云南省农产品质量安全检验检测体系建设初探

钱 敏，李丹彤，陈 蕊，彭子芸

（云南省农业科学院农业经济与信息研究所，云南 昆明 650205）

近年来，中国相继出现了“三鹿奶粉”、“河北毒饺子”、“海南毒豇豆”等多起食品安全事故，食品安全问题和农产品质量安全问题已引起全社会广泛关注。因此，加强农产品质量安全检验检测体系建设，是实现农产品从产地环境、农业投入品、农业安全生产规程到农产品市场准入等“从农田到餐桌”的全程质量管理的重要保障，是有效防止有害有毒农产品进入市场，防止发生食用农产品急性中毒，提高中国农产品市场竞争力的有效措施。农产品质量安全检验检测体系是依照国家法律、法规和有关标准，对农产品（包括农业生态环境和农业投入品）质量安全实施检验检测的重要技术执法体系，在农产品质量安全评价、农业依法行政、市场秩序监管和促进农产品贸易等方面担负着重要的技术支撑职责，对农业产业结构调整、农产品质量升级、农产品消费安全、提升农产品市场竞争力都具有重要的技术保障作用。

中国从20世纪80年代末开始建设农产品质量安全检验检测体系，目前已形成基本框架。但随着中国农业发展进入新阶段和加入WTO，现有体系不健全、检测手段薄弱等问题日益突出。为适应农业发展新阶段的要求，进一步提高中国农产品的质量安全水平和市场竞争力，本文以云南省为例，就新形势下如何建立健全农产品质量安全检验检测体系提出一些初步看法，供有关部门和人员参考。

1 建立农产品质量安全检验检测体系的重要性与必要性

1.1 是保障农产品消费安全和构建和谐社会的必要条件

经过多年的努力，云南省农产品短缺问题已基本解决，数量上的供求矛盾基本得到缓解。然而，随着人民生活水平不断提高，对农产品质量越来越重视，特别是对安全、卫生、优质的农产品需求日益增大。但近年来，化肥、农药、兽药、饲料、饲料添加剂、动植物激素等的广泛推广和过量施用，在促进农产品产量大幅度增长的同时，也带来了农产品质量安全隐患。工业和城市生活排放的“三废水”流入农田，农业生产中使用的有机磷、有机氯、氨基甲酸酯等农药，化肥中的硝酸盐、亚硝酸盐，饲料添加剂中的瘦肉精、三聚氰胺、硝基呋喃类、孔雀石绿等有毒有害物质的残留在农业生产环境中难以降解，农产品吸附后通过生物链进入人体难以排除，引发人体急性中毒或累积形成慢性中毒，出现致畸、致癌、致突变等严重后果，危害着人们的身体健康，甚至危及生命安全。如何确保农产品质量安全，已成为社会广泛关注的焦点和热点问题。建立健全农产品质量安全检验检测体系，防止突发性或群发性食品安全事故发生，是保障农产品质量安全和消费者安全，构建社会主义和谐社会的需要和要求。

1.2 是推进农业产业结构战略性调整和促进农业增效、农民增收的迫切需要

农业产业结构战略性调整是近年来农业和农村工作的主要任务。为推进农业结构战略性调整，农业部正在组织实施《全国优势农产品区域布局规划》。规划涉及水稻、小麦、玉米、大豆、马铃薯、棉花、油菜、甘蔗、苹果、柑橘、天然橡胶、肉牛、肉羊、奶牛、生猪和出口水产品16个品种的优势区域布局规划，必将对中国优势农产品在进一步实现区域化布局、专业化生产、规模化经营和增强市场竞争力上发挥积极作用，进而有力地促进中国特色农业现代化发展，促进农民持续增收和农村经济又好又快发展。

建立健全农产品质量安全检验检测体系，可以全面开展对农产品品种和品质的普查与筛选工作，监测分析各地区的生态条件和资源优势，引导各地区科学地调整种植、养殖结构，指导农民或农业企业根据市场需要选择适宜的农作物种子种苗、畜禽品种和水产苗种，提高农产品品质，形成农产品优势产区，培育和发展品牌农业。通过对农产品产地环境、投入品等检验检测也有利于摸清农产品质量安全方面存在的主要问题，从而指导农民按标准化组织生产，逐步提高云南省农产品的整体质量安全水平。

1.3 是云南省适应加入WTO和建立东盟自由贸易区农产品出口贸易的需要

中国加入WTO后，云南省农产品面临着国内国外的双重竞争，优质优价是农产品生产者提高效益的必然选择。但是，一方面中国农产品质量安全检验检测体系不健全，检测能力低，在农产品出口时，许多检测项目在国内无力检测，到达贸易国口岸才查出问题，不但使出口企业蒙受损失，也使贸易国对中国农产品质量安全水平产生怀疑；另一方面，在国外农产品进入中国时，许多有毒有害物质检不出，导致国外不合格农产品进入中国市场。为减轻国内外农产品巨大的竞争压力，不断扩大云南省农产品的市场份额，提高农业生产者的经济效益，切实加强云南省农产品质量安全检验检测体系建设，对提高云南省农产品质量安全具有十分重要的意义。

随着中国—东盟自由贸易区的建立和云南省国际大通道建设步伐加快，云南作为西部省（区）通往东南亚、南亚的大通道作用将日益显现。独特的区位优势将为云南省在更大范围、更广领域和更高层次上参与国际农产品经济技术合作和竞争，充分利用国际国内2个市场，优化资源配置，拓展发展空间提供了新的战略机遇，将为推进云南省“两强一堡”新目标的实现提供新的动力。因此，加强农产品质量安全检验检测体系建设，提高农产品质量是争取在中国—东盟自由贸易区得到更多农产品贸易份额的必然要求。

1.4 是云南省加快农业现代化发展的客观要求

农产品质量安全水平和管理水平是现代农业发展的重要内容和主要标志，农产品质量安全水平的提高过程就是现代农业的发展过程。“十二五”期间是云南农产品质量安全寻求发展和突破的重要时期，随着工业化、城镇化、农业现代化的快速推进，社会对农产品质量安全的要求越来越高，现代农业发展与农产品质量安全的关联度越来越大，发展“高产、优质、高效、生态、安全”现代农业，必须统筹好数量、质量和效益的关系，把农产品质量安全摆到与数量安全同等重要的高度，采取更加有力的措施，强化监管，提升水平，全面推进农业标准化建设，规范农业生产全过程管理，为现代农业发展和新农村建设保驾护航。

2 云南省农产品质量安全检验检测体系的现状

2.1 农产品检验检测体系初步形成

农业部2003年印发了《农业部关于加强农产品质量安全检验检测体系建设的意见》 （农政发〔2003〕8号），2006年印发了《全国农产品质量安全检验检测体系建设规划2006-2010》（农计发〔2006〕35号）；同年，国家发改委批复同意实施全国农产品质量安全检验检测体系建设规范，云南省农产品质量安全检验检测体系建设进入了一个高速发展的新阶段。云南省农业厅、云南省发改委2005年12月研究制定了《云南省农产品质量安全检验检测体系建设规划（2006－2010）》。2006年云南省农产品质量安全检验测试综合中心建设项目得到中央投资支持，项目总投资2676.59万元。2008年底晋宁、宣威等8个县级农产品质量安全检测站建设项目得到中央扩大内需专项资金支持；2009年中央扩大内需第3批又支持建设了大理、禄丰等4个县级质检站的建设项目。最近，国家发改委和农业部又列项支持云南省官渡、宜良等20个县级农产品质量安全检测站建设项目。目前，第1批8个县的基础设施建设部分已基本完成，经过培训后即可申请计量认证和机构认可，具备相应资质；第2批建设项目正在抓紧实施；新近下达的项目正在按照要求组织开展初步设计工作。截止目前，“十一五”期间仅纳入规划建设部分，云南省农产品质量安全检验检测体系建设共投入财政资金13332.59万元，其中中央财政资金10486万元。为吸引社会资源参与农产品质量安全工作，从2008年起云南省农业厅在省级农产品质量安全专项经费中设立了农产品质量安全检验检测机构资质能力建设项目，支持具备实验室、设备和人员条件的单位申请计量认证和机构认可，参与农产品质量安全检验检测工作。省级农业行政主管部门依据《农产品质量安全法》启动了农产品质量安全检验检测机构考核认可工作。

据统计，目前云南省各级农业部门共有各类检测机构208个，其中专职机构105个，兼职机构103个。共有各类检测人员4313人，其中有高级技术人员295人，中级技术人员934人，初级技术人员的853人，有检测资质450人。共有检测实验室2.5万m2。在用仪器设备2217台（套），其中5万元以上的大型设备179台（套），5万元以下的小型设备2073台（套），农药残留快速检测仪近300台套，初步构建了由省、市、县、基地和市场5个层次组成的农产品质量安全检验检测体系。

2.2 农产品质量安全体系得到初步建立，农产品质量安全水平明显提高

云南省高度重视农产品质量安全工作，围绕为人民群众打造“放心餐桌”的目标，着力构筑农业地方标准体系、农产品质量安全检验检测体系、农产品质量认证体系，整体推进无公害农产品生产技术，加强农业投入品管理，促进全省农产品质量安全水平明显提高。一是各级政府加强组织协调，增加经费投入，从农产品质量安全体系建设入手，构筑“安全防线”。从2005年至2008年，省级财政每年投入1000万元，用于农业标准化建设；2009年投入农业标准化和农产品质量安全的资金达2000万元，为农产品质量安全工作顺利推进提供了资金支持，先后创建了11个农业标准化示范县，235个农产品生产示范区，示范面积58.7万hm2。二是建立农业地方标准体系。全省先后制定发布了1100项农业标准，农产品生产技术规程2402个，同时加强农业标准的推广应用和实施。三是健全农产品质量认证体系。全省初步形成了职责分明、上下联动、“三位一体、整体推进”的农产品质量认证工作格局，全省绿色、无公害、有机农产品生产跃上新台阶，“三品”认证数走在西部各省（区）前列。截至2009年9月，全省无公害农产品、绿色食品和有机食品“三品”认证数累计达1461个，生产规模118.8万hm2、1152万余头（只），年产量634多万t，总产值达185多亿元；其中无公害农产品产地总计177.9万hm2，占全省耕地面积41%。目前由省、州、市、县、镇5个层次组成的农产品质量安全检验检测体系初具雏形。全面开展了对全省州（市）政府所在地蔬菜产品例行监测，目前监测范围扩大到16个蔬菜生产基地县、农业产业化龙头企业基地和出口备案基地。开展了饲料例行监测、兽药监督抽查、兽药残留监控和动物源性饲料的监测工作。4年来，仅省级监测样品数量就达到1.2万个，获得监测数据近20万个。根据监测结果建立了农产品质量安全信息发布制度，启动了预警监测工作，促进了全省农产品质量安全水平的提高。

3 存在的主要问题

3.1 农业标准化水平低，实施难

目前，云南省乃至中国还未真正形成从农产品产前、产中、产后及产品的深加工等整个生产过程的标准体系，标准化水平低，实施难，不能与国际接轨。具体表现在：一是农业标准落后。国外农产品标准每隔2～5年修订1次，中国10年以上的国家标准占37.7%，5～10年的国家标准占33.4%。二是农业标准种类缺乏。目前，国家和各省制定的农业标准主要是农作物生产操作技术规程，农产品中的农药残留安全限量标准和农产品分级包装、运输、市场准入等方面标准数量很少，有的甚至还是空白。三是大多数农产品难以实施标准化生产。农民生产的农产品占中国农产品的大多数，由于中国农户组织化程度较低，科学文化水平不高，没有完全掌握无公害农产品生产技术，所生产的农产品差异较大，难以形成品牌，不利于政府部门对农产品生产环节进行有效监督和管理。四是标准可操作性差。标准制订主体混乱，造成标准重复、交叉甚至技术内容相互矛盾的弊端。例如，对蔬菜这一初级农产品，既有卫生部门制定的标准，也有质检部门制定的标准，同时还有农业部门制定的标准，虽然都是国家标准，但质检部门规定的蔬菜卫生指标要比卫生部门的多16项，使生产经营者无所适从。

3.2 检测机构设置分散，检测能力和创新能力有待提高

自云南省启动农产品检验检测体系建设规划以来，在国家的大力扶持下，近几年已陆续建设了各级农产品检测机构。但国家对农产品质量安全检测机构的投入没有列入国家财政预算，没有固定和长期的经费来源，部分经费主要来源于基本建设的规划以及各类项目中。另外检测机构内部也存在一些矛盾，一是现有检测机构的人员结构不合理，待遇低，留不住人，检测技术人员数量偏少。二是检测机构运行经费不足，创新能力较差，检测条件、检测手段和监测能力需继续完善、提高。三是检测专业技术人员素质和水平参差不齐，有待提高，对先进的分析测试技术和方法研究不多，人员配备上缺乏多学科专家和专业技术人员等。

3.3 农产品检测机构功能定位不明确，存在着重建设、轻管理等问题

一方面，农业部门在检测实验室建设内容、规模和检测业务方面定位、分工不明确，难以发挥优势作用。另一方面，受目前财政管理体制的制约，农产品检测机构的公益性职能与市场化运作界定不清，加之农产品质量安全监管工作有时还没有受到应有的重视等因素影响和检测机构专业检测人才短缺、运行经费不足的困扰；而项目建设单位属当地农业行政主管部门的下属事业单位，检测机构建设规模和内容与当地农业行政主管部门的愿望、要求紧密关联，加之对机构建成后的运行保障机制缺乏深刻认识，存在重视争取建设项目而忽视项目建成后如何有效运行的问题。往往建成后检测设备闲置，不能有效运行，发挥作用，从而造成新的浪费。

3.4 多系统检测机构并存，职责有待进一步明确，关系亟待理顺

由于体制的原因，农、工、商分离，产、加、销脱节，农产品质量安全管理权限分散，商检、技监、粮食、卫生、药监、环保等部门都具备对农产品质量安全进行监测的能力。在农业系统内部也有土肥、农机、畜牧、农药、种子、植物检疫、农业环境等质检机构，多头管理，权责不清，在一定程度上存在管理错位、脱节与真空现象，难以形成协调配合、运转高效的机制。这种情况必须引起重视，应尽快加以理顺。

4 对策及建议

4.1 整体推进农业标准化

进一步加大农业标准实施力度，扎实推进农业标准化示范基地建设。根据农业发展新阶段的要求，要把农业标准化作为农业和农村经济工作的重点，采取新举措，力求新成效。重点是要以国家和省级农业标准化基地和无公害生产示范基地创建活动为突破口，加快农业标准实施工作。围绕农业生产和经营过程，在农业资源条件，农业生产、加工、包装、储运等各个环节，整体推进农业标准化。充分发挥龙头企业、行业协会以及各类合作经济组织的作用，提高农民组织化、生产规模化程度，把各种项目投资、新技术推广等工作与农业标准化示范基地建设结合起来，全面提高农业标准化水平。

4.2 完善管理体系建设，强化监测职能，确保检验检测工作满足现代农业发展的需要

4.2.1 改革机构管理模式，强化监测职能，提高检测人员的工作积极性

改革机构管理模式，将属于农产品质量安全监管技术支撑体系的州（市）、县级农产品质量检验检测机构列为参照公务员管理单位，强化农产品质量安全监督检验、农业投入品及农业环境质量监测职能，从管理体制上保障农产品质量安全检验检测机构人员待遇，提高工作积极性。

4.2.2 改革经费管理模式，加大财政投入力度，确保检验检测工作满足现代农业发展的需要

在经费管理模式上，应改革当前的专项经费“打捆”管理模式，明确设立农产品质量安全检验检测专项预算经费。这些经费应包括仪器设备购置、安装调试、检测和维护，人员资质培训，实验室资质认定与维持，检测资格（能力）考核、授权与维持，样品抽取，标准物质、检测试剂和其它消耗物品的购置，以及实验室检测能力验证 (比对)等费用。在资金投入上，要加大财政公益事业经费投入的力度，确保农产品质量安全检验检测工作满足云南省现代农业发展的需要。

4.2.3 加强人员培训，提高检测人员素质

实施《农产品质量安全法》，核心是农产品是否符合中国农产品质量安全标准，尤其需要农产品质量安全监测机构及其检测队伍发挥专业优势。作为检测机构必须通过省级资质和计量认证，以确保其具备检测条件和检测能力。在实施监测任务的过程中，涉及到样品抽取、样品制作、样品检测、结果报告等过程。为了保证农产品质量安全检测结果的准确性和真实性，检测人员必须按照检测规程要求进行操作，这些都对检测机构、检测人员的素质提出了较高的要求。县级农业部门技术人员由于长期从事农技推广工作，较少专门从事农产品质量安全检测，目前多数地方不能满足和适应农产品质量安全检测工作需要，缺少分析化学、仪器分析、生理生化、食品科学以及生物技术等专业技术人才。解决的途径一是靠引进人才，二是要尽早培养当地人才。对检测人员进行全方位培训，如法律法规、质量意识、检测技术和管理知识水平培训等。大力加强农产品质量安全检验检测人员的在岗培训，不断提高检测人员的业务素质和检测水平，造就一批精干、高效、懂业务、懂法律的农产品质检队伍，努力提高检测队伍的检测技能、风险评估技能、技术指导技能、科研创新技能，提升农产品检测队伍素质，为切实发挥检测机构的作用奠定坚实的基础。

4.2.4 建立实验室质量管理体系，确保检测工作质量

依据《实验室资质认定评审准则》 （国认实函〔2006〕141号）、《农业部产品质量监督检验测试机构管理办法》（农市发〔2007〕23号） 等法规的要求，建立相适应的实验室质量管理体系。包括质量方针及目标，质量手册、程序文件、作业指导书，质量和技术记录，人员培训与上岗考核，内部检测质量控制，检测技术规范和管理制度等。建立健全质量管理体系，并保持其持续改进和有效。通过全员学习、制度管人管事、按规定程序开展工作，确保检测工作质量。

4.2.5 完善农产品市场流通监管机制

进一步加大投入品监管工作力度，推进源头治理措施的落实。有计划有步骤地在大中城市主要批发市场、大型超市和农产品生产基地按无公害农产品标准要求推行市场准入制度。建立农产品进货检查检验、质量公示、索证索票、购销台账和事故追究等制度。

建立质量溯源管理制度，逐步实现生产、加工、储存、运输、销售全过程的可追溯性。要结合优势农产品生产基地、标准化生产基地和无公害农产品生产示范基地建设，无公害农产品质量认证,推广农产品生产记录档案制度,把产品包装、标签与农产品认证标志、地理标志、产品商标等结合起来,并使之成为农产品市场准入制度建设的基本内容,逐步提高农产品质量安全责任追溯能力和促进农产品品牌消费。

4.2.6 建立农产品质量监督检测信息数据库和农产品质量安全监测、预报和预警系统

目前，云南省在整个农产品质量安全的监督管理工作方面仍然比较薄弱，应逐步建立农产品质量安全监测预警机制，建立各级检验检测机构和政府主管部门间的信息网络和检测数据处理系统，对全省农产品质量安全检测数据进行收集、分析处理，形成信息预警系统，定期对农产品质量安全监测情况和认证结果向社会公布，报告全省主要农产品质量状况预测信息，并不定期发布预警信息，及时将市场需求和质量标准信息传递给生产者和经营者，正确引导消费，提高农产品市场竞争力，为政府决策提供依据。应在全省主要超市、专卖市场和农产品批发市场逐步实行市场准入制度，然后再扩展到其他农贸市场。凡质量卫生安全指标不符合国家、行业和省地方强制性标准的农产品一律实行市场退出，不得进行交易和销售。主管部门不定期对其进行监督抽检，真正将监测与监管有机统一起来。

4.3 加快“双认证”工作进程，尽早发挥农产品质检站的功能和作用

依据《中华人民共和国农产品质量安全法》第35条和《农业部产品质量监督检验测试机构管理办法》第14条规定，由省级以上农业行政主管部门组织实施的考核评审，经机构审查认可，颁发审查认可证书，方有资格开展由农业行政主管部门下达的指令性任务。《计量法》第22条和《计量法实施细则》第32条规定，由省级以上计量行政部门组织实施的考核评审，经计量认证，颁发计量认证证书，方能出具具有法律效力的检验报告。由此可见，机构审查认可和计量认证是质检机构开展依法监测工作的必须条件。主动协调相关部门，安排足够的专业技术人员，采取短期培训或跟班学习等方式，熟悉掌握检验检测技能。统筹安排标准库建设、管理体系建设和资质能力申报等工作，尽快获得省级计量认证和省厅机构认可“双认证”，确保取得向社会出具公正数据，提供检测检验服务的资质。

[1]云南省农业厅2010年统计数据.

[2]云南省农产品质量安全检验检测体系建设“十一五”规划.

[3]田茂盛，潘太国.湘西州农产品质量安全检验检测体系的现状、问题及对策 [J].作物研究，2009（23）：67～69.

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