

［4］(苏)吉巴列夫著.王攸琪译.苏联共产党的列宁民族政策与北方小民族［J］.民族译丛，1983(4).

［5］王希恩.中国民族识别的依据［J］.民族研究，2010(5).

［6］刘建文.建立我国小民族学刍议［J］.青海社会科学，1990(3).

［7］郑信哲.如何解决弱小民族的发展问题——黑龙江省鄂伦春族发展情况调查［J］.黑河学刊，1990(4).

［8］费孝通.反思·对话·文化自觉［J］.北京大学学报，1997(3).

［9］费孝通.小民族，大家庭［J］.群言，1999(11).

［10］于长江.小民族，大课题——以赫哲族为例［J］.北京大学学报，2001(1).

［11］国务院实施《中华人民共和国民族区域自治法》若干规定［N］.人民日报，2005.5.27，(8).

［12］10万人也不是一个绝对的标准，国家民委启动“中国人口较少民族经济和社会发展调查研究”项目时，依据的是1990年第四次全国人口普查结果，而2005年纳入《人口较少民族发展规划》的毛南族和撒拉族2000年第五次全国人口普查时人口已超过10万，分别达到107166人、104503人。

［13］费孝通在将壮族与苗、瑶族进行比较时说，壮族就和它们不同，它既是一个小民族，又是一个大民族;对于汉族来说，它是个小民族，对于苗、瑶族来说，它是个大民族。见费孝通.民族社会学调查的尝试［J］.中央民族学院学报，1982(2).

［14］中华人民共和国国家统计局.2010年第六次全国人口普查主要数据公报［N］.人民日报，2011.4.29，(9).

［15］杨圣敏，马戎.费孝通:先见者的智慧［N］.中国民族报，2005.7.8，(4).

［16］从学术调研到国家行动［N］.中国民族报，2010.12.31，(5).

［17］赵学义，王铁志，马戎，杨圣敏.中国人口较少民族经济和社会发展调查报告［R］.北京:民族出版社，2007.9.

［18］国家发展改革委.国务院有关部委扶持全国22个人口较少民族的发展［J］.中国民族，2005(9).

［19］黑龙江省民委突出抓好人口较少民族的发展［J］.中国民族，2004(2).

［20］朱玉.胡锦涛温家宝作出重要指示，大力扶持人口较少民族发展［N］.人民日报海外版，2005.8.31，(1).

［21］胡锦涛在云南考察工作时强调，促进各民族共同繁荣发展［N］.人民日报，2006.6.16，(1).

［22］全国扶持人口较少民族发展工作经验交流会召开［N］.人民日报，2009.7.11，(1).

［23］国家民委扶贫办.扶持人口较少民族发展动态监测工作手册(内部资料)［Z］.2007.8.

［24］课题组负责人朱玉福于2011年1月21日在云南省民委经济处调查资料，除特殊标注外，本文的所有相关云南人口较少民族的数据均为课题组调查资料。

［25］课题组负责人朱玉福于2011年2月11日在广西壮族自治区民委经济处调查资料，除特殊标注外，本文的所有相关京族、毛南族的数据均为课题组调查资料。在广西调研期间，得到广西壮族自治区民委周健副主任和广西民族问题研究中心黄润柏副研究员等同志的帮助，在此表示感谢。

［26］朱玉福.人口较少民族特色经济研究［J］.广西民族研究，2008(2).

［27］中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要［N］.人民日报，2011.3.17，(1).

［28］课题组在内蒙古、云南、黑龙江、西藏、甘肃、广西等省区调查发现，人口较少民族聚居的10个省区都不同程度的存在这种情况。

The Evaluation and Rethinks on the Effect of the Policy of Supporting Minorities with less population in China

Zhu Yufu

Since 21st century，the Party Central Committee and the State Council attached great importance to the development of the minorities with less population，the central and local government implemented a series of special policy to support minorities with less population.There are showing economic development，national unity，border defense，and good －neighborly and friendly situation in minorities with less population regions，which has became one of the highlights of our national work in the new century.This paper evaluates the effect of the policy of supporting minorities with less population on the basis of review and summary of these policies for 10 years.This paper points out that it is a long and arduous historical task，which still faces many contradictions and problems to be solved，it also gives some rethinks to develop and perfect the policy of supporting minorities with less population.

minorities with less population;support policies;effect evaluation;development and perfection

【作 者】朱玉福，西藏民族学院法学院副教授、博士、硕士生导师。陕西咸阳，712082

D633.0

A

1004－454X(2011)04－0018－010

* 本文为朱玉福博士主持的2009年国家哲学社会科学基金西部项目: “扶持人口较少民族政策的实践程度调查研究”(09XMZ001)的研究成果。

〔责任编辑:刘建平〕