富锦市不稳定耕地调查与处理对策*

杜国明，刘国权，陶军德

(1.东北农业大学，哈尔滨 150030;2.黑龙江省国土资源勘测规划院，哈尔滨 150090)

耕地资源是土地资源的精华，是最重要的农业生产资料［1］，一定数量和质量的耕地资源是保障粮食安全的基础。在全球变化的背景下，随着中国城市化、工业化进程的加快和人口高峰的临近，建设占地、耕地保护和生态保护间的关系更加错综复杂［2］。对于土地垦殖率较高的区域，耕地更是保障土地生态系统稳定与维持土地资源利用可持续性的基础。因此，国内外众多学者围绕耕地适宜性评价［3-4］、耕地变化及其驱动机制［5-6］、耕地流转与规模经营［7］、耕地保护［8］等主题开展了广泛深入的研究。而对现有耕地稳定性评价为数不多的研究中，是从地块尺度考虑耕地资源的自然因素、区位因素和社会经济因素建立评价指标体系，从而对耕地稳定性评价和分级［9］，并未提及不稳定类型。该研究以国家级商品粮基地之一的富锦市为研究区，在第二次土地调查的基础上，有效融合多种空间数据，划分不稳定耕地类型，并调查其分布及规模，以期为耕地管理及区域农业发展提供依据。

1 不稳定耕地的概念及分类

根据“十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地”的基本国策，由国土资源部制定的新的《土地利用现状分类标准》中耕地涵盖:种植农作物的土地，包括熟地，新开发、复垦、整理地，休闲地 (含轮歇地、轮作地);以种植农作物 (含蔬菜)为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地;平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。临时种植药材、草皮、花卉、苗木等以及其他临时改变用途的耕地仍然被认定为耕地［10］。这一定义显然有利于耕地保护，保障国家的粮食安全。但黑龙江省在开展第二次土地调查中发现，省内存在大面积符合耕地认定标准，但由于受政策、生态及耕种限制性等因素影响，不适合长期耕种并作为耕地管理的土地，即不稳定耕地。根据黑龙江省特别是富锦市的实际情况，在深入开展实地调查的基础上，将不稳定耕地可分为以下几种类型。

(1)滩地，指在河流、湖泊、水库滩涂上开垦种植，基本能够保证每年收获一季，已调查认定为耕地的土地。

(2)速生丰产林熟化地，当地称为熟化造林地、熟化林整地、规划造林地等，指林区内为熟化土壤目前已开垦，但今后仍将用于造林的土地。

(3)林区多种经营地，指林区内耕种的除熟化地以外的耕地、已经实施退耕还林仍按耕地调查的土地、或即将实施退耕还林的耕地。

(4)开垦草原地，指在草原上开垦但今后仍将用于放牧的土地。

(5)开垦荒地，指在荒草地特别是保护区荒草地上开垦，今后用于生态保护的土地。

(6)开垦沼泽地，指在沼泽地特别是保护区沼泽地上开垦，今后用于生态保护的土地。

(7)盐碱化地，指盐碱化程度较重，难以持续耕种的耕地。

(8)高寒低温地，指年均≥10℃的有效积温不超过1 900℃，5～9月降水量一般低于400mm，无霜期短且年际波动大，并且土壤熟化程度低、地块狭小、冻融侵蚀强烈的耕地。

(9)超坡地，指地块平均坡度超过25°的耕地。

(10)其他耕地，包括受沙化、水毁、塌陷等灾害侵蚀，不包含在以上各项当中的耕地。

其中，(1)～(6)可以概括为政策限制型不稳定耕地，即主要受当前相关政策及《森林法》、《草原法》、《河道管理条例》、《退耕还林条例》法规约束，禁止或不鼓励开垦的耕地;(7)～ (10)可以概括为生态限制型不稳定耕地，即受到某些生态因子影响，不适宜长期种植的耕地。

2 富锦市不稳定耕地调查

2.1 研究区概况

富锦市位于黑龙江省东部，坐落在松花江下游南岸，地处东经131°25＇～133°26＇，北纬46°45＇～47°37＇。全市土地总面积为8 227km2，其中市属面积4 907km2，占59.6%;农垦建三江农垦分局3个国有农场和红兴隆农垦分局的部分生产队面积3 320km2，占40.4%。富锦市地处三江平原腹地，地势低平，境内西部略高，中部低洼平坦，是一片广阔的冲积平原。富锦市属中温带大陆性季风气候，四季分明，年平均温度3.6℃左右，无霜期在148天左右，农作物生长期143天左右，属于北方长日照区域，年平均降水量为540mm左右。富锦市河网密布，松花江、七星河、挠力河等流经全市84km。富锦市耕地广布，农业发达，是国家级商品粮基地。

2.2 调查方法

在实地调查的基础上，收集相关资料，主要包括:(1)利用1∶1万制图精度的农村土地调查成果——2009年末土地利用数据库;(2)林业主管部门提供的林斑图件、速生丰产林整备地图件、区内多种经营用地图件;(3)牧业部门提供的草原管理图件;(4)1∶5万DEM数据 (25m分辨率);(5)环保部门提供的保护区及盐碱化资料;(6)从中国地球系统科学数据共享网、中国自然资源数据库下载的1KM分辨率年均降水量及积温分布栅格数据。将矢量、栅格数据均转换成与土地利用数据库相同的投影——高斯投影、44带、西安80坐标系，进行数据集成;将纸质图件扫描，并按照上述投影进行几何纠正、矢量化，构建基础地理数据库。

根据基础地理数据库及不稳定耕地类型，分别生成耕地不稳定因子层:滩涂、速生丰产林熟化地、林区多种经营地、草原、荒草地、沼泽地、盐碱地、高寒低温地、超坡地、其他。将这些因子分别与耕地分布图进行空间叠加，进而统计各类型不稳定耕地分布及面积状况。

表1 富锦市不稳定耕地面积汇总

2.3 调查结果

经调查，截止2009年末，富锦市不稳定耕地面积达1.979 1万hm2，包含滩地、速生丰产林熟化地、林区多种经营地、开垦草原地、开垦荒地、开垦沼泽地6种类型，详见表1。

2.3.1 滩地

富锦市域内的松花江及其支流等河流较多，大部分江河靠滩地行洪，两堤间行洪宽度大，农民在河滩上“小开荒”，地方群众称其为“闯田”。全市现有滩地面积3 902.01hm2，占不稳定耕地面积的近1/5。该区域基本上3～5年一遇洪水就出槽淹没滩地，农业生产没有保障。有部分农民在河滩上擅自修建围堤，严重阻碍行洪。

2.3.2 在林区开垦的耕地

近年来，由于产业结构调整及中央惠农政策出台等因素的影响，一方面林区内熟化土壤开垦了部分耕地;另一方面，农民和林场职工的种粮积极性高涨，也导致了部分林地被大量开垦，但这部分耕地大多缺少农田水利设施，粮食单产较低。富锦市现有速生丰产林熟化地和林区多种经营地共1.500 5万hm2，占不稳定耕地面积的3/4强，是最主要的不稳定耕地。

2.3.3 开垦草原、荒地、沼泽等的耕地

近年来，农民在违法、违规情况下大量开垦耕地，造成草原、荒地、湿地大量减少。富锦市现有耕地中包含开垦草原地、开垦荒地、开垦沼泽地共计884.19hm2，占不稳定耕地面积的4.47%。

另外，值得一提的是不稳定耕地全部分布在市属集体经营的区域内，集体经济组织的农民是违规、违法开垦土地的主体;而国有农垦所属区域内没有不稳定耕地，国营农场在土地利用方面能够较好地执行国家相关的法律法规。

3 不稳定耕地处理对策

耕地的认定及不稳定耕地的处理方式涉及区域农业的发展，更关系着广大农民的切身利益，直接影响到社会稳定与和谐。针对富锦市不稳定耕地现状及利用中存在的问题，提出如下处理对策:第一、对于滩地，由于其农业生产的稳定性差，且阻碍了河道行洪，造成了严重的安全隐患。这部分耕地应逐步实施退耕。第二、速生丰产林熟化地和林区多种经营地，由于其农业基础设施较差、产量较低，且存在一定的农林矛盾，应逐步退耕还林。第三、对于近年来开垦草原、荒地和沼泽新增的耕地，不在保护区内且产量较高的可以继续耕种，在保护区内或不在保护区内但产量较低的应逐步实施退耕还草、还湿。第四、为维护社会稳定和现耕地使用者利益，需要退耕的不稳定耕地在逐步实施退耕之前，仍按耕地管理、对待，享受粮食直补等有关补贴政策。此外，在逐步实施退耕还林、还草、还湿中，按照国家有关生态退耕补助政策执行。

4 结论

1)符合《土地利用现状分类标准》耕地认定标准，但由于受政策、生态及耕种限制性等因素影响，不适合长期耕种并作为耕地管理的土地即为不稳定耕地。

2)不稳定耕地可分为10种类型:滩地、速生丰产林熟化地、林区多种经营地、开垦草原地、开垦荒地、开垦沼泽地、盐碱化地、高寒低温地、超坡地、其他耕地。

3)富锦市不稳定耕地面积达1.979 1万hm2，包含河滩地、速生丰产林熟化地、林区多种经营地、开垦草原地、开垦荒地、开垦沼泽地6种类型。

4)富锦市不稳定耕地全部分布在市属区域内，地方集体的农民是违规、违法开垦土地的主体，而农垦系统在土地利用方面能够较好执行国家相关的法律法规。

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6 史娟，张凤荣，赵婷婷.1998年～2006年中国耕地资源的时空变化特征.资源科学，2008，30(8):1191～1198

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8 张宇，刘涛.中国耕地保护制度研究综述.内蒙古大学学报 (哲学社会科学版)，2010，42(4):33～39

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10 国务院第二次土地调查领导小组办公室.第二次全国土地调查培训教材.北京:中国农业出版社，2007