《医疗广告管理办法》在医疗广告监管中的作用

朱亚捷 曹晓红 毕宏达 上海市卫生局卫生监督所

《医疗广告管理办法》在医疗广告监管中的作用

朱亚捷 曹晓红 毕宏达 上海市卫生局卫生监督所

根据上海市卫生局卫生监督所对违法医疗广告检查和监测，2007年开始实施《医疗广告管理办法》后，违法发布医疗广告数量明显下降。但新出现许多变相违法医疗广告，医疗广告的界定仍较模糊，处罚依据不明，适用法律混乱，应依据《办法》，出台细则，加强社会监督。

为更有效的规范医疗广告市场，2006年11月，国家工商行政管理总局、卫生部联合修订了《医疗广告管理办法》（以下简称《办法》），并于2007年1月1日起施行，将实施了13年的旧《办法》废止。本文通过上海市卫生监督部门自2006年以来，对本市主流媒体医疗广告监测和日常监督数据进行分析，解析《办法》在医疗广告监管中的作用，并对其适应性进行评估。

资料和方法

2006年－2010年，上海市卫生监督部门依据新、旧《办法》，连续5年对本市发行的11种报纸期刊的医疗广告进行了监测。同时对2007年－2010年因违法发布医疗广告进行行政处罚的案件进行收集、整理，并对案件所涉及违法行为进行分类汇总，分析在对医疗广告监督及违法案件查处中相关法律法规的适用情况。

结果

通过连续5年对本市主流媒体医疗广告的监测发现，医疗机构发布医疗广告以民营医疗机构为主，且违规发布医疗广告的也均为民营医疗机构。2006年医疗广告监测违规率为16.45%，新修订的《办法》自2007年1月1日开始实施后，医疗广告的监测违规率降至1%以下，并保持在较低水平。详见表1。

根据新修订的《办法》，对2007年-2010年违法发布医疗广告的案件进行分析、归纳，发现每年民营医疗机构无证发布医疗广告的行为较为普遍，均占当年总违规率77%以上，其次为篡改《医疗广告审查证明》内容发布违规医疗广告，占当年总违规率15%左右。详见表2。

讨论

新修订的《办法》对医疗广告的监管起到积极的促进作用 监测结果显示，自新修订的《办法》实施以来，医疗广告违规率从2006年的16.45%下降至2007年以后的1%以下，违规医疗广告得到了有效遏制，医疗广告市场的管理取得了明显的成效，主要是：(1)严格审核出证工作。根据《办法》的规定，卫生行政部门审核发放《医疗广告审查证明》必须以成品样件的形式审核，医疗机构在媒体发布医疗广告，必须按照《医疗广告审查证明》核准的广告成品样件内容与媒体类别发布医疗广告。卫生行政部门出证后在网上公示。(2)加强宣传和指导。卫生行政部门与工商行政管理部门加强沟通、联合管理，加强对广告主（医疗机构）、广告经营者和广告发布者的宣传和培训，宣传医疗广告制作、发布的要求，从发布医疗广告的各个环节进行规范。(3)严格执法，部门间配合，加强监管。对于任何虚假、违法医疗广告，卫生、工商部门依据各自的职责，依法查处，并予以曝光公示。

表2 2007年-2010年医疗机构发布违规医疗广告情况比较

依据《办法》，重点加强对民营医疗机构的监管 2007年－2010年全市共查处违规医疗广告案件387件，医疗广告违法率保持在1%以内，说明医疗广告监管工作成效显著。387件案件中，均为民营医疗机构在各类媒体发布违规医疗广告，由此说明加强本市医疗广告的监管，也就是要加强对民营医疗机构的监管。从表2可以看出，民营医疗机构违法发布医疗广告主要是以无证发布医疗广告为主，其次为篡改《医疗广告审查证明》内容发布违法医疗广告。其主要成因是：(1)目前民营医疗机构占据的市场份额小，知名度不高，其招揽病人的主要手段是靠发布医疗广告。而《办法》要求医疗广告的发布要按照成品样件内容，这远远不能满足部分民营医疗机构的要求，他们在宣传时，主要针对那些久治不愈的慢性病，抓住患者长期遭受疾病折磨而急于治愈的心理，极力夸大疗效，来博取患者的眼球，引起患者的注意，从而达到其招揽患者的目的。(2)广告媒体受经济利益驱动，违法、违规帮助广告主策划刊播医疗广告。部分媒体不顾自身的形象，把关不严，借用“医疗卫生知识问答”、“健康咨询”、“科普”、“新闻报道”等形式变相对医疗广告内容任意夸大，甚至篡改内容发布违法违规医疗广告。

存在的问题 (1)医疗广告的界定仍较模糊。新修订的《办法》对医疗广告的定义是：“本办法所称医疗广告，是指利用各种媒介或者形式直接或间接介绍医疗机构或医疗服务的广告”。该定义未对实施主体进行表述和限定，对执法实践缺乏有效的指导。如现在一些采用新闻报道形式、人物访谈形式的宣传屡禁不止；以医疗集团公司的名义进行宣传，罗列其旗下所属机构的地址；一些医生的访谈，借助医生之口来宣传自己医院有哪些先进的设备和技术等；医生自己开设网站或博客进行相关医疗咨询活动等。如何界定、管理、规范这些宣传，是摆在我们卫生执法人员面前的一道难题。(2)处罚依据不明，适用法律混乱。新修订的《办法》第二十条“……情节严重的，核发《医疗机构执业许可证》的卫生行政部门、中医药管理部门可以责令其停业整顿、吊销有关诊疗科目，直至吊销《医疗机构执业许可证》”，其中情节严重没有具体细化、量化，造成行政处罚裁量时处罚依据不明。另外，对非医疗机构发布医疗广告，《办法》中规定按照非法行医处理，但实际操作时，关于医疗机构的行政法律法规中没有非法行医处罚的具体条款，卫生执法人员一般是引用《医疗机构管理条例》第四十四条的规定，但如果不是单位，是医师或个人宣传，是依据《执业医师法》第三十九条，还是按照《医疗机构管理条例》第四十四条的规定处理没有明确界定。实践中，法规的混乱造成处罚困难，同时也削弱了法律法规的效力。

思考与建议

进一步完善相关法律法规 可以依据《办法》，出台细则，以明确医疗广告的概念，制定医疗广告与互联网医疗服务信息之间的认定标准，对处罚依据细化、补充。进一步明确对医疗广告的受益方如何界定并做出相应的处罚，以避免一些不良机构钻法律的空子。

动员社会力量参与监管 首先要加强行业自律。比如加强行业内部信用管理，遵守行业自律规则，建立行业内部鼓励诚信的机制，切实发挥广告协会沟通、服务、协调和管理功能，以便更好地规范我国医疗广告市场。其次动员公众及新闻媒体监督。建立规范的违法广告公众举报制度是对广告活动实施动态监管的有效措施，如利用消协、政府建立的广告投诉网络等方式对违法广告进行投诉，明确查处结果及反馈公示制度。同时提供相应的物质鼓励措施，以调动其积极性[1]。

加大对违法医疗广告的查处力度

医疗广告的治理涉及工商、卫生以及新闻媒体、广告公司等多家单位，需要各方的通力合作。对于违法医疗广告要加大处罚力度，提高罚款金额，从经济上打击违法医疗广告主。对非法发布医疗广告的医疗机构负责人实施“责任追究制”，依法追究其法律责任。加强对新闻媒体的监管，明确其法律责任。

国家定期发布医疗信息 国家应当按照一定的渠道提供医疗信息，引导患者到服务质量优，价格合理、有特色的医疗机构就诊，减少医院与患者因信息不对称带来的缺陷，营造公平、有序的医疗服务市场。同时利用媒介的宣传作用，随时对行政机关的查处结果予以公示及曝光，帮助患者识别违法医疗广告，使医疗机构懂得广告是一把双刃剑，既可以从中受益，也可能因此受损[2]。

1 刘欣，秦炳荣，等.我国医疗广告监管制度的缺陷及其完善[J].中国卫生法制，2008,1(16):34-36

2 彭现美.医疗广告存在的问题及出路[J].医学与哲学，2007,28(9)79-80

作者邮箱：zhuyajie@hs.sh.cn