生态公益林等级补偿的思考

蓝成云, 左光辉， 李锡泉

(1.湖南省林业厅, 湖南 长沙 410007; 2.湖南省农林工业勘察设计研究总院，湖南 长沙 410007；3.湖南省林业科学院, 湖南 长沙 410004)

生态公益林等级补偿的思考

蓝成云1, 左光辉2， 李锡泉3

(1.湖南省林业厅, 湖南 长沙 410007; 2.湖南省农林工业勘察设计研究总院，湖南 长沙 410007；3.湖南省林业科学院, 湖南 长沙 410004)

生态公益林补偿制度是生态公益林保护和发展的保障。目前我国实行的是低标准、均衡制补偿制度，存在一些值得关注的问题，通过对目前生态公益林补偿制度存在的问题进行了系统分析，提出了等级补偿的新方法，并介绍了其补偿内容和测算方法。

生态公益林； 等级补偿； 顶极群落

生态公益林是指为维护和改善生态环境，保持生态平衡，保护生物多样性及满足人类社会生态、社会需求和可持续发展为主体功能，主要提供公益性、社会性产品或服务的森林[1]。随着生态环境问题日益突出和社会经济水平的提高，我国在20世纪80年代末、90年代初提出了林业分类经营的理念，把森林分为公益林和商品林进行分别经营。公益林实行政府补偿，林农管理；商品林按市场规律经营。经过多年的实践探索，现行的生态补偿机制，已经不能满足公益林保护和发展的需求，存在补贴标准低，方法简单、平均主义，不能体现优质优价，不能激发林农管理生态公益的积极性[2]。因此探索和完善生态公益林补偿制度，完善生态补偿机制，从而加强生态公益林的经营与管护成为了迫切需要解决的问题。

1 生态公益林补偿机制的现状及问题

1998年4月29日，第九届全国人大常委会第二次会议通过的《森林法》修正案，明确规定:“国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源的林木营造、抚育、保护和管理。森林生态效益补偿基金必须专款专用，不能挪作他用。”这一法律规定要求建立生态效益补偿机制。从此森林生态效益补偿机制在全国普遍实行，并已经取得了显著成效，但由于我国政策衔接、社会发展等使其暴露出不少问题，说明生态效益补偿机制还有待补充完善。

1.1公益林的区划过于理想化，功能模糊

公益林区划是按照《国家级公益林区划界定办法》统一标准划分的，没有进行系统的现地区划界定，而给森林生态效益补偿的实施带来了困难。而且由于森林效益的多重性和功能延展性，有些地方森林主体功能定位含糊不清。造成公益林规划停留在文件和图纸上，在现实中无法具体落实。公益林补偿就很难落实到山头地块，造成补偿责任和主体不清，难以得到林权所有者或经营者认可，更会出现该补偿的未被补偿，或补偿了并未达到补偿的目的，就会出现补偿资金不能提供到位，或拿到补偿金而不去管护、经营公益林的不良现象。

1.2公益林补偿资金来源渠道单一，资金不足

目前，我国公益林补偿资金主要来自中央财政和省(市)财政，没有其它社会资金的补充。这一方面加重了中央和地方政府尤其是地方政府的财政负担；另一方面体现“公益公则”的原则。公益林补偿资金数额大，完全依靠政府，而政府投入资金数额是有限的，导致补偿标准偏低或补偿不能及时兑现，达不到补偿的目的，不能反映生态效益应有的价值，不能支撑公益林的健康发展和良好经营，从而损害经营者的利益。同时，公益林补偿资金缺乏经济学理论基础，管理者与经营者对于公益主体认知上的不确定性，没有体现公共得益，公共责则，难免存在资金来源渠道单一，资金不足和投向的偏差。

1.3公益林补偿标准低，发放方法简单

我国现行的公益林补偿标准每年为75元/hm2。而且实行省、县、林农三级分配，林农(经营者)实得补偿资金每年不足53元/hm2。发放方法按公益林的面积发放，不论公益林是草山、灌丛、幼龄林、中龄林、成熟林，不论经营与否，不论南方与北方，全国一个标准，没有注重公益林产生生态效益的质量。因此，以面积作为生态效益补偿标准的制定远远不够，这种重量不重质的补偿方法，可能会助长经营者的惰性，挫伤森林经营的积极性，片面追求数量和规模，长期下去，从而影响森林生态效益优质高效地发挥。而且生态问题是一个宏观性系统工程，具有生态主体与效益的异域性，也就是说，森林需要的公益补偿和效益享受并不处于同一区域，如长江中上游防护林的生态效益主要在中下游体现和发挥，这种建设与功能的错位也会影响地方政府公益积极性。

2 生态公益林等级补偿

2.1等级补偿的经济理论依据

按照马克思主义的劳动价值论，生态公益林经营者应当获得价值补偿。所谓补偿机制是推动生态公益林业发展的有效动力，如果生态公益林经营者能够获得社会平均利润，生态公益林就可能兴起和发展[3]。在市场经济条件下，林地是农民的主要生产资料。由于森林生态效益的社会属性，难以形成效益市场买卖机制，生态公益林经营者无法通过市场交换获取合理报酬。生态补偿的实质就是政府代表社会购买生态公益林经营者提供的生态效益，同时为经营者提供收入。生态补偿机制的建立和全面实施，是林业产业机制的积极探索和重大创新。进行合理补偿。首先必须区分不同生态公益林，具有不同生态价值，不同价值是经营者付出不同的劳动所创造的，理应得到不同的补偿。

但是，生态公益林类型、等级、价值量是很难确定的，特别是天然林更难以确定，这使得生态公益林补偿缺乏科学性。如果按照外部性理论，从森林生态效益出发进行补偿，由于生态效益的公性，难以确定受益对象、受益数量，补偿机制采用“大锅饭”。就是政府代表社会购买生态公益林经营者提供的生态效益，同时为经营者提供补偿。利益机制是推进产业发展的有效动力，如果生态公益林经营者能够获得社会的补偿是平均的，经营者所付出的劳动也是平均的，这就措伤了经营者的积极性，不利于生态公益林产业发展。因此，生态公益林效益补偿，首先必须区分不同生态公益林经营等级差，以及生态公益林的多重价值与多重利益主体之间的关系。

2.2群落演替理论依据

在自然界，任何生物都是群居生活，即群落。随时间的推移，群落中一些物种消失，另一些物种侵入，群落的环境和结构向一定方向产生有顺序的发展变化，就是群落的演替。而群落演替的终极走向必然是顶级群落。顶级群落具有生物量最大、系统最稳定、生物多样性指数最高，生态效益最大等特点。因此，生态公益林最终目标就是顶极群落。顶极群落不是一成不变，不同的立地条件下将演替出不同的顶极群落。

3 生态公益林等级评价

3.1群落等级的评估

根据已往研究，森林生态系统的生产力与生态服务功能紧密相关，同地区不同的森林生态系统存在具大差异。长沙地区的马尾松+白栎+檵木-芒萁+四纪红土母质红壤类型，年生产力≥7.181t/hm2；马尾松+杜鹃+花岗岩母质红壤类型，年生产力≤2.0t/hm2，相差近4倍。因此，必须建立科学的生态公益林等级评价指标体系，进行科学评价。

生态公益林评价指标体系，应充分体现出生态公益的现状和水平，指标应用来衡量生物多样性保护、调节气候、碳汇、保持水土、美化环境、提供林产品等方面的能力，显示生态公益林的“社会-经济-环境”复合功能，以服从于生态环境建设和两型社会建设发展的需要，达到科学评价生态公益林质量，按质补偿，调动经营者积极性的目的。因此，基于以上考虑，生态公益评价指标体系的建立应遵循评价指标尽可能全面、不重叠和易于取得的原则。

3.2等级评价指标体系

生态公益林等级评价指标体系采用专家评比、理论分析、频度分析相结合的综合评价法，从生物多样性、郁闭度、枯枝落叶、面积、林龄、层次、人为活动、色彩等8个方面，37个指标进行评价、计分，指标体系(见表1)。采取专家打分的方法，确定目标层指标的权重，而后，利用层次分析法(AHP)对各指标层指标的权重进行分配，从而最终确定指标的权重。通过对37指标进行综合的评价、分析，来反映生态公益林的综合功能和等级程度。

评价系统∑B最高分值为100分。达到100分的生态公益林为最好的生态公益林，达到或接近中亚热带顶极群落的林分可以计100分。

表1 生态公益林等级评价指标体系表Tab.1 Thecompensatimlevelindexsystemofecologicalforest目标层评价因子B(权重)评价指标C得分8种以上55～8种4乔木树种数C1(5)3～4种32种21种18种以上57～8种4灌木种数C2(5)5～6种33～4种21～2种115种以上511～14种4草本种数C3(5) 7～10种3 3～6种 2生态公益林等级评价指标体系A生物多样性B1(30) 1～3种 18种以上57～8种4动物种数C4(5)5～6种33～4种21～2种18种以上57～8种4昆虫种数C5(5)5～6种33～4种21～2种15种以上54种4其它物种数C6(5)3种32种21种1目标层评价因子B(权重)评价指标C得分90%～100%C720郁闭度B2(20)70%～90%C81550%～70%C91050%以下C1055cm以上C11154～5cmC1212枯枝落叶层B3(15)3～4cmC1392～3cmC1461～2cmC1531cm以下C1616.67hm2以上C17103.33～6.67hm2C188面积B4(10)0.67～3.37hm2C1960.07～0.67hm2C2040.06hm2以下C212100年以上C225生态公益林等级评价指标体系A50～100年C234林龄B5(5)20～50年C24310～20年C2525～10年C2616种C2755种C284色彩B6(5)4种C2933种C3022种C311无C325少C334人为活动B7(5)较少C343较多C352多C3614层C3710层次B8(10)3层C387.52层C3951层C402.5

3.3公益林等级评价

采取专业评估公司评价生态公益林等级，按照上述评价指标体系，实地调查、勘测、出具专业评价报告，评价结果。

4 公益林补偿标准

生态公益林的补偿标准的高低直接影响经营者对生态公益林经营、管护、投入的积极性。

以长沙市为例，大面积的杉木人工林经营收益为计算依据。据调查，长沙地区经营杉木林，每年纯收入约为3000元/hm2，拟确定最好的(∑B=100，达到或接近当地顶级群落标准)生态公益林补偿标准为120～150元/年，依此递减。补偿可分为5个等级，最低为30元/年，生态公益林等级补偿详见表2。

表2 生态公益林等级补偿表Tab.2 Thecompenstationlevelofecologicalforest补偿等级(级)∑B(百分制)补偿标准(元/年)补偿等级(级)∑B(百分制)补偿标准(元/年)180～100120～150420～4030～60260～8090～120510～2030340～6060～90

5 讨论

(1) 生态公益林的等级补偿机制的建立为生态公益林建设注入了新的活力。等级补偿机制的实施给林区广大农民带来了直接的、稳定的经济收益，提高了广大农民的积极性，有益于公益林综合效益的提高。但是不区分公益林生态地位差异，生态建设难度的地域差别 ,多种利益主体各自关心的切身利益 ,实行统一的补偿标准，长期结果必将会影响公益林建设参与者的心理平衡。

(2) 生态公益林等级评估、明确生态地位差异、确定合适的补偿标准，是推动生态公益建设的关键手段。加强等级评估的管理、技术培训是至关重要的。

(3) 林地资源是可能增长的一种资源，林农增加收益只有提高生态公益林质量来实现(顶极群落)，公益林生态功能的发挥只有通过对林地资源充分有效的培育，提高林地生产力，加强公益林经营管护来实现。

[1] 李卫忠,郑小贤,赵鹏祥.生态公益林效益评价方法的研究与进展[J].西北林学院学报,2001,16(4):23-26.

[2] 陈钦，刘伟平,徐益良.公益林补偿制度研究综述[J].林业财务与会计,2000，15(5):3-5.

[3] 陈杰，林雅秋,林宇，等.福建省生态公益林补偿问题研究[J].林业经济问题,2002，22(6):357-359.

Thoughtsoncompensationlevelforecologicalforests

LAN Chengyun1, ZUO Guanghui2, LI Xiquan3

(1. Forestry Department of Hunan Province, Changsha 410007, China; 2.Hunan Prospecting Designing and Researching Institute for Agricultural and Forestry Indastry, Changsha 410007, China; 3.Hunan Academy of Forestry, Changsha 410004, China)

The compensation system of ecological is the guarantee of protection and development for ecological forest protection. Currently, there are some issues of concern that our policy is a low standard, balanced system of compensation system. Based on the current ecological problems in public compensation system, a new method of compensation on the basis of systematic analysis was measured, and its content and calculation methods were described in the paper.

ecological forest; compensation level; climax community

2011-09-01

2011-09-27

湖南省林业厅公益林经营技术研究(2009-2)

蓝成云(1966-)，男，湖南省炎陵县人，主要从事生态公益林的管理和研究。

S 727.2

A

1003-5710(2011)05-0061-04

10. 3969/j. issn. 1003-5710. 2011. 05. 016

(文字编校：杨 骏，龚玉子)