欧盟各国网络中立立法进度不一监管难点在平衡尺度

Ovum分析师（驻伦敦） | 王笑西

本刊实习记者 | 彭潇编译

欧盟各国网络中立立法进度不一监管难点在平衡尺度

Ovum分析师（驻伦敦） | 王笑西

本刊实习记者 | 彭潇编译

适当的网络流量管理对固定网络和移动宽带的提供商来说是有必要的，监管的难点在于如何界定“适当”的标准。

网络中立作为一个富有争议性的话题，最近被频频摆上美国和欧洲电信监管者们的议程。但我们相信欧盟各成员国电信监管机构（NRAs）不会急着实施新的配套措施，因为欧洲高水平的电信接入管制和刚刚发布的新电信管理框架已经提供了基本的管理规范。尽管欧盟与美国电信监管存在上述不同之处，但是无论在哪个区域，网络透明都是电信监管条例中相当重要的原则。部分欧盟成员国监管机构在网络透明规范的前提下，允许运营商进行适当的流量管理，并规定了相应的最低服务标准。

网络透明是中立的必要条件

网络透明是推行网络中立的必要条件。再合理的网络监管政策也不可能涵盖所有可能的情况，因此强调运营商的网络透明性，可以使其某些行为在即使没有被明令禁止的情况下，也不能威胁到消费者的利益。同样，网络透明也可以赋予消费者在面对运营商不同政策时做出选择的权利，无论这些政策是否引起了监管部门的不满。

正因为如此，为了优先保护消费者的权益，各国监管机构必须建立有效的网络透明规范。2010年12月美国联邦通信委员会FCC颁发的最新电信监管条例中，网络透明被放在网络中立三项原则的首位。FCC规定，宽带提供商必须向公众公开其网络管理行为（针对此项规范的法案正在制定中）。在欧盟，运营商也必须公开其流量管理行为，而且在欧洲新电信管理框架规范下，消费者将被赋予获取更多服务提供商相关信息的权力。

在欧盟成员国之间关于网络中立更一步的讨论中，我们建议监管者将网络透明性列为最重要的原则，以最小化运营商歧视性的反竞争行为所带来的风险。宽带提供者必须将其通过数据服务能够提供的服务与应用的相关信息明确、清晰地告诉消费者，包括服务质量（QoS）、流量限制和其他流量管理措施等。

欧盟各成员国监管机构在制定网络中立规范时需要考虑的两个要点包括：其一，欧洲电信管理框架已在27个欧盟成员国实现了高水平的接入管制；其二，随着27个成员国将新的欧洲电信管理框架内容纳入国家法律，新电信管理框架将提供基本的管理规则来管理网络中立。

除了前述欧洲市场与美国市场的截然不同的特点，欧洲的监管者对宽带服务还有明确的管制权力。

图 欧盟各成员国将欧洲新电信管理框架纳入国家法律的进程

2011年法国国会将网络中立提上议程，将有可能以法律形式将网络中立规范确立下来。

良性的接入竞争使欧洲电信零售市场比美国市场的竞争更加充分，在美国，FCC更倾向于对基础设施建设的管制。因此较之美国消费者，欧洲消费者能更方便地在不同服务商之间进行切换。但是最近运营商捆绑销售的行为在欧洲市场愈演愈烈，可能会进一步限制消费者更换宽带服务提供商的权利。因此，欧洲新电信管理框架要求各成员国监管机构检查并取消不合理的转换壁垒，其中也包括捆绑销售政策。

我们认为在新电信管理框架被成员国纳入国家法律之前（这一立法进程要求在今年5月之前完成），各国监管机构不会急着上马新的监管配套措施，因为新电信管理框架将为网络中立提供基本保障。

意大利已经提出了关于网络透明和网络中立的法案；挪威、瑞典和法国已经提出建立相关规范；英国已结束了针对网络中立的讨论，但还没有作出最后决定；西班牙和德国还在讨论之中。

移动流量管理具更大复杂性

监管机构必须承认，适当的网络流量管理对固定网络和移动宽带的提供商来说是有必要的，监管的难点在于如何界定“适当”的标准。无论如何，以下两种极端情况是监管部门需要注意的：运营商以管理网络流量为借口来阻挠竞争者；或者运营商限制流量使得网络质量下降，进而影响到消费者的体验。

在涉及移动网络时，制定合理的流量管理标准所面临的挑战更甚。因为移动网络在技术和运营上具有特殊性，比如受到频谱稀缺和回传条件的限制，移动网络的容量有限；又比如用户位置的不确定性，以及网络中的特定部分意外出现拥塞等等。相对于固定网络运营商，移动网络运营商在流量管理上需要更多的灵活性。监管机构在制定规范时不仅要考虑到这些因素，而且在频谱拍卖的时候也要考虑到为移动网络运营商提供更多的空间使其得以发展自身网络。

对欧盟各成员国监管机构如何推行网络中立，我们有三点建议。

允许运营商进行适当的流量管理。网络中立并不意味着对流量管理的“零容忍”，适当的流量管理可以区分不同的服务等级，以及提高网络的工作效率。但流量管理必须遵守一定的标准。监管机构必须坚持欧洲新电信管理框架规定的网络透明原则，让消费者获得充分的知情权，尤其是最低服务标准等信息。与此同时，监管机构需要制定一套实用且合理的方法，以检查运营商的流量管理是否与开放互联网和网络中立原则相冲突。

网络中立规范对移动网络和固定网络运营商同样必要。我们认为网络中立对移动网络运营商也是十分必要的，因为已有越来越多的消费者使用移动终端接入网络，移动数据流量一直在上升，今后移动网络将会引领宽带应用。但是在具体实施的时候，监管者需要针对移动网络和固定网络的不同特性进行区别对待。

托管服务必须符合一定的要求。欧洲委员会必须对托管服务做出精确的定义，一般性托管服务可以参照运营商对其网络服务的预先定义。FCC基于网络中立的原则，已经在其最新监管条例中免除了对托管服务的规定。我们建议欧盟监管机构有必要对运营商托管服务进行监管，以避免运营商在提供托管服务的同时降低非托管的互联网接入网络的基本通信质量。