古丈县森林保险现状、问题与对策浅析

杜元民

(古丈县林业局, 湖南 古丈 416300)

古丈县森林保险现状、问题与对策浅析

杜元民

(古丈县林业局, 湖南 古丈 416300)

森林保险起源于20世纪初瑞典和芬兰，我国于1984年开始在广西自治区桂林开展试点，长期以来森林保险发展缓慢,呈现萎缩状态。2009年，中央财政森林保险保费补贴试点工作在江西、湖南和福建三省启动，古丈县自2008年自筹资金开始了森林火灾保险。目前运行情况反映出森林保险存在以下主要问题：保险费率高而保险额低；自然灾害多样但险种单一；森林保险存在政策缺陷；理赔手续复杂、滞后，制约灾后重建。针对上述问题，本文认为应采取下列措施：规范森林保险运行机制；科学规范森林保险费率、保险额和保险范围；加大资金投入，确保森林保险工作稳步推进；改进森林保险服务方式；建立林业巨灾风险基金。

森林保险；现状；对策

古丈县地处湘西州中部偏东，全县辖12个乡镇，140个村，1036个村民小组，总人口141341，总户数41658户。全县土地总面积129745.4hm2，森林覆盖率70.49%，林木绿化率80.46%。全县林地面积为106273.3hm2，其中有林地面积69973.3hm2，公益林(地)面积47333.3hm2，商品林(地)面积58940.0hm2。活立木蓄积量478.96万m3。全县共创办各类林场125个、营林面积24066.7hm2、林木蓄积量210.9万m3，其中国有林场1个6733.4hm2，森工林场1个133.3hm2，集体林场51个10933.3hm2，联营林场19个1200hm2,个体林场53个5066.7hm2。丰富的森林资源为森林保险提供了无限商机，同时，森林保险的全面发展有利于全县林业建设和社会经济稳定。为了促进森林保险健康有序发展，作者从森林保险现状着手，剖析了古丈县森林保险存在问题和原因，提出相应解决办法，以期促进森林保险全面发展。

1 森林保险现状

1.1国外森林保险现状

森林保险起源于国外，至今已有近百年历史，较早开办森林保险的国家主要是瑞典、芬兰、日本和美国等国[1]。瑞典和芬兰在20世纪初期开办了森林火灾保险，两国1/3以上的森林参加了保险。森林保险最初都是从火灾起步，之后逐渐扩大业务范围，发展到风暴、干旱、鼠害等综合险种以及附加险。日本分别在1937年、1961年和1978年启动了森林火灾保险、森林气象灾害险和火山喷火险。芬兰于1914年开始森林火灾保险，之后保险险种扩展到森林重大损失保险、森林综合保险和森林附加保险。瑞典于1920年开办森林保险，保险种类分为火灾保险和综合责任保险，后来逐步发展成为以综合保险为主的森林保险业务。

1.2国内森林保险现状

1982年我国开始研究森林保险，1984年中国人民保险公司在广西自治区桂林首次开展试点，之后，业务逐渐扩展到吉林、山东、湖北、广东、广西、福建、江西、湖南等主要林区。2007年有22家分公司开展了森林保险，主要险种是森林火灾保险。但我国森林保险一直滞后于农业保险，森林保险覆盖面很低。据统计[2]， 1984年至2007年中国人民保险公司共承保森林面积5.467×107hm2，承担保险责任额2258亿元，保费收入5.8亿元，收支基本平衡。中国人保年均承保的森林面积只有2.278×106hm2，仅占我国森林面积1.95×108hm2的1.2%，占人工林保存面积6.2×107hm2的3.7%，平均每年保费规模只有2416.7万元左右。2009年，财政部下发了《财政部关于中央财政森林保险保费补贴试点工作有关事项的通知》(财金〔2009〕25号)，并选择江西、福建、湖南作为试点省份，要求省级财政至少补贴25%的保费，中央财政在此基础上再补贴30%的保费。2010年试点工作扩大到浙江、辽宁、云南，中央财政对公益林保险保费补贴比例由30%提高到50%，并要求地方财政至少补贴40%的保费，其中省级财政至少补贴25%的保费。在中央财政补贴政策的带动下，全国共有15个省与当地保险部门共同推开了森林保险工作，保险面积1.8×107hm2，保额1141.7亿元，保费1.8亿元(其中政策性补贴1.2亿元)，全国年平均保额6315元/hm2，保险费率1.6%[3]。2009年，湖南省成为全国3个政策性森林保险试点省之一，财政部门给予林农65%～90%的保费补贴，林农每公顷只要缴纳2.4～7.5元的保费就可以参加森林保险，保险额为6000元/hm2，险种为综合保险(发生火灾、水灾、旱灾、冻灾或者病虫鼠害等均属于理赔范围)。全省16个试点县、市(区)目前实际投保森林面积2.523×106hm2，参保农户100.5万户，保险额达151亿元[4]。目前全省因灾损毁森林面积1.42×104hm2，理赔面积6000hm2，支付赔款1055万元，待决赔款1637万元。

1.3古丈县森林保险现状

从2008年开始，保靖、古丈县率先实施森林火灾保险，共投入森林保险费40万元，森林保险面积达139067hm2；自2009年开始永顺和龙山两县又分别对66000hm2、50667hm2森林进行了森林火灾保险[5]。古丈县森林保险工作自2008年才开始启动，我县通过中国人保古丈营业部将全县退耕还林造林地纳入火灾保险范围，火灾保险额为3000元/hm2，保险费11.78元/hm2，每次火灾事故免赔0.33hm2(折算5亩)。发生火灾后，由县林业局、中国人保古丈营业部会同当地人民政府实地查勘定损，损失面积一经三方确认后，保险公司应在一周内将赔款划入县财政局森林保险专户上，然后再由县财政局直接支付给火灾造成退耕还林损失的农户进行补植。自2008年至今我县累计承保退耕还林面积38200hm2，总保险额为11460万元，总保险费45万元。自参加森林保险以来我县共发生火灾面积248.0hm2，理赔面积46.1hm2，赔偿金额13.86万元 (详见表1) 。综合前述，我县森林保险费率为0.39%，理赔率0.12%，保险公司净赚保费31.14万元。

表1 森林保险基本情况统计表年份承保面积(hm2)保险费(万元)保险额(万元)理赔面积(hm2)赔偿金额(万元)2008126001500378000148 44720091260015003780001043132010(1—9月)130001500390000209626合计38200450011460004611386

2 森林保险存在问题及原因

2.1保险费率高和保险额低

我县森林火灾保险费率为3.9‰，保险额为3000元/hm2，然而按照《湖南省森林保险条款》第五条和第六条规定：“林木每亩保险额为400元，年保险费率为4‰”，我县每公顷森林保险额比江西省公益林保险额低4500元，比江西省商品林保险额低9000元，比湖南省其它县、市综合保险额低3000元，相当于全省规定保险额的50%，而保险费率相当于江西省公益林保险费率2.6倍和商品林保险费率0.98倍。我县森林保险未纳入中央财政森林保险保费补贴试点县，其保险费由县财政统筹解决，无疑制约了森林保险在全县深入发展。

2.2自然灾害的多发性和森林保险险种单一性存在矛盾

林业在漫长的生产周期里既要受到火、风、雪、冰、病虫害等自然袭击，又易受到乱砍滥伐、毁林开垦等人为破坏。据调查，2004年至今我县自然灾害受灾面积8014.9hm2、损失5160.76万元，其中火灾受灾面积358.6hm2、损失金额107.60万元，病虫害成灾面积3133.3hm2、损失金额940.00万元，2008年初冰雪灾害面积4523hm2、损失金额4113.16万元(见表2)。2008年1月冰灾受灾面积和损失情况为：马尾松3491hm2、损失金额3141.6万元，常绿果木981hm2、损失金额883.26万元，桉树1.8hm2、损失金额0.16万元，苗圃地1.3hm2、损失金额45万元，竹林48hm2、损失金额43.14万元。冰冻灾害乔木林各龄组受灾面积总计3492hm2、蓄积量 292864m3，其中幼龄林1896hm2、蓄积量107653m3，中龄林529hm2、蓄积量56000m3，近成熟林1067hm2、蓄积量129211m3。

表2 2004—2010年各类灾害发生面积和损失统计表年份各类灾害森林火灾森林病虫害冰冻灾害成灾面积(hm2)损失金额(万元)成灾面积(hm2)损失金额(万元)成灾面积(hm2)损失金额(万元)成灾面积(hm2)损失金额(万元)2004 561216838279 8385333160002005230769223079222000600020061225036752507501200036000200716034812708101333400020084866442161814344302200060004523041131620096575197255751725600018000201031389413471141326678000合计80149516076358610760313339400045230411316

综上所述，2004年至今各类灾害受灾面积8014.9hm2，占林地比例为7.5%，损失金额5160.76万元，占2009年该县生产总值的5.8%，如此大的自然灾害给林业发展造成的巨大损失是森林经营者无法承受的。但是，由于森林保险范围不广，保障程度不高，加之保险责任单一，难以在大灾中积极发挥作用，林农参保积极性不高。

2.3政策支持缺位制约森林保险深入发展

当前我县森林保险发展还存在诸多矛盾，一是林业风险保障需求巨大与森林保险投保率低下和承保面狭窄的矛盾；二是森林保险市场潜力巨大与保险公司欠缺查勘定损专业技术人员的矛盾；三是全县森林保险保费需求量大和保费来源单一的矛盾。这三个矛盾的存在与森林保险的政策支持力度不够有很大关系。我县森林保险业务均为商业性保险，保费完全由县级财政或农户自行承担，缺乏政策支持，覆盖面较小，风险难以有效分散，林农的投保成本较高。

2.4理赔手续复杂滞后，制约灾后重建工作开展

我县发生火灾后，由中国人保古丈县营业部、古丈县林业局和当地乡镇人民政府实地查勘核实损失面积，损失面积确认后，中国人保古丈县营业部应在一周内将赔偿款划入指定专户上，然后由县林业局组织开展恢复重造工作，经县林业局验收合格后将其生产费用通过县财政局直接支付给施工单位或个人。由于保险公司人员少、业务量大，往往火灾发生后不能在一周内将保险资金理赔到位，甚至一年之久才能到位，理赔工作不及时使重造最佳时机贻误，严重制约了灾后重建，影响农户投保积极性。

3 发展森林保险的对策

3.1规范森林保险的运行机制

我县森林保险应遵循“政府引导、政策支持、市场运作、协同推进”的原则，积极开展森林保险业务。在承保中要坚持“保障适度，保费低廉，广泛覆盖”的原则；在理赔服务中，要按照“公开透明，及时到户”的原则规范理赔服务。在开展森林保险工作中，政府相关部门要协同配合，共同推动森林保险的稳步发展。县财政局应做好森林保险的协调工作，会同相关部门研究制定森林保险方案，做好保费补贴资金的预算、筹集、拨付、监督管理等各项工作，确保专款专用，并定期对资金使用情况进行监督检查；县林业局应发挥灾情预控和专业技术优势，积极引导农户或各类林场参加森林保险，对森林保险的实施提供技术支持，参与森林保险灾后查勘定损，提供必要的专业鉴定作为理赔依据，建立联合工作机制；中国人保古丈营业部提供政策性森林保险业务的承保、防灾防损、查勘定损、理赔等专业化服务，对承保和理赔情况张榜公示，做到公开透明。

3.2规范森林保险费率、保险额和保险范围

以往，古丈县森林主要灾害事故有火灾、雨雪冰冻、病虫害，而森林灾害事故发生后无补偿，其重建费用由森林经营者自行承担。目前可以开辟的险种有森林火灾、林业人员意外伤害保险、森林综合保险，森林经营者需要得到火灾、雨雪冰冻、病虫害保险，最急需的保险险种为森林火灾保险、森林综合保险。保险范围为未成林造林地、有林地和灌木经济林地。保险责任为各类灾害或减灾中造成的林木死亡。经测算，保险期限以1年计，乔木林和未成林造林地保险额为6000～12000元/hm2、竹林18000～22500元/hm2、经济林12000～18000元/hm2较为适当。为了促进全县森林保险全面铺开，可以实行商品林综合保险和公益林森林火灾统保方式，建议商品林综合保险费率为4‰、公益林火灾保险费率1.5‰，灾害发生后15天内理赔到位。各类灾害成灾面积，由森林经营者、保险公司、林业部门和中介技术服务机构共同勘验认定成灾面积。

3.3加大资金投入，确保森林保险工作稳步推进

我县系“工业弱县，财政穷县”，为了保障森林保险工作在全县全面铺开，必须请求省林业厅将我县纳入中央财政森林保险保费补贴试点县，建议公益林保费由省级财政统保、各级财政承担，比例为中央财政补贴60%、省级财政补贴40%，商品林保费各级财政承担比例为中央财政补贴40%、省财政补贴30%、市州级财政补贴5%、县级财政补贴5%、农户或林场承担20%。县级财政保费可以从公益林公共管护支出资金、育林基金、植被恢复费或林业专项资金所产生的利息中解决。为了减轻湘西州县级财政压力，可将县级财政配套比例全部转移到省级财政中解决。

3.4改进服务方式

我县森林保险工作中，存在林权分散，投保和理赔程序复杂，再加之成本较高，不但要野外作业，而且技术性强、工作难度大，导致林农和保险公司的积极性都不是很高。为了解决这些问题，大力推广县、乡镇或者村统一投保、统一缴纳保费的模式，按照“谁交钱，谁受益”的原则，认定保费缴纳者和保险标的物所有人同为保险受益人，理赔时按比例分享。为了确保重造工作顺利进行，承保机构的理赔款，应全额拨付到县财政局森林保险专户，林农或林场开展灾后重造并经县林业局验收合格后，通过县财政局直接将理赔资金拨付到位。若受灾林农不更新造林，可由县林业局组织专业队伍用赔付款代为造林，林权归林农所有，确保森林资源及时得到恢复。

3.5建立林业巨灾风险基金

为避免林业巨灾风险造成毁灭性打击，出现承保公司收不抵支的情况，针对森林保险建立统一的巨灾风险基金，一旦发生巨灾导致大的亏损，则启动林业保险巨灾风险基金予以解决。林业巨灾风险基金实行专户管理、滚存积累、专项使用。因巨灾导致当年保费收入和森林保险业务历年积累不足以应对理赔时，经办机构可申请动用。巨灾风险基金资金来源可以考虑从保险公司盈利的保费中每年提取40%，以省为单位进行统筹，同时中央财政适当拨付部分资金用于建立林业巨灾基金。此外，要将农业税减免部分用于补贴保险公司，民政部门将每年灾害救济款以保险基金形式交给保险公司管理，积极动员社会捐助。林业巨灾发生时，可以设定因灾损失面积达到30%为起始赔付点。林业巨灾风险基金适用范围为特大水灾、旱灾、冰灾和病虫鼠害发生，且理赔率达95%时动用林业巨灾风险基金。

[1] 李丹，曹玉昆.国外森林保险发展现状及启示[J].世界林业研究，2008,21(2):6-10.

[2] 海南省政协提案.关于尽快建立我省政策性森林保险体系的建议[EB/OL].http://www.hainan.gov.cn/code/v3/tian.

[3] 马晨明.政策性森林保险试点支持力度有待加强[N].金融时报，2010-06-25.

[4] 邓三龙.建设绿色湖南 部门应有所作为[J].林业与生态,2010(9):4-6.

[5] 孙云合，贾志明.我州落实森林保险面积383.5万亩[N].团结报，2010-09-20.

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(责任编辑：谭著明)