美国州检察长对公益慈善事业的监管机制研究

　　建国只有200多年的美国，慈善事业一直很发达。这既有文化传统、宗教信仰等方面的因素，又有政府在税收政策支持和对慈善事业有效监管的影响。私人捐助一直是美国慈善事业发展的重要支柱。在美国独立之前，就有很多教育、文化机构来自于私人的捐赠，知名的有哈佛大学、雷德伍德图书馆等。当代更有洛克·菲勒、安德鲁·卡内基、沃伦·巴菲特和比尔·盖茨夫妇等世界知名的慈善家组建的私人基金会。
　　总体而言。美国政府鼓励企业、公民个人积极发展慈善事业，通过减免税政策直接推动慈善事业发展。美国联邦税法规定，慈善公益组织在开展活动时，可申请税收减免，捐赠者也可享受税收减免优惠。此外，遗产税、利息税、所得税等税收政策，也促使人们将个人财富积极投进慈善公益事业。
　　
　　一、概述
　　
　　慈善公益事业作为社会资源的调配手段，能够缩小富人与穷人之间的财富差距，有效缓解社会阶层矛盾。现代各国都很重视慈善公益事业对缓解社会矛盾、实现社会公平和谐的积极作用。捐赠者出于对慈善公益组织的信任，自愿将款物等资源交给慈善公益组织发展慈善公益事业。这种良好的慈善公信度是慈善公益事业蓬勃发展的前提，也是慈善公益相对完善的监管机制的必然产物。
　　在美国，各州检察长(the state Attorney General)对慈善公益组织健康有序的发展起着重要作用。慈善组织的活动开展、财务报告公开、组织解散的财产分配等问题，都要由检察长代表公众时刻加以监督。
　　检察长对慈善团体监督模式起源于早期的英国法。在信托法中。有效的信托行为需要有真正的受益者、需要受托人切实履行自己职责。慈善信托无论在过去还是现在，目的都是为了实现不特定的公众福祉(public benifits)，并不存在可以识别的、特定的受益人(specific identifiable beneficiaries)。为此，需要监督受托人的行为，以防止其滥用信托资源。普通法国家将此监督职责Otzk1YX/XuXwr+iS4ZDgzw==交由代表国王和国家公众利益的检察长履行。检察长为了保证所有慈善信托的受益者利益，要确保受托人能够为了受益者的利益进行有关活动，不能自我交易；为了确保能够实现信托目的，要根据信托要求的行为履行监管职责，不能使信托财产由于鲁莽或疏忽行为而处于危险境地。检察长的职责就是要预防受托人发生违反慈善信托的行为，确保其适当履行慈善信托职责。并确保任何挪作他用的慈善信托资产都能够及时得以归还。但检察长也不是万能的，法院有权纠正滥用慈善信托的行为。检察长有义务将滥用慈善信托的行为交给法院寻求矫正。法院有可以通过审判，变更慈善信托的受托人、指定继任者，判定恢复原状、处以罚款，发布禁止继续滥用信托行为的禁令，指定信托资产的接收者等。通常，滥用信托资产的行为人在面临检察长的诉讼威胁时，都会提出协商解决有关问题，尽力避免进入法院审判。
　　美国各州检察长对慈善组织的监督权力，在有些州的成文法典中被进一步扩充。有的州规定检察长负责违反受托人义务或慈善目的的赠与有效性认定、改变捐助者特定的慈善目的与管理方式、处置大量慈善资产的诉讼：有的州规定遗嘱认证也要由检察长来认定。还有些州规定慈善公益组织的登记由州检察长办公室完成，并由其审核公开相关组织每年度的财务报告。
　　
　　二、历史发展
　　
　　美国州检察长对慈善公益组织的监管权力是在20世纪下半叶才逐步得以发展扩充的。20世纪中叶，还很少有州检察长履行监管慈善公益组织资金和人事构建等方面的职责。1943年，新罕布尔什州的检察长才说服立法者确认了这一普通法的监督权力。为了履行监管慈善公益组织的职责，检察长开始要求本辖区内的慈善公益组织要登记并要定期提交财务报告。1950年代，新罕布尔什州的这一做法被罗德岛州、南卡罗来纳州、马萨诸塞州和俄亥俄州所采纳。1954年，通过新罕布尔什州检察长的努力，在新罕布尔什州专门制定了有关监管慈善信托组织的成文法。同时，统一州法律委员会(National Conference of Commissionerson Uniform State Laws或the Uniform Law Commission，简称“ULC”)通过了《统一慈善信托受托人监察法》(Uniform Supervision of Trustees for Charitable PurposesAct)。加利福尼亚州、伊利诺伊州和密歇根州相继采纳。1968年，又有10个州要求慈善公益组织要向州检察长登记、并报告财务状况。州检察长也被赋予调查潜在滥用信托行为的权力，提高了获取信息的能力以便决定是否要对滥用者提起诉讼。各州对提交财务报告的慈善公益组织的范围划定略有差别。有的州时要求所有的慈善公益组织都要提交，有的只要求宗教团体以外的慈善公益组织提交。还有的则是要求教育机构、医院和健康看护服务机构之外的慈善公益组织需要提交。
　　州检察长重点监管慈善公益组织的慈善筹款是否用于了慈善目的。对于跨州和在多州有活动的慈善公益组织，主要以受托人住所地、信托财产所在地为标准确定管辖范围。实施监管。在一定情况下，慈善公益组织内部主要事务的活动地也是判定管辖范围的标准之一。
　　州检察长实施监管时，可以提起诉讼的理由很多。例如没有实现慈善团体最初设定的目标、不适当的自我交易、鲁莽的投资、误导性的筹款、过多的支出等。陷入财政困境的慈善公益组织，检察长还可以决定是否指定接收人，并可介入此类组织的破产程序以保护慈善捐助资产。从1990年到2000年左右，美国很多健康医疗类慈善组织从非营利转向营利，有些州授权州检察长有权监管此类组织的转换：还有些州规定这种转换必须通过法院或检察长的同意。
　　
　　三、《保护慈善资产示范法》简介
　　
　　美国慈善公益事业的蓬勃发展，也带来了很多机会和利益，提高了人们的生活质量。慈善公益组织按照所在州的法律成立和运营。公众对慈善公益组织的信任有助于维系和增强慈善公益组织的力量。如果潜在的捐助者担心慈善公益组织会滥用捐助资金，捐助者就不会捐助。当然，慈善公益组织为了更好的工作，也需要正确应对滥用捐助资金、筹款欺诈或者损害公众信任等不当行为的各种负面情况。
　　事实上，在美国，对慈善公益组织的管理和规制依旧很少。基本依靠慈善公益组织的自律发展。为了保护公众对此类组织的信赖。有必要切实加强对慈善公益信托财产的保护。但不管怎样，在慈善公益领域，慈善公益组织自身的自我约束始终是最重要的，在将来也是如此。
　　尽管美国国税局(Internal Revenue Service，简称“IRS”)近年开始强调对慈善公益组织监管的力度，但它并不是真正具有权力的管理机构。也不具有充足的资源和能力去保护慈善公益组织的财产。在这方面，慈善公益组织的所在州才是核心的权威管理机构。
　　2011年7月12日，统一州法律委员会通过了《保护慈善资产示范法》(Model Protection of Charitable Assets Act，简称“MPCAA”)。《示范法》就是通过明确州检察长的地位和作用来维护州的权威管理地位，从而更好的保护慈善公益组织的资产。它特别强调和确认了州检察长(the state Attorney General)在保护慈善公益组织资产方面的作用。在美国很多州，州检察长的权力都很宽泛，《示范法》并没有限制或者缩小这一权力，而是为更多的州通过成文法形式首次清晰的界定和阐释了这种权力。规定州检察长可以在不增加慈善公益组织负担的情况下，获悉其基本信息，或者由检察长提出具体的报告要求，并具体化了有关报告程序和相应手续，并规定慈善公益组织需要向所在州的检察长登记注册并递交年度报告。《示范法》没有涉及政府机构和私营企业，因为在一定程度上而言，他们并不真正拥有慈善资产。
　　总体而言，《示范法》为那些缺乏此类重要立法的州提供了基本的法律框架，并且所有的州也都会受益于它准确的概念和清晰的逻辑。
　　
　　四、监管机制实践考察
　　
　　1990年代。伊利诺伊州一家旨在通过向公众募捐援助越战老兵的非营利慈善组织“维特那伍”(VietNow)。为了筹募善款，他们雇佣了一些电话推销员。其中雇佣合同中写明来自伊利诺伊州的募捐善款的85％可以留给推销员，余下的15％才是慈善组织本身的资产。但电话推销员在筹募善款时，并没有告知捐助者这种情况。并且尽管确实有15％的款项是作为慈善公益目的的，但绝大多数的额度被用以改善员工的私人待遇，不符合慈善组织的公益目的。伊利诺伊州检察长在1991年向伊利诺伊州法院依据欺诈法对其提起指控。但州法院认为美国宪法第一修正案保护言论自由，而且该组织通过电话募集的款项并不多，且确实有一部分用于了公益慈善事业。法律并没有明确规定公益慈善组织能够将募集的款项多少用以公益、多少作为佣金。也没有切实可以依据的先例。故驳回了伊利诺伊州检察长有关欺诈的指控。后来，经过上诉，一直到2003年，美国最高法院对此案做出了终审裁决，认为电话推销员的行为可以看作是以营利为主导的、公益捐款为附带的纯粹营利行为，而不是慈善公益行为。
　　慈善公益组织在募款使用和自身运转成本方面的经费比例需要有严格的要求。现在一般可以接收的标准是20％以下的管理成本额度。
　　2006年6月，加利福尼亚州检察长开始对加州慈善机构“诺亚的心愿”(Noah’s Wish)进行调查，发现针对2005年8月卡特里娜飓风灾害，它募集了800多万美元的捐款，但只将其中的150万用于了救灾，其他被擅自截留。2007年7月，“诺亚的心愿”和检察长达成和解协议，交出400万美元给检察长办公室，放人指定的账户，分发给特定的受益人；另外要花100万美元在斯莱德尔市建一个安置在飓风中受灾人士的庇护所。此外，还需偿付检察长办公室在调查过程中花费的大概12.5万美元。该组织的创始人和成员特瑞(TerriCrisp)被解聘，并不得以任何方式与诺亚的心愿再次发生联系。未来五年也不得在其他非营利组织中担任董事或高级职员。以后诺亚的心愿要增加新的成员。必须要由指南针非营利服务中心(CompassPoint NonprofitServices)进行培训和财务事务的咨询。检察长办公室将监测诺亚心愿未来两年的活动。据此协议，检察长不会对诺亚的心愿提起诉讼。
　　可见，美国各州的检察长对慈善公益组织的监管机制是非常灵活、充分和有效的，既可以通过诉讼手段解决相关问题。也可以通过调解方式实现监管效果。
　　
　　五、小结
　　
　　慈善公益组织是非政府、非营利组织，旨在通过公民的自愿行为进行教育、文化、医疗、弱势人群关注、环境保护等行动。对慈善公益组织旨在进行公益慈善活动的资产需要进行严格的使用监管。美国各州检察长对公益慈善组织的监管机制为我国构建公益慈善组织的管理体系提供了有益的借