现代城市管理的公众参与及其制度完善的理性思考

施蔷生

导读：公众参与，作为公众诉求表達、保障行政公正、合理、有效的长效性城管与公共服务辅助机制，体现了现代公共行政的民主与法制的属性，也是中国特色社会主义政府行政的应有内涵，尤其是在城市管理中引入公众参与机制更为重要，诸如动拆迁征询、环保报告编制、政府预算介入、城市顽症治理、社会组织建构等，公众参与将为城管的人本化、民本化提供重要保障。

关键词：城市管理 公众参与 世博精神

近年来，公众参与在我国得到了越来越广泛的推行，许多重大法律法规在出台前，都采取向社会公开征求意见的方式，这既表明公民的参政意识在增强，同时也有利于减少社会危机的发生。作为公众参与的机制，公众参与必须通过法律的形式确保其程序规范，将参与的意愿变成权利，并通过完善配套的机制予以固定和保障。只有这

样，公众的参与才能紧贴公众的切身利益。

一、城管公众参与的内涵和意义

（一）公众参与的内涵特征

1、公众参与机制的多重阐释

“公众参与”是指在行政立法、行政决策和政府公共项目建设等过程中，就政府公共行为所涉及的与公众利益相关或者涉及公共利益的重大问题，由政府相关主体发动或广大公众自觉参与的（包括由社会组织参与的），通过公开提供信息、征询、表达意见、发表观点及阐述利益诉求等方式，达到并提升政府公共行为等的公正、合理、有效的一种长效的辅助性的城市管理和公共服务机制。在这样的意义上我们可以认为，公众参与机制可以促进政府部门和开发行动负责单位与公众之间双向交流，在公民们参加决策过程中防止和化解公民和政府机构与开发单位之间、公民与公民之间的冲突。

改革开放以来，党和政府一直强调“公民的有序参与”，并把它作为推进中国特色民主政治的重要内容。我国著名发学家蔡定剑认为：公众参与作为一种制度化的民主制度，应当是指公共权力在作出立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。

2、公众参与机制的各国实践

公众参与理论和实践起源于上世纪60年代的欧洲社会。英国普通法上有一条“自然公正”原则，即“任何权利必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他们的意见”。1960年美国学者阿诺德・考夫曼首次提出“参与式民主”；1970年卡罗尔・佩特曼发表《参与和民主理论》。1980年约瑟芬・贝斯特在《协商民主：共和政府的多数原则》首次提出协商民主。美国约翰・霍普金斯大学莱斯特・塞拉蒙教授，他在1990-1999年囊括41个国家的实证研究的基础上，惊呼一场全球性的“结社革命”正悄悄兴起。联合国人居署自2003年始，设计了一套城市的指标体系。20个指标中，第五方面的“管理”类内，专门设有公众参与指标，包括“市民参与程度”、“投票参与率”、“民间团体数量”这三大细指标。

我国大约自上世纪80年代起，开始积极引入公众参与机制的探索。公众参与和民主选举并行，将成为现代民主政治的两大重要支柱。党的十六大以来，党和政府进一步明确，要把公众参与、专家咨询和领导决策三者有机结合起来，增强我国的科学管理水平，推进我国的民主政治。党的十七大报告又强调指出：“增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”

世界各国实践表明，城市政府在城市管理过程中的作用固然重要，但如果没有广大城市利益相关者的积极参与，城市管理的成本不仅十分高昂，城市管理的效率也将非常低下，甚至会出现城市管理中的资源配置浪费等严重现象。因此，改革城市管理模式，建立和健全城市管理处于长效机制，取决于公众和其他利益相关者积极参与城市事务。

（二）公众参与机制的现实意义

1、公众参与是世博精神的重要传承

世博精神的核心就是沟通、交流、合作、参与。日本爱知世博会专门设立“市民参与”展览版块。2010年上海世博会也专门设立了“公众参与馆”。联合国副秘书长、联合国人居署执行主任安娜・蒂贝琼卡在迎世博时致电中国的文章中说道：“美好的城市得以建立，目标的一致性也很重要，即当地政府、私营企业以及城市居民都要清楚什么是城市发展的最大困境。人们只有把自己当作城市的主人，并为其取得的成果而感到由衷自豪，这座城市才能真正取得可持续发展。如果没有大家的关心与投入，城市就不会繁荣兴盛，也不会激发其所有内在潜力，成为一个社会和谐、全民参与、经济发展、环境理想的场所。”

这次世博会上，巴西阿雷格里港市在采取促进社会融合的战略措施上实施了地方共同管理的方案，给了我们许多有益的启示。当今世界上城市管理发展趋势是：城市管理的职能社会化、城市管理的分权化、城市管理参与程度不断提高。

2、公众参与是城市长效治理的迫切需要

⑴ 有助于建立城市管理的长效机制

上海市作为特大型国际大都市，在经过世博会的洗礼后，从建立城市管理长效机制出发，在环境保护、公共卫生、城市规划、城市管理等方面，具有大力推进公众参与的客观条件和现实需求。2010年9月15日，市建交委主任黄融在市人大常委会“世博会后如何建立城市长效管理机制”的专题询问时，明确答复：要全面引入社会参与机制。进一步提高社会各方参与城市管理的积极性，倡导社会各方协同管理，引导市民群众积极参与城市管理。12月2日发布的《中共上海市委关于制定上海市国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》第23条“加快把世博经验转化为城市管理长效机制”中明确指出，要不断扩大公众参与。

⑵ 有助于均衡城市经济的有序发展

不断扩大公众参与，将有助于中国的经济建设、社会建设、文化建设和政治建设的均衡发展。把公众参与引入到城市管理中，是城市建设与城市管理领域中贯彻党的群众观念的重要体现。公众参与是社会参与机制中的核心部分，也是扩大公民有序政治参与的民主政治建设进程中的有机组成部分。随着城市经济的发展、社会生活的拓展、民主政治的推进和公民素质的提高，公民的权利意识也在不断增强，对政治经济、社会文化的参与要求日益增强，因此开辟通畅的合法参与途径，并运用现代的科技手段提高参与的效率，尽量满足公民的参与要求，这是城市经济均衡发展的必然趋势。

二、城管公众参与的践行与不足

（一）公众参与机制的践行现状

新世纪以来，随着城市建设步伐大规模加快，社会矛盾不断爆发，市民自发地对政府实施的旧城改造、城市遗产保护、城市规划等，纷纷提出意见和建议。为了更切实了解市民需求，寻求市民与政府间的沟通、协调的有效途径，像上海，除了重大有关城市管理的法规、政策、规划正式出台前，广泛征求市民意见，在引入公众参与机制方面，还开展了一些领域的积极尝试。

1、形成动拆迁征询制的创新机制

在旧房改造和动拆迁方面，近年来上海市不断创新工作机制，形成了一套较完整、系列的政策体系。2009年3月市建交委及市房管局下发了《关于开展旧区改造事前征询制度试点工作的意见》，核心是设立“两次征询制”，明确规定：在第二轮征询过程中，一定时间内，如果签约率达不到规定的三分之二比例，则将中止改造。在建立第三方参与机制方面，还创新推出“律师参与拆迁工作”，由专业律师组成拆迁法律援助工作组，全过程为动迁居民提供服务，并在杨浦区河间路基地开展了试点，取得了良好效果。目前，这一机制已全面引入全市旧区改造中的动拆迁工作中。

2、加大编制环境报告的意见收集

环境保护由于与公众的密切相关性，从公众参与产生伊始就是其活动重点。目前，一些区环保局在推进公众参与方面主要做了两方面的工作：一是在环境影响报告书编制过程中对周边居民进行问卷调查，并跟踪反馈，在环境影响报告书编制完成之后进行网上公示，接受群众监督。二是发动机关干部与全区各街道（镇）及小区居委建立对口联络关系，及时解决居民反映强烈的环境问题，并了解居民对周边环境的意见建议。

3、提供政府财政预算的听证空间

2008年年底，上海闵行区在国内首开先河，由区人大常委会组织了一次2009年财政预算初审听证会，强化了人大在政府预算编制之前的审查监督，并与政府的绩效预算改革结合起来，具有开创性意义。闵行区的预算听证会采用了“准辩论会”模式，无论是预算草案的提出部门、听证陈述人（由人大代表和社会公众组成），还是旁听的人大代表和普通市民（不享有发言权，但可以在会后提交书面意见），都可以对此次涉及的财政预算初审内容，表达观点和陈述理由。这是上海在财政预算上采取由人大主导并动员公众参与，面向全社会公开的民主管理的有效探索，拓展了公众参与的范围。目前，闵行区人大正在坚持、深入和完善公众参与的服务机制。

4、走出治理市容顽症的管理新路

公众参与中很重要的一个部分，是积极发挥专业力量的参与。借鉴兄弟省市城市维护管理外包的经验，上海的一些区积极探索将道路市容和环境管理等，以政府购买服务的形式，发包给第三方委托管理。如轨道交通11号线开通后7个月，嘉定区西站、北站站点所属菊园新区，通过招投标引入第三方，將管理任务全权委托给专业公司，使站点周边环境井然有序，并节约了管理成本10%，走出了一条公众参与城市管理的新路。

5、调动各级社会组织的公益监督

社会组织是城市管理的细胞。自新世纪以来，社会组织在扩大公共服务、协助政府管理、反映利益诉求、动员社会参与、规范群体行为等方面，发挥了应有的作用。截至2010年10月底，上海区（县）两级民政部门登记的社会组织共有9847家，其中区县级社会组织占全市社会组织的80%左右。上海自去年11月召开全市社会建设工作会议后，上海的社会组织在社会建设领域中的地位和作用得到进一步的明确和提高，首次明确提出“尊重社会组织的主体地位”，社会组织将在社区服务和管理，进而朝街区管理、城市管理上不断推进。如徐汇区湖南街道积极探索街区市容综合治理，从“弄管会”向“路管会”发展等。

（二）公众参与机制的现实问题

按照美国学者雪梨的公众参与梯度理论，我国的公众参与发展水平是非常不平衡的。例如上海，上世纪90年代提出市民参与机制，但一直没有形成完整的发展体系。现阶段，上海的公众参与的程度虽有所提高，但大多属于“告知性参与”、“被动性参与”，公众最多处于实施中的征求、咨询地位，离实际监督或授权、影响决策等实质性的作用，还有相当大的距离，与当前多元、多变的社会需求和社会环境还很不适应。主要表现在：

1、制度保障缺失

目前，我国在城市管理中的公众参与的专门法规（只是散见于有关方面）、机制以及专业组织机构尚不健全，公众参与的范围和程序，也都没有明文规定，总体上是处于探索阶段，导致公众在实际的参与过程中缺乏氛围、渠道和维权机制。因此，公众的实际（主动）参与程度并不高，参与效果也并不理想，往往处于被动参与。

2、实施程序缺少

现阶段，公众参与城市管理只是处于局部的、间断的，而不是全方位、全过程的参与。问题的症结，除缺失专门的法律保障，相应的实施程序也缺少。政府往往在决策后的立项阶段和公示阶段，通过宣传、公示等途径，让公众了解到政府的某个项目的实施方案。但是，在项目的立项前和项目实施的反馈阶段，公众一般没有参与其中。尤其是在比较重要的实施阶段，公众更是毫无利益表达和监督权。

3、参与能力缺乏

公众参与在发达国家和一些发展中国家，已经成为公民生活中的一部分，而在我国，还处于理论上研究、实践中探索的状况。一方面是立法保障不足，另一方面，也是公众参与的知识能力欠缺。目前，在我国，与市民利益较为密切的领域，如旧城改造、城市规划等，公众参与意识还比较强烈。但是，在这些专业很强的领域里，公众因受教育或经历的有限，参与水平就参差不齐。特别是由于专业知识的缺乏，公众很难提出针对性很强的建设性的意见，进而被决策者有效采纳的不多。长此以往，不仅影响公众参与的积极性，也影响决策者对于行使公众参与的坚定性。

4、发展程度不一

从横向看，城市管理公众参与发展领域不平衡。由于目前公众参与的非制度性，在哪个领域出现公众参与、在哪个领域发展得较为超前、哪个领域发展得较为滞后，都带有较大的不确定因素，这导致了目前我市城市管理公众参与发展的不平衡。比如，在环境保护、基层社区治理、动拆迁管理中，已经有了公众的广泛参与，有的地方甚至还发展得较为完善；但是，在城市重大规划、公共预算等其他与公众密切相关的领域，还鲜有公众参与的迹象。

三、城管公众参与的制度优化

（一）倡导公民社会理念，确立公众参与共识

我国改革开放以来在经济建设方面已经取得显著成就，但在社会建设方面，尤其是朝“小政府、大社会”的高效城市治理模式的转变方面，还有很大差距。上海面临“四个中心”的建设和“四个率先”的使命，需要有一个运行正常的城市秩序与氛围祥和的社会环境，因此，要树立“小政府”的公共治理理念。由“全能政府”向“有限政府”和“责任政府”转变，就必须改变城市治理中传统的官民，即治理者与被治理者的关系，改变城市治理只由政府一个角色承担的观念，提倡公民参与、企业、非政府组织参与、非营利组织参与等社会多角色参与的公民社会理念。

要使城市管理从被动转为主动，从应急变为长效，还应切实做到“以人为本”，即根据市民的需求，配置可供选择适应的供给，提供优质服务。

为此，我们可以利用“后世博”时期，通过各类媒体，结合广泛开展合格的公民教育活动，发动广大市民深入、集中开展“城市治理，我来参与”的讨论宣传活动。通过在活动中查找问题原因和提出治理对策，集思广益，形成全市鲜明的“公众参与”共识，打造一个非常实在的网络参与公共平台，在政府门户网站上开辟实实在在的“公众参与”专栏。

（二）制订发展实施规划，构筑公众参与体系

结合“十二五”发展规划的实施，可制订相应配套的公众参与实施计划，可充分利用“后世博”契机，通过制订规划，来构筑公众参与体系。具体实施可包括几个方面：

1、发挥主体作用

“公众参与”的主体，顾名思义，主要由市民（市民代表）和社会组织（企业）有机组成。尤其是要重视发挥非政府组织的组织和动员作用，重视培育那些枢纽型的、区域性的社会组织。

2、拓展参与范围

“公众参与”的范围包括公共工程建设、公共政策制订和公共资源配置等，更重要的还应包括城乡规划、城市设计和城市保护及城市更新等方面。欧洲的公众参与最早是从参与城乡规划开始，继而向环境保护、公共财政预算、教育、医疗卫生等其他公共服务领域延伸。

3、明确参与途径

公众参与的途径和程序等，要通过一定的法规政策予以相应明确。上海市已出台《城市规划条例（修订）》中明确公众参与职能，有的区出台《关于重大行政决策公开的指导意见》等，还需要在市级层面上进一步健全和完善其他相关法规。如宁波市北仑区，去年推出实施了《关于推进公众参与城市管理机制建设的实施意见》，这个《意见》里有公众参与的目标、原则、措施等。今年6月，昆明市出台《昆明市政府重大事项决策规定》，鼓励和支持公民参与市政府重大事项决策工作。

4、建立反馈机构

相应的组织、执行和反馈专业机构，可以借鉴新加坡等国家城市治理的先进经验，组建在市政府城市管理部门主导下的“公众参与委员会”，主要由市民代表、人大代表、政协委员、社会组织（企业）代表等构成，主要职责是每月定期召开联席会议，检查和分析全市公众参与状况，根据问题提出和采取相应的纠正对策，有效整合各类本市的城市治理资源等。

（三）建立长效治理机制，实现公众参与目标

1、明晰职能定位

大力推进城市治理中的公众参与的目标，应当把公众参与和政府部门的职能转变密切结合起来，进一步明晰政府的城市管理职能定位，创新城市管理运行机制和手段，降低城市管理成本，提高城市管理效率。组织和调动全社会力量参与城市管理，大力增强社会自我管理的能力。要真正实现这个目标，需要有长期的奋斗毅力。从2011—2020年，我们先把公众参与的框架和体系初步建立起来，并能有效地开展一系列活动，收到明显成效。

2、推行评估制度

城市管理是动用公共财力、整合公共资源、提供公共服务的公共行为。因此，要参照国家财政部和国家发改委关于公共项目资金投入开展绩效评价的精神，建立和推行公众参与的评估制度。20世纪80年代中期以来，国外政府掀起了一轮“新公共管理”运动，政府绩效评估是“新公共管理”运动的一项重要改革措施。其特点之一，就是坚持以公民为中心，以公民满意为政府绩效的终极标准，评估过程又有公民广泛参与。

总之，在城市管理中，增强和提高公众参与的宣传力度，完善和健全公众参与的体制机制，这既有助于培育公民充分认识公众参与对于维护自身合法权益的重要性，同时加强和提高公众参与的科学合理，促进城市化进程中得到充分的公益舆论的阳光监督，促进公众与政府部门的良性互动，减少行政失误和利益不公，推进社会秩序的良性运作。

责任编辑：张 炜