重视群体性事件处置中的协商机制

○缪文升

重视群体性事件处置中的协商机制

○缪文升

当下群体性事件的出现是中国社会加速转型的必然，也是变革时代多种因素相互作用的结果。我们不仅要看到问题的实质，还要找到解决问题的有效方法。国内外的实践已经证明，运用对话、协商机制解决群体性事件，当事人将公共权力当作一个可以理性沟通和平等协商的对话者，恰恰表明了他们对于现存政体充满信赖，对于现有体制足以提供纠纷解决机制具有信心，对于现有政体的公正性和维护公正的能力依然怀有期待。为此，我们必须在完善协商式民主的同时，进一步创新利益主体诉求表达、利益协商调整的机制和平台，使不同主体的诉求能充分表达、平等协商、合理解决，从而真正化解社会矛盾。

一、群体性事件处置中引入协商机制的必要性

“群体性事件”作为一个“政治术语”最初出现在官方的一些文件之中。2000年4月5日公安部颁发的《公安机关处置群体性治安事件规定》把“群体性治安事件”定义为“聚众共同实施的违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和公私财产安全的行为”。2004年制定的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》中称群体性事件是“由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关或单位表达意愿、提出要求等事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动”。这一概念强调了群体性事件具有违反国家法律、法规、规章，扰乱社会秩序，危害公共安全、侵犯公民人身安全和公私财产安全的一面，但将其定性为政治性事件或是治安性事件是不准确。因为这样一方面缩小了群体性事件所涵盖的范围，另一方面忽略了群体性事件中蕴含的积极性因素和群体性事件背后所反映出的弱势群体的利益诉求。因此，群体性事件是由人民内部矛盾引发的，由利益要求、观念主张相同或相近的群众形成群体，聚众以非法的形式或手段来主张合法权益表达意愿的，有较大社会危害性应依法妥善处置的事件。从法律的角度观察，群体性事件既有可能是合法的，也有可能是违法的，甚至是暴力性犯罪。

从公开披露出来的有限的、零散的数据来看，借以表达社会不满的群体性事件，“由1994年的1万起增加到2003年的6万起，增长5倍；规模不断地扩大，参与集体行为事件的人数年均增长12%，由73万多人，增加到307万多人；其中百人以上的由1400起增加到7000多起”。另据2008年9月的《瞭望》新闻周刊报道：“据有关部门统计显示，1993年我国发生社会群体性事件0.87万件，2005年上升为8.7万件，2006年超过9万起，并一直保持上升势头”。综观近年来影响重大的群体性事件，尽管有偶然性因素，但根本上还在于群众利益诉求遭遇体制性迟钝，其合理诉求的表达、反馈渠道不畅，长期得不到党政部门的有效回应，以致干群矛盾、商民矛盾持续累积，最终酿成冲突和对抗。而其中，利益调整导致某些共性利益矛盾形成并凸显，是群体性事件的根本诱因，主要体现为因房屋拆迁、企事业单位改制、劳动社保、土地征用、环境污染等问题导致部分群体利益受损引发的群体性事件。群体性事件爆发折射了当前社会利益的复杂和利益矛盾的尖锐，也凸显了我国公民利益协调存在的结构性、体制性矛盾；同时，这也是公民政治权利成长，利益表达渠道不畅，利益诉求方式不理性和过于简单，政府管理模式滞后，政府和民众缺少沟通，以及制度供给不均衡导致的后果，是利益受到侵害群体使用的“弱者的武器”。

因此，和谐社会绝不是一个没有利益冲突的社会，而是一个有能力解决和化解利益冲突，并由此实现利益大体均衡的社会。而如何实现利益均衡需要我们探寻行之有效的路径。“群体性事件发生的根本性原因在于个人无法找到协商机制和利益维护机制”。实践证明化解冲突、实现利益均衡需要公平有效的协商博弈平台，将相关群体利益诉求纳入平等协商范畴之中。为此，在当今利益主体多元化和利益分层加剧的情况下，需要建立有效的利益沟通协调机制，使不同利益主体的利益诉求得以有效整合，特别是当弱势群体合法权益受损而又不能得到公正解决时，必须通过制度化的利益表达、沟通与协商渠道来寻求救济。“改革开放在释放社会生产力的同时，逐渐形成了多元社会利益的并存格局，多元利益主体的存在和多元利益意识的发育，造成了各种利益之间分庭抗礼的格局，并愈益趋向于采取公开博弈方式，以致于出现了诉诸公民集体行动的态势。这是市场经济和民主政治条件下的一种常态和常规，它在彰显社会活力、提示中国社会进步的同时，提供了各自利益表达和实现的非行政性管道，而拓展了各自利益的可能性空间，也为实现社会公平提供了另外一种可欲的机制”。而发达国家的社会治理和历史经验同样表明，公民以和平方式表达集体诉愿，以公开博弈争取社会理解，以集体行动同对方和政府进行沟通，甚至于向政府施压，实际上是一种让社会不同诉愿和平释放，理性对话，从而建设真正平安、和谐社会的有效形式，也是一种社会成本较低的利益实现机制。因此，对于特定群体的利益诉求，只要有相关各方平等对话，只要有公正合理的协商，矛盾就可以缓和，对抗冲突就能够化解，群体性事件就可以得到有效遏制。

二、平等对话：群体性事件处置中协商机制运行机理

在传统哲学中，协商一般指意志形成过程，也就是在决策前个体对不同方案进行选择的过程。作为规范术语，协商是一种面对面的沟通形式，它强调理性的论证和说服，是人们之间就公共问题进行面对面理性地讨论和交流，也就是人们在充分讨论之后，个体依据其知识和良知对相关论据和观点进行充分思考后而作出集体决策的过程。协商机制是协商民主（deliberative democracy）在二十世纪后期民主理论发展的最新成果。“协商民主，简单地说，就是公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活”。因此，协商就是一种合作性活动，是“交往理性的对话过程，目的是解决那些只有通过人际间的协作与合作才能解决的问题情形”。协商机制将利害相关者包容进来，包括同等机会参与协商、在决策方法和议程决定上的平等在内的实质性的政治，以及要想理解讨论的问题和他人的看法就得进行的自由公开的信息与理性交换等等。概言之，不论哪种对协商民主的理解，都同意这样的观点：“所有受集体决策影响的人或代表都应参与其中，这是民主的面向；所有决策都应通过持理性与无私价值的参与者讨论决定，这是协商的面向”。群体性事件处置中的协商机制在充分尊重当事人意愿的基础上，依据法律和政策，进行平等交流，推动双方相互谅解、达成共识，这是协商民主在化解社会矛盾中的具体运用。

按照斯威夫特的说法，当代政治学和政治哲学都是在理解平等的基础上建立起来的。民主实质上追求平等主义，协商民主也不例外。协商机制的基本特征可以概括为平等性、协商性、包容性、透明性、回应性等。而其中平等性是群体性事件处置中协商机制的逻辑起点。随着西方社会的发展，公正、平等仍是贯穿着其公共管理的一条永恒主题。“民主的社会状况最显著的特征是身份平等，并因此在人的心灵里激发对平等的激情，培育一种平等精神”。所以，群体性事件处置中的协商机制必然具有平等性，并以自由平等的公民参与、交流为基础。因此，群体性事件处置中的协商机制作为一种规范和制度的理念，要使其成为现实，每个利益主体的参与、表达、权利都必须得到平等的关注和考虑，使平等理念在协商和决策中发挥有效作用。也就是说，如果群体性事件处置中达成的标准是商讨和辩论，一方面要保障每个公民都必须拥有同样的机会来发表见解和采用其他任何人都可以采用的表达方式；另一方面，每个公民必须拥有同样的进行辩论和商讨这一领域问题的权利，并在决策过程中拥有同等的地位和机会。在参与群体性事件协商者看来，参与者无论在形式上或是实质上都是平等的。机会平等意味着每个人都有机会参加到协商中来，人们在进入协商论坛的资格是平等的，任何人都不能凭借着地位和权力享有高于他人的机会（access）；在实质平等方面，群体性事件处置中的协商过程只能是参与者靠理性的说服和相互的辩论，而不是强制和胁迫。

协商机制不同于传统群体性事件解决路径的显著表现，是其将仅靠公权力主体根据事实依规范作出裁决的“对抗性”机制，转换为多主体参与的“对话与协商”机制。以不同利益主体间的理性对话为基本要素，以主体交涉过程中的相互沟通和协调为基本机制，最终达到各主体间能够共同接受的目标。对话是人与人之间以理解为导向的交往行为，其核心在于让行为主体之间进行没有任何强制性和压制性的交往，形成共识，提高交往构造的合理化程度。在达成这一目标的过程中，各主体间以对话的方式进行交涉和协商，通过主张、反驳、质疑、论证、修正等行为，反复提炼论证主题及其合理性，并最终达成共识。为满足合理交往的要求，协商机制必须符合三个程序性的交往条件：“第一，它们阻止对论辩的不受合理推动的中断；第二，它们通过人们对论辩过程的普遍、平等的了解和平等、对称的参与而确保在议题之选择和最好信息最好理由之接纳这两方面的自由；第三，它们排除理解过程内外所产生的任何强制，而只承认更好的论据的强制力量，所以，除合作地寻求真理之外的所有其他动机都被中立化”。为此，群体性事件处置中的对话与协商应该体现为主体之间的交互性与合作性。

首先，群体性事件处置中的协商机制是主体之间的交互平衡。对话能够“尊重人的‘意思自治’，肯定社会成员的理性选择能力，认为人们在平等对话的基础上能够通过说理来达成共识”。在复杂的群体性事件结构中，不同的利益主体有着不同的价值观、话语权、选择权，不同利益主体都是对话的主体，不同利益主体之间是一种自由、平等的对话关系，他们站在各自的立场分别进行叙述，从“独白”变为“对话”。哈贝马斯指出，人类社会的存在并非以独立的个人为基础，而是以“双向理解”（dialogical understanding）的交往行动作为起点。运用语言媒体达成相互理解和一致的交往行动，因为要商议对情境的共同定义而“同时论及客观世界、社会世界和主观世界中的事物”。在社会生活实践中，“只有主体之间的关系才算得上是相互关系，因为主体和客体的关系是分主动和被动的，是单向的，因此不能成为相互关系”。所以，群体性事件处置只有在主体与主体相互承认和尊重时才由可能变为现实。在这种情况下，事件处置中的每个利益主体以自身为目的，同时又必须以交互主体性为主要形式，或者内在地包含着交互主体性。

其次，群体性事件处置中的协商机制是主体之间的合作。在群体性事件处置协商中，需要“参与各方表明自己提出、支持或者批评各种建议的根据。他们提出这些根据，是希望他们（不是他们的权力）会决定他们建议的命运。正如哈贝马斯所指出的那样，在理想的协商中，‘人们运用的是更好观点的力量’”。正因为交往实践具有双向建构、双向整合的功能，能够使交往双方求同存异、取长补短，群体性事件处置中利益主体之间的交往是人与人之间相互沟通与理解的桥梁，是试图通过交往达到人与人之间的互动与协作目的的手段。因此，群体性事件处置中的利益主体之间的交往不存在纯粹的客体，每个人都是主体，都是彼此间相互关系的创造者，它们塑造的不是对方，而是相互间的关系，通过对相互间关系的塑造而达成共识、理解、融合，即群体性事件处置中的主体间包含两个方面的内容，即主体间的共识问题和互识问题。所以，群体性事件处置中主体之间不是一方压制另一方，它强调一种“共在”，这种“共在”不可能是划一，而只能是求同存异。而这种交往、沟通在于认识对方、尊重对方、认可对方、包容对方，从而更好的化解矛盾。

三、充分发挥群体性事件处置中的协商功能

群体性事件处置的协商机制强调主体积极参与到共同体中，通过对公共事务的理性对话、平等交流以培育公民责任，能够作出符合公正合理的社会决策。因为协商过程的参与者只有陈述所有人都能接受的理由，并真诚倾听他人的理由和观点，才能达到相互沟通、交流、理解、妥协，最终达到共识。因此，群体性事件处置中的利益主体在参与讨论、协商的过程中，各个利益主体不仅要考虑个人的利益，而且要超过自身利益、观点和需求的局限，考虑到他人和集体的利益。同时，协商机制更能够作出符合公正合理的社会决策。“许多研究已经表明，公民们只有在下述情况下才会承认对他们不利的集体决定具有合法性：他们认为自己的论点和理由已经获得了被公平倾听的机会，并且他人认真地考虑过了他们不得不表达的内容”。因此，在群体性事件处置过程中，主体和主体之间是相互依存的，他们在一个平和的气氛中协调个人利益与社会利益，形成个人与社会的沟通谅解，从而达到避免和减少矛盾的社会效果。

对于群体性事件解决的协商机制而言，“无论从元理论的角度，或方法论的角度，其核心概念都是沟通。我们感兴趣的是协调行为和通过意义理解进入客观领域这样两个方面。沟通的目的是要达成一种共识，而共识的基础是主体间对于有效性要求的认可。这些有效性要求反过来又是由交往参与者互相提出来的，并可以加以彻底的批判和检验行为者与世界之间的关联表现为以有效性要求为取向。由于主体在他们的表达中总是与世界中的事物发生联系，因此，他们预先设定了一种形式共同性，使之成为了沟通的要素”。通过不同主体之间的交往对话，主体间互相沟通、互相理解，使得群体性事件交往主体在继续交往中努力从对方的角度去理解和权衡利益关系，并把自己看问题的角度暴露给对方，通过相互改变看问题的视角，最终达成一种利益平衡与价值共识。为此，群体性事件处置中的利益主体可以从四个方面理解沟通过程的内在合理结构：“（a）行为者与世界之间的三种关联以及相应的客观世界、社会世界和主观世界等概念；（b）命题的真实性、规范的正确性以及真诚性和本真性等有效性要求；（c）具有合理动机的共识概念，所谓合理动机，是指主体间对可以批判检验的有效性要求的承认作为前提；（d）共同语境中作为合作行为的沟通概念”。同时，正因为群体性事件处置中的协商主体间交往的目的是理解和沟通，是对话与合作，“当所有人都进入平等对话，并就同一话语对象进行理性的探讨与论证，最后达成共识时，该话语才可被看作是真实的”。因此，不同利益主体“商谈”的过程中，任何主体都不能目中无人，妄自尊大，将其他主体仅仅视为固定的、受动的、可以随意处置的客体，而必须同时肯定、尊重他人的主体地位，肯定“他人”具有的相应权利、地位和尊严。

当前，群体性事件中不同利益主体相互之间的联系、依存、互动空前加强，对话双方各自的利益和要求都可以成为讨论的主题，不同主体之间的关系应该是平等交流、解释、对话，相互理解、求同、合作。因此，“为了达成有效、真实的共识，每一个话语主体还必须从理性动机出发，严格遵循普遍认同的话语规则和论证程序，表现出共同探求真理的真诚态度和愿望”。“当决策是通过公开讨论的程序而达致的，其中每个参与者都能自由发表意见并且愿意平等倾听和考虑不同观点，这个民主体制就是协商性质的。结果所达成的决定不是简单地反映参与者最优的利益或观点，而是考虑了各方观点后作出的判断，以及被用于解决分歧时使用的规则或程序”。群体性事件处置中不同利益主体之间的协商之所以需要程序合理性，就在于它并不预先接受任何未经论证的、未经任何批判反思的先验原则，共识只能来自于对话、商谈。当然，在实践的操作中，我们必须辅之以相对健全的制度保障。首先，在法律制度的制定过程中，要将法律视为一种实现人与人之间合作的手段，而决不是一种阶级统治的工具；其次，加强法律理念上的合作，主要体现在对待运用法律手段解决问题所产生“双赢”的结果上；最后，这种理念上的合作还体现在法律参与者的心态上，无论是立法，还是执法，抑或是司法，不同社会主体都应当以一种合作者的态度，而非“战斗者”的心态进入法治的生活场景中。唯此，我们才可能为群体性事件处置中的平等协商提供制度性前提。

（本文系江苏省教育厅《基层公安机关处理群体性事件策略研究》及江苏省法学会《能动司法问题研究》阶段成果）

（作者单位：江苏警官学院）

（责任编辑 张 敏）