特定非金融行业反洗钱和反恐融资:国际规则与我国的实践

冯怡

做好特定非金融行业反洗钱工作是《反洗钱法》赋予的义务，也是国际反洗钱专业组织金融行动特别工作组（FATF）对成员国的要求。我国特定非金融行业反洗钱工作尚未启动，应该尽快出台与《反洗钱法》配套的法规，制定具体的制度和措施，加强部门间的协调和配合，积极做好特定非金融行业反洗钱工作，防范洗钱和恐怖融资风险。

《中华人民共和国反洗钱法》第三条明确规定，在中华人民共和国境内设立的金融机构和按照规定应当履行反洗钱义务的特定非金融机构，应当依法采取预防、监控措施，建立健全客户身份识别制度、客户身份资料和交易记录保存制度、大额交易和可疑交易报告制度，履行反洗钱义务。在我国，自2003年中国人民银行承担反洗钱组织领导职能以来，金融行业反洗钱工作已经取得了很大的成绩，但特定非金融行业的反洗钱工作尚未完全启动。2007年6月FATF在我国反洗钱和反恐融资评估报告中，对我国特定非金融行业反洗钱工作评价为不合规。研究表明，当政府针对某些洗钱和恐怖融资领域采取行动时，犯罪分子会倾向于运用其他领域。加强特定非金融行业反洗钱工作成为我国反洗钱工作亟待解决的问题。

一、特定非金融行业反洗钱文献回顾

按照FATF的解释，特定非金融行业是指以下行业和企业：（1）赌场与客户进行的交易等于或超过了3000美元/欧元时；（2）房地产代理商与代表客户参与房地产买卖交易时；（3）贵金属交易商和珠宝商与客户进行的现金交易等于或超过了15000美元/欧元时；（4）律师、公证人和其他独立法律人士及会计师，在为其客户准备或实施与下列活动有关的交易时：①买卖房地产，②管理客户资金、证券或储蓄账户，③为公司的设立、运营或管理组织筹款，④法人或法律实体的设立、运营或管理，买卖企业单位；（5）信托和企业服务提供商，在为其客户准备或实施下列活动相关的交易：①担任法人的创建代理，②担任一家公司的董事或秘书、合伙制企业的合伙人或其他实体中的类似职位，③向公司、合伙制企业和其他法人或法律协议提供注册点、办公地址、联络或行政地址，④担任书面信托的受托人，⑤为他人担任名义股东。

特定非金融行业反洗钱工作的研究主要集中在特定非金融行业的洗钱风险、薄弱环节、洗钱方式、应采取的防范措施等。FATF（2007）对房地产业洗钱方式进行了探讨，指出了通过房地产洗钱的主要方式是房地产贷款、通过专业组织注册空壳公司、资产评估、货币工具、按揭计划、投资安排和金融机构以及其他非法活动等。FATF（2009）对博彩业反洗钱进行了深入的研究，指出博彩业大量使用现金、交易数额大、对贵宾客户的特殊安排等存在洗钱的风险，应该建立严格的身份识别和可疑交易监测的制度和措施。David J. Middleton （2008）通过对案例和有关法律的研究，对律师在反洗钱的作用进行了详细的研究。

陈唏（2007）对房地产洗钱进行了研究，指出房地产洗钱主要有两种形式：一是介入房地产开发环节。由洗钱者注资组建开发公司，通过指定法人代表，以合法公司身份运作项目，将非法属性分解和净化；或洗钱者以参股的方式，将非法资金注入开发公司，以股东分红的模式获得对非法所得的合法据有。二是通过房产销售实现非法收入合法化。王五一（2008）对赌场洗钱进行了探讨，指出在合法赌场赢得的赌博收入是合法收入，因而便存在着这样的可能性：罪犯设法将非法现金伪装成赌场赢钱而将之存入银行，赌场可以洗钱。刘猛等（2008）对开放条件下博彩业洗钱进行了探讨，指出博彩资金外流的渠道对制定博彩业反洗钱对策具有重要意义。目前，这些渠道可大致分为自带现金走私、地下钱庄、空壳公司、博彩机构的驻华商务机构和高额旅行团费。童文俊（2009）对我国反洗钱实践进行了分析，指出我国特定非金融行业反洗钱的难点是：报告主体众多，反洗钱意识薄弱，行业协调难度大，可疑交易类型难以确定，信息量大等问题。

综上所述，相关国际反洗钱机构和有关国家对各种特定非金融行业的洗钱风险已经有了充分的认识，并提出了相应的应对措施。但我国从理论到实务界和相关监管机构对特定非金融行业洗钱风险不仅关注不够，更缺乏如何开展对特定非金融行业反洗钱工作的操作性建议和制度。

二、国际规则及成员国特定金融行业反洗钱工作实践

国际上，反洗钱专业组织FATF的40＋9条建议是国际反洗钱的规范性文件，对成员国具有约束力，各成员国应该采取有效措施落实建议的内容。对特定非金融行业的反洗钱工作主要从客户身份尽职调查、客户记录保存、报告可疑交易以及管理监督等方面。

1．在与客户建立业务关系、进行非正常交易、有洗钱或恐怖融资嫌疑时应对客户身份采取有效的尽职调查措施。（1）确定客户身份并利用可靠的、独立来源的文件、数据或信息来验证客户身份；（2）确定受益人身份，并运用合理的手段进行验证，以明了受益人的身份情况，采用合理的措施了解客户的所有权和控制权结构；（3）获得有关该项业务的目的和意图属性的信息；（4）对业务关系以及在这种业务关系的整个过程中进行的交易进行持续的尽职调查，以确定交易的进行符合该金融机构对客户及其风险情况的认识；（5）对社会名流在建立业务关系时要经高级管理层批准，并进行更为严格的持续监视；（6）要特别注意随着新科技应运而生的洗钱手段；（7）应特别注意那些没有明显经济目的和合法意图的复杂且不寻常的大额交易，以及所有不寻常的交易方式。对交易记录和客户身份资料的保存一般要求不低于5年。

2．在可疑交易报告方面，要求律师、公证人、其他独立专业人士及会计师、贵金属和珠宝交易商、信托和企业服务提供商履行相应的报告义务。（1）怀疑或有理由怀疑某项资金属于犯罪活动的收益或与犯罪分子有关，应按照法律法规的要求，立即向金融情报中心报告；（2）要制定内部政策、程序和控制措施，进行持续雇员培训计划、建立审查机制，以检验相关制度。

3．管理和监督措施。（1）对赌博业应采取全面的管理和监督机制，以确保其能够有效的实施必要的反洗钱和反恐融资措施，至少要做到：①赌场要经过许可；②主管机构应采取必要的法律或法规措施来防止罪犯或其合伙人持有重要或多数股权，或者成为重要或多数股权的受益权人，也要防止他们控制赌场的管理职能或者成为赌场经营者；③主管部门应确保赌场受到有效的监督，以符合打击忽然恐怖融资的要求。（2）各国应确保特定非金融企业和行业的其他形式要受到有效系统的制约，以监控和确保这些业务符合打击洗钱和恐怖融资的要求。（3）主管部门应当建立指导原则并提供反馈机制，这将有助于非特定金融行业贯彻国家打击洗钱和恐怖融资的措施，特别是对可疑交易的侦测和报告。

为监督各成员对40＋9建议的执行情况以及反洗钱和反恐融资的总体效率，FATF从2005年1月对各成员开展了第3轮综合评估，截至到2008年2月共对比利时、挪威、澳大利亚、意大利、瑞士、爱尔兰、瑞典、丹麦、西班牙、美国、冰岛、葡萄牙、土耳其、希腊、英国、芬兰、加拿大、新加坡、俄罗斯、香港等20个成员进行了反洗钱和反恐融资评估。各成员也是围绕客户尽职调查、记录保存、可疑交易报告以及监督管理等方面要求特定非金融行业履行反洗钱和反恐融资义务。从评估的情况看，各成员特定非金融行业反洗钱工作大多数不合格，平均评估得分0.19（满分1），远远低于其他建议标准的得分。没有一个成员国完全达到了标准。较好的国家是瑞典、冰岛、爱尔兰、西班牙、挪威、葡萄牙、比利时、瑞士、英国等西方发达国家。我国属于存在大的缺陷、大多数核心标准没有达到的不合格国家。

三、我国特定非金融行业反洗钱工作实践

在我国，《中华人民共和国刑事诉讼法》第八十四条规定，中国非金融行业及职业有义务报告犯罪行为。《中华人民共和国反洗钱法》第三条明确规定了特定非金融行业的反洗钱义务。对房地产业，中国也有各种相关的客户身份识别和交易记录保存的措施。虽然这些措施最初不是为了反洗钱，但很大程度上与FATF的反洗钱和反恐融资政策具有同等效力。我国已采取措施解决典当业、拍卖业、彩票和买卖奢侈品领域的洗钱和恐怖融资，范围比FATF要求宽泛。目前，我国反洗钱主要在金融行业，还没有发布针对特定非金融行业及职业的专门的反洗钱和反恐融资的规定。

1．博彩业。《中华人民共和国刑法》明确规定赌博属违法行为，开设赌场属非法经营，应追究刑事责任。我国没有公开设立的赌场，但不排除存在非法的地下赌场。我国的博彩业仅限于彩票业，目前只有中国福利彩票和中国体育彩票。我国对彩票业实行严格管制。分国务院、财政部、民政部和体育总局三个管理层次。彩票单注最高奖金500万元，实行大额交易报告制度，一次投注10000元的，需报上级彩票机构。禁止利用互联网销售彩票，只能用现金和银行借记卡投注。

2．房地产经纪。我国已建立了以《中华人民共和国城市房地产管理法》为基础的较为完善的管理体系。建立了房地产企业资质管理制度、商品房预售许可制度、商品房买卖合同备案登记制度、房地产成交价格申报制度、房屋租赁备案登记制度、房地产价格估价人资格认证制度为主的房地产交易管理制度框架和业务规范，对房地产及其从业人员实行全方位监管，对客户进行较为严格的身份验证。这些制度的落实在一定程度上可起到防范洗钱风险的作用。

3．贵金属、珠宝交易。我国进出口金银由人民银行统一管理。上海黄金交易所是国务院批准的组织黄金、白银和铂金等贵重金属交易的自律性管理的法人，实行会员制。黄金交易所的内部章程要求会员执行客户尽职调查、记录保存的相关要求，并制定了惩戒措施。宝石由国土资源部指导和管理。对贵金属、玉石的交易没有履行反洗钱和反恐融资义务的具体规定。

4．律师、公证人、注册会计师。按照《中华人民共和国律师法》、《中华人民共和国公证法》、《中华人民共和国注册会计师法》的要求，担任律师、公证人、注册会计师必须参加全国统一的考试，申领执业证书，并采取行业管理和行政管理相结合的管理方法。《律师法》对律师的职业操守和客户尽职调查、记录保存规定了具体的义务。在我国，注册会计师主要从事法定审计业务，未获授权开展代理理财、信托、对外投资等业务，基本不存在被利用进行洗钱的相关交易问题。我国对公证人的反洗钱义务也没有规定。

5．信托和公司服务提供者。我国法律允许设立专门的信托投资公司，从事信托业务。我国信托投资公司的日常监管由中国银监会承担，其反洗钱工作归类为金融机构已经启动。但对非信托公司承担的一些信托性质的业务以及公司服务提供者没有规定具体的反洗钱义务。

6．其他非金融行业和职业。对于可能被洗钱和恐怖融资利用的拍卖和典当行业，我国政府已注意到对其进行监管的必要性，已制定了有关规定并采取了相应的防范措施。依据《中华人民共和国拍卖法》、《拍卖管理办法》、《典当管理办法》，对拍卖和典当的客户尽职调查、记录保存和可疑交易报告有较为具体的规定，商务部组织制定有关拍卖行业、典当业的规章、政策，指导拍卖行业的规划。

从上面的分析可以看出，我国行业主管部门从专业管理的角度制定了较为完善的管理制度和措施，虽然这些措施在一定程度上起到反洗钱和反恐融资的作用，但大多数措施对反洗钱和反恐融资的针对性不强，并且其管理权限属于各个不同的行业管理部门。虽然《反洗钱法》第三条明确规定了特定非金融行业的反洗钱义务，但尚未发布配套的规章明确特定非金融行业的义务及我国国务院反洗钱主管部门（中国人民银行）对这些行业的管理权限以及向金融情报中心（FIU）报告可疑交易的要求，对特定非金融行业的反洗钱工作尚未真正启动。为此，FATF2007年6月的中国反洗钱和反恐融资评估报告认为，特定非金融行业反洗钱和反恐融资不合规。主要原因是：对于贵重金属和珠宝玉石经销商、律师、公证员、房地产商及公司服务提供商只有非常有限的客户身份识别和记录保存的要求，没有达到FATF的评估标准。

四、做好我国特定非金融行业反洗钱工作的政策建议

1．从维护国家经济安全和政治稳定的战略高度，提高做好特定非金融行业反洗钱工作的重要性的认识。在国际上，反洗钱在维护世界金融安全、维护金融稳定和打击犯罪方面发挥着日益重要的作用，由于其工作的特殊性和敏感性，也日益成为发达国家谋求其国家利益的重要手段和工具。利用反洗钱预防和打击犯罪活动，已经成为国际合作的重点和热点领域之一，联合国、亚太经合组织、亚欧会议等许多重要国际多边机制，均将预防、打击洗钱和恐怖融资作为重要议题。反洗钱和反恐融资已经成为各国外交工作的重点，甚至成为政治斗争的战略武器。在我国，反洗钱已经在反腐、反恐、维护公平正义和安全稳定方面起到了非常重要的作用。各义务主体应该提高对反洗钱工作的认识，增强责任感，提高主观能动性，主动履行好反洗钱义务。

2．加强协作，充分发挥国务院反洗钱部级联席会议各成员单位的作用。洗钱风险涉及到我国各行业和领域，反洗钱工作从本质上属于维护国家和人民利益的社会性工作。为深入贯彻落实党中央和国务院关于反腐倡廉、打击经济犯罪的一系列指示精神，贯彻执行《反洗钱法》，有效规范和打击洗钱犯罪，维护国家政治、经济、金融安全和正常的经济秩序，我国建立了国务院反洗钱部级联席会议。人民银行、最高人民法院、最高人民检察院、国务院办公厅、外交部、公安部、安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、建设部、商务部、海关总署、税务总局、工商总局、广电总局、国务院法律办、银监会、证监会、保监会、外汇局、解放军总参谋部等23个部门为反洗钱工作部际联席会议成员单位。按照《反洗钱部际联席会议制度》的要求，各个部门被赋予具体的反洗钱职责。各成员单位应该加强协作，在各自职责范围内积极工作，履行好所承担的反洗钱职责。

3．尽快研究制定非特定金融行业反洗钱部门规章。《反洗钱法》已经明确了非特定金融行业的反洗钱义务，国务院反洗钱有关部门应该按照《反洗钱法》的要求，尽快研究制定非特定金融行业的反洗钱规章。从我国的实际情况看，由于赌博属违法，设立赌场属非法经营。律师、公证人、注册会计师的服务范围较窄，同时对信托业已经作为金融业进行了反洗钱管理。因此，特定非金融行业的反洗钱工作可先从房地产和贵金属、珠宝交易行业做起。房地产已经成为我国城镇居民的主要财产，房地产交易数额大，洗钱的成本较低，在我国已破获的案件中，通过房地产洗钱已经成为主要的手段之一。对贵金属和珠宝的交易由于具有价值高、体积小、方便携带和隐藏的特点，也是犯罪分子常用的洗钱手段。

4．尽快出台特定非金融行业反洗钱工作的具体制度和操作规程。人民银行作为国家反洗钱主管部门应进一步加强与有关部门的协商，按照《反洗钱》的要求，依据FATF40＋9的建议，尽快出台特定非金融行业反洗钱和反恐融资的具体制度和措施。针对特定非金融行业的不同特点，制定客户身份识别尽职调查、交易记录和客户身份资料保存、大额和可疑交易报告的具体制度，研究这些行业向中国反洗钱监测中心的报告程序和接口规范，以尽快启动特定非金融行业的反洗钱工作，防范洗钱犯罪分子利用特定非金融行业洗钱的风险。

作者单位：中国人民银行济南分行