农村社会养老保险的政府财政支持能力分析

曹信邦 刘晴晴

(南京财经大学就业与社会保障研究中心，江苏南京210046)

农村社会养老保险的政府财政支持能力分析

曹信邦 刘晴晴

(南京财经大学就业与社会保障研究中心，江苏南京210046)

2009年9月国务院决定在全国10%的县试点新型农村社会养老保险制度，政府财政对制度采取补贴支持以体现其责任，但政府财政负担能力如何衡量一直被学界和政府所关注。本文运用数理模型和SPSS等分析工具，基于农村社会养老保险现收现付制模式、农民养老金目标替代率为50%等假设前提下，对未来30年我国农村社会养老保险制度政府财政支持能力进行分析，得出以下几个结论:一是不同地区农民缴费负担能力有差别，不同地区的政府财政对农民参保的支持能力有差别;二是不同农民年人均纯收入在不同的增长率条件下政府财政完全有能力维系该制度的财务收支平衡，保证农民养老金能满足基本生存需要。提出政府应该加大对农村社会养老保险财政支持力度，加大对中西部地区农村社会养老保险中央政府财政支持的力度，加大“入口”补贴标准提高农民参保的意愿，取消农村养老保险固定缴费制，实行比例缴费制等政策建议。

农村社会养老保险;财政支持能力;养老账户缺口

2009年9月国务院决定在全国10%的县试点新农保制度，并决定对新农保实施政府财政支持政策。但是政府养老供给与农民养老需求的缺口还比较大，政府财政支持能力究竟如何还存在分歧。韩汉博［1］从建立新农保制度的相关指标进行分析，通过对养老金规模、财政收入水平、养老金总额占同期财政收入的比重等指标进行测算，得出政府财政基本上具备了建立新农保制度的经济条件结论;张为民［2］以农民参加新农保的一些假设前提为条件，即农民适度保费负担水平、50%的养老金替代率水平、养老金收益率为4%的条件下，得出政府财政补贴比例在20%和40%的情况下，政府财政对新农保补贴比例不高于财政收入的2%，认为政府财政是能够承受的;于凌云，石磊［3］通过对我国GDP和财政收入相关经济数据的分析，对我国社会保障支出的财政负担率进行预测，认为从2010年开始通过政府财政支持全面落实覆盖全国的农村社会保障制度不会对国家财政和个人造成额外的经济负担。目前国内的研究主要是采用简单计算和统计预测的方法，在没有科学预测农民个人缴费能力的前提下，单纯从政府财政支持能力角度进行论证，没有将农民个人缴费能力与政府财政支持能力结合起来研究，没有对政府财政补贴新农保的方式加以研究。本文基于一些面板数据分析的基础上，从静态和动态两个方面将个人缴费能力和政府财政支持能力结合，在合理确定个人缴费率的前提下，重点研究未来30年我国新农保的政府财政支持的能力。

1 农村社会养老保险的个人缴费能力分析

要研究新农保的政府财政支持能力，首先要确定农民个人的缴费能力，农民养老的需求和能力之间的缺口就是政府财政补贴应尽的责任。农民个人缴费能力与农民纯收入密切相关，农民年度承担最大的养老保险费限制条件是:

其中:Yt为t岁农民年人均纯收入，C为当年农民的平均生活消费支出，Yt－1为t－1岁农民年人均纯收入，Pt为t岁投保农民年度最高缴费额。根据相关规定和技术测算，当年农民其他缴费负担约在上年农民人均纯收入的5%以内，其他应缴费用为5% ×Yt－1。

设农民年缴纳保费X元，缴费年限为N年，预定收益率为R，养老金年给付额为Y元，“新农保”个人账户养老金支付年限按11.58年计算。以完全积累为基础，按复利计息，则年缴保费负担公式如下:

表1 城乡居民人均收入与支出对比Tab．1 Comparison of urban and rural residents’per capita income and expenditure

农村养老保险目标替代率反映了农民养老保险水平，根据表1，我国城乡居民人均收入比与城乡居民人均支出比大体相当，我国城镇职工养老金替代率一般为60% －70%，根据农村实际状况，可以把新农保替代率设定为50%。

根据新农保有关规定，农民可以从16岁开始参保，60岁开始领取养老金，所以选取16岁、35岁、45岁、55岁四个参保年龄段。这里假设年满60岁的农民都领取养老金，年满16岁的农民都参保，中途没有退保情况。

根据2008年全国各地区农民年人均纯收入，设定农民养老金目标替代率为50%，利用完全积累模式下的年缴保费负担公式(2)，可以得到在预定收益率分别为4%和6%的情况下，2008年各地区各年龄段参保人年缴费额(见表2)。全国农民养老金年给付额平均水平为2 380.3元(4 761×50%)，在预定收益率分别为4%和6%的情况下，16岁的参保人年缴费分别为230元和130元;45岁的参保人年缴费额为1 324元和1 117元。

分析表2可以看出:①养老金给予标准越高，缴费标准也越高。②参保年龄越小，缴费年限越长，年缴费标准越低，年龄越大，缴费年限越短，年缴保费标准越高，那么，年缴保费应该在一个什么样的水平上，才能够吸引农民参保呢?这就是牵涉到农民参保的经济条件问题，根据公式(1)可以计算出我国各地区农民个人能够承担的最高年缴保费金额。

2008年我国全国、东部、中部、西部、东北地区农民平均生活消费支出分别为:3 660.68元、4 802.15元、3 375.55元、2 867.14 元、3 720.03元。

2007年我国全国、东部、中部、西部、东北地区农民平均纯收入分别为:4 140.36元、5 854.98元、3 844.37元、3 028.38元、4 348.27 元。

2008年我国全国、东部、中部、西部、东北地区农民平均纯收入分别为:4 760.62元、6 598.24元、4 453.38元、3 517.75元、5 101.18 元。

根据公式(1)可以得到，2008年全国、东部、中部、西部和东北部四个地区参保农民所能够承受的最高年保费金额分别是892.92元、1 503.34元、855.81元、499.19元、1 163.47元，这表明大多数农民是具有一定的缴费能力的，关键在于缴费比例的适度性及制度设计对农民参保意愿和养老金水平满意度的影响。我们选取收益率在4%时，分析农民可承担的保费与养老需要之间的缺口。

表2 2008年全国各地区各年龄段参保年缴保费Tab．2 Annual premium of all ages in all regions of the insured in China，2008

表3表明，16岁、35岁组参保农民个人能够提供的最高缴费额与实际应缴费额是正数，表明该组农民能够承担相应缴费能力;45岁以上的年龄组能够提供的最高缴费额与实际应该缴费额是负数，该组农民无法完全通过个人缴费来满足未来养老的需要，其参保的意愿就不会很高甚至根本没有参保意愿。如果按照自己能够承担的缴费能力参保，并能满足未来养老需要，这部分居民参保的意愿会相当强烈，要实现这个目标就要解决缴费的缺口问题，政府财政补贴既能起到解决这部分资金缺口作用，也能起到激励农民参保功能。

表3 2008年我国农村各地区分年龄段参保能力情况Tab．3 Age-specific farmers’affordability in China’s rural areas

表3也反映了东部地区农民的投保能力明显强于中西部和东北地区，因而政府财政补贴支出应主要倾斜于中西部地区的农民。

2 农村社会养老保险的政府财政支持能力分析

2.1 农村社会养老保险的政府财政支持能力静态分析

为了便于分析新农保政府财政支持能力，首先对政府财政支持能力进行静态分析，由于新农保制度从2009年开始实施，因而选取2008年相关数据分析。2008年全国的绝对贫困线标准是人均收入785元，如果以此为标准作为农村养老金最低发放标准，根据表4我国2008年全国乡村年龄15岁以上静态人口分布情况，60岁以上的农村老年人口约为10 437.54万人，养老金总需求为约为819.35亿元，仅用2008年全国财政收入61 330.35亿元的1.34%就能实现农村老人养老金达到贫困线以上;如果以2008年全国农民人均纯收入水平的50%的标准发放60岁以上的农民养老金，则需2 484.45亿元，仅占财政收入的4.05%。

从静态分析结果来看，农民养老金替代率水平在达到50%时，政府财政也完全有能力承担农民养老金支付责任，并且不会给政府财政增加压力。

2.2 农村社会养老保险的政府财政支持能力动态分析

由于计划生育政策以及工业化、城市化进程的加快，我国未来农村人口老龄化程度、农民人均纯收入水平、政府财政收入水平的变化以及农民养老金的需求量将影响未来新农保政府财政支持能力，需要对这些变量进行长期测算，由此考察新农保政府财政支持能力的长期趋势。

2.2.1 未来30年农村人口情况预测

根据2009年的中国劳动与就业统计年鉴给出的乡村按性别、年龄分的人口数，同一性别不同年龄、同一年龄不同性别的死亡率是不同的，以2008年的人口数量为基础，先分性别对其进行年龄移算。考虑到生育的情况，选取乡村分年龄段妇女生育率，并假设以后生育率不变。考虑到新生人口数的性别不确定的情况，对于这部分人口的存活率采取男女性别存活率的平均值，然后将这三部分相加得到我国农村2010－2040年分年龄的总人口数。由于篇幅限制，2010－2040年我国乡村分年龄人口数的预测附表没有在本文反映出来，可以把16－59岁的人口数和60岁以上人口数的变化情况用图直观的表示出来(见图1)。

从图1可以看出，16－59岁的缴费人数逐年下降，缴费人数下降分为三个过程，第一个过程是2010－2020年，这十年下降幅度比较平缓，2020－2030年下降幅度相对较大，2030－2040年的下降又比较平缓。60岁以上需要养老金的人数是逐年上升的，在2034年时养老金需求人数达到了高峰，从2035年开始出现下降的趋势，随后一直处于一个相对稳定的下降趋势，下降的幅度非常小。

表4 2008年全国乡村年龄15岁以上静态人口分布Tab．4 Static distribution of National rural population aged above 15

图1 未来30年我国农村养老保险缴费及领取人数Fig．1 China’s rural endowment insurance contribution and the number of recipients in the following 30 years

2.2.2 未来30年的财政收入预测

要了解我国未来新农保政府财政支持能力，需要对政府财政收入状况进行测算。根据1991－2009年我国财政收入的数据，不考虑价格等其他因素，取时间序号t为自变量(1991年，t=1)，运用spss17.0做二次曲线拟合，并对拟合结果进行验证，R值为0.99，拟合效果很好，由此求得我国财政收入y随着时间t的变化趋势为:

y=289.003 t2－2 541.528 t+9 326.792 (3)

依照此式，得到2010－2040年的财政收入(见表5):我国财政收入在未来30年内是一直处于上升的状态，但是增长速度是逐渐下降的。我国目前处于一个经济高速发展时期，但是不可能一直持续保持高增长的发展态势。有学者经过研究发现，从我国GDP中长期潜在增长率的自身发展趋势看，未来我国经济的中长期潜在增长率将呈下降趋势，2010年将稳定在8%［4］。

2.2.3 未来30年农村养老供求分析

农村养老的供求情况可以通过养老金的供求体现，对于农村社会养老保险未来30年的供求情况，可以通过未来30年我国农村养老保险账户收支情况进行预测来反映。

(1)未来30年农村养老保险账户缺口测算的几个假设

假设1:为了便于测算农村社会养老保险账户收支缺口，采取现收现付制模式。

假设2:农民养老保险缴费比例可以和城镇职工缴费比例持平，假设农民缴费采取比例制，设定比例为8%。

假设3:农民养老金替代率在参照城镇职工的基础上，考虑到农村经济发展水平情况，农民养老金替代率设定为50%。

假设4:根据经济发展速度、农村老龄化、城镇化水平和人均收入增长情况，将农村人均纯收入增长率g设定为高中低三个值，分别为 6.12%、4.08%、2.04%。［5］则第 t年农村居民人均纯收入为:

表5 2010年－2040年我国财政收入情况预测表Tab．5 Forecast table of China’s financial revenue from the year 2010 to 2040

Yt=Yt－1(1+g) (4)

其中:Yt表示第t年农民人均纯收入，Yt－1表示第t－1年的人均纯收入。则第t年我国农村的养老金需求为:

其中:St表示第t年农村养老金需求量，Qt2表示第t年领取养老金人数。

(2)新农保情况下的农村养老保险账户收支预测

根据2009年9月《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》规定，新型农村社会养老保险是以固定金额的方式缴费，从100元－500元划为五个档次，但是随着收入的增加，如果缴费金额固定不变的话，将会导致养老金替代率水平的下降，所以本文选择按照收入比例缴费的方式，缴费率按照当地上年农民人均纯收入的8%计算，并假设在未来30年不变，2008年全国农民的人均纯收入为4 761元，按照8%缴费率计算，全国平均个人缴费标准为380.88元，小于负担能力最弱的西部地区农民缴费能力499元(见表3)，选择8%的缴费率是符合农民的经济支付条件的。

在新农保制度下，第t年养老保险账户收入总额为:

其中:At表示第t年参保人的缴费额，为当年人均纯收入的8%;Gt表示地方政府的补贴;r表示个人账户年计息率，取一年期银行存款利率2.25%;Qi表示第i岁的人数。2010年地方政府入口补贴为每年30元，即Gt=30;基础养老金每人每年660元，那么，将公式(6)与(5)、(4)联立可得，在新制度下，农村养老账户的收入为:

其中:Yt－1表示上年人均纯收入;g表示人均纯收入增长率;Qt1表示第t年参保的人数;Qt2表示第t年领取养老金的人数。

假设农村16－59岁的人群均参保，中途不退保，忽略16岁以上在校生数;60岁以上均领取养老金。根据2010－2040年我国农村各年龄段的人口数，运用公式(5)和(7)，可以得到未来30年农民年人均收入增长率分别为6.12%、4.08%和2.04%条件下账户缺口情况(见表6)。

根据表6可以得到以下结论:

第一，在2010－2040间，养老保险账户缺口是逐渐升高的，也就是说，在30年内养老金的缺口不会出现下降的趋势。造成这种情况的原因有两方面，一方面是由于养老金需求的人数增加，而缴费人数却是下降的，另一方面是由于我国农民收入水平不断提高，养老金水平也越来越高。

第二，农民收入增长越快，养老保险账户不足的程度越严重。可以通过三种方式解决养老保险账户缺口，第一种是提高个人的缴费率;第二种是提高政府财政补贴的标准;第三种是既提高个人缴费率，同时也提高政府财政补贴的标准。如果按照农民养老保险缴费率8%计算，继续提高农民个人缴费率会受到农民经济承受能力、农民的参保积极性、城乡养老保险缴费率公平性影响，上调空间有限，所以最好的解决方案是提高政府财政补贴标准。

2.2.4 最优财政补贴比例的确定

目前，政府财政对参保人员的个人账户补贴每人每年不低于30元，承担老年人每人每月55元的基础养老金的发放，固定金额制补贴方式会随着经济的快速发展降低其在养老保险账户中的贡献率。因此，我们选取固定比例制来确定每年补贴的金额，设政府财政“入口”补贴标准额占上年人均纯收入的比例为m;基础性养老金发放标准额占上年人均纯收入的比例为n。那么，第t年农村养老保险账户收入为:

其中:Yt－1表示第t－1年的人均纯收入;Qt1表示第t年缴费人数;Qt2表示第t年领取养老金的人数;r表示一年期银行存款利率，取2.25%。

养老保险账户的支出由式(5)给出，养老账户收入由式(8)给出，根据养老保险账户收支平衡的原理，我们有(8%Yt－1+mYt－1)(1+r)Qt1+nYt－1Qt2=50%Yt－1Qt2(9)

从表6可以看出，不论人均收入增长率如何，农村养老保险账户在未来30年内的余额基本上是负值，为了观察和计算方便，选取从2020年开始预测我国财政在不同方案下对农村养老保险账户的支持能力。

(1)养老账户缺口完全由政府财政提高“出口”补贴标准弥补。如果政府财政“入口”补贴保持每年30元不变，完全通过提高“出口”补贴即提高基础养老金发放标准来实现账户的收支平衡，账户收支相等的条件式为:

通过计算可以得到农民年人均收入增长率分别为6.12%、4.08%和2.04%条件下，账户缺口完全由政府财政通过提高基础养老金补贴标准来弥补，n的取值、政府财政的补贴总额及其占财政收入的比例见表7。

为了实现农民养老金目标替代率，政府财政需调整基础养老金标准。通过观察表7，可以得到以下结论:

一是财政补贴农村养老账户缺口的支出在数额上是逐年增加的，但是其占财政收入的比例却呈现出先上升后下降的趋势，在农民人均收入增长率6.12%时，财政补贴养老缺口的支出比例在2036年达到最高，约占财政收入的3.5%;收入增长率为4.08%时，财政补贴养老缺口的支出比例在2033年达到最高，占当年财政收入的2.15%;在收入增长率为2.04%，财政补贴养老缺口的支出最高比例为2030年的1.4%。在不同收入增长率水平下，我国财政对农村养老缺口的支出比例下降的时间点是不同的。人均收入增长率越大，农村养老账户缺口越大，财政对农村养老账户的支出比例越大。

表6 2010－2040年农村养老保险账户缺口预测Tab．6 Forecast of the rural endowment insurance account deficit from the year 2010 to 2040

二是当人均纯收入增长率在6.12%，未来30年内基础养老金的替代率为25% －35%，这个比例从2020年的25%逐渐上升到2036年的35%，每年都有所上升，但上升的幅度相当小，平均每年上升0.6，随后的5年维持在34%左右，政府对账户缺口的补贴额占当年财政收入的比例从2020年的2%逐年递增到2036年的3.5%，随后几年维持在3.5%左右，并呈现逐步下降的趋势。如果农民人均纯收入处于低增长率水平，那么未来30年基础养老金替代率为25%－34%，从2020年的25%逐渐增加到2035年的34%，平均每年增加不到1%，随后维持这个水平并呈现下降趋势，财政补贴账户缺口的支出额占财政收入的比例从2021年1.2%上升到2030年的1.4%左右，随后又逐年下降到1%。

表7 提高基础养老金替代率与政府财政负担能力情况Tab．7 Improved basic pension replacement rate and the corresponding capacity of the government’s financial support affordability

通过上述分析，在未来30年内农民养老金目标替代率为50%情况下，我国财政收入对账户补贴支出最高只占到其收入的3.5%，政府有能力承担养老账户缺口。

(2)养老账户缺口完全由政府财政提高“入口”补贴标准弥补。如果财政补贴基础养老金标准保持不变，完全通过政府财政对参保农民“入口”补贴标准的提高来实现农村养老保险账户的收支平衡，账户实现收支相等的条件式为:

(8%Yt－1+mYt－1)(1+r)Qt1+660Qt2=50%Yt－1Qt2(11)

政府财政对养老保险账户的补贴总额为660Qt2+mYt－1Qt1，通过计算可以得到农民年人均收入增长率分别为6.12%、4.08%和2.04%条件下，农村养老保险账户缺口完全由政府财政通过提高“入口”补贴标准来弥补，m的取值、政府财政的补贴总额及其占财政收入的比例(见表8)。

通过观察表8，可以得到以下结论:

政府财政补贴支出占财政收入的比例是先上升，然后达到一个最高点后开始下降;对农民“入口”补贴额占上年人均纯收入的比例m也呈现出这种发展趋势，由于农民生活水平提高幅度较大，地方政府的“进口补贴”标准由人均年纯收入的6%(2020年)随之调高到人均纯收入的17%(2036年)，到2037年补贴标准的比例开始下降，随后一直处于缓和的下降趋势。而财政支出比例在达到一个最高值，然后开始下降，财政补贴占财政收入的比例从2020年的2%逐渐上升到最高点3.4%，随后维持在这个水平，并出现下降的趋势。如果农民人均收入增长率为2.04%的情况下，要实现养老金目标替代率50%的目标，2020年到2036年期间，“入口”补贴比例从5%逐渐增加到14%，平均每年增长的幅度不到1%，政府对农村养老账户的补贴占财政收入的最高比例维持在1.3%左右。

表8 提高“入口”补贴标准与政府财政负担能力情况Tab．8 Improve the payment-subsidy standards and the corresponding capacity of the government’s financial support affordability

3 基本结论

本文在对农民个人缴费能力预测的基础上，探讨了农民年人均纯收入在不同的增长率条件下农村社会养老保险的政府财政支持能力，可以得出以下几个结论:

(1)农民养老保险缴费负担能力差异大。东部地区农民养老保险缴费的负担能力高于中西部地区，年龄小的参保者缴费负担水平要低于年龄大的参保者，需要政府财政采取差别化的补贴方式，针对不同类别的目标群体制定出不同的财政补贴方式和标准。

(2)政府财政有能力支持新农保制度的发展。为了实现养老金目标替代率50%，仅依靠农民自身的经济能力无法实现，政府需要承担账户的缺口，政府财政承担的最高支出比例仅为3.5%，说明我国政府财政完全有能力对农民养老保险账户缺口承担责任。但是由于我国各地区经济发展水平不平衡，政府财政负担能力有差别，需要政府加大对中西部地区新农保财政转移支付的力度，减轻中西部地区政府财政的压力，确保这些地区新农保财务收支平衡。

(3)加大“入口”补贴标准有利于提高农民参保的意愿。为了使农民养老金替代率水平达到50%的标准，政府财政可以通过提高基础养老金和个人账户养老金方式实现，即“出口”补贴和“入口”补贴两种财政补贴的方式，其结果都可以保证农民基本养老的需要，但是加大“入口”的补贴有助于提高农民参保的意愿，会加剧制度的不公平性，而加大“出口”的补贴有助于制度的公平，但会削弱农民参保的积极性，不利于制度的可持续发展。

(4)取消固定缴费制，实行比例缴费制。按照当地农民上年人均纯收入的一定比例缴费，有助于农民合理承担养老保险制度成本，有利于减轻政府财政的负担，可以实行8%的个人缴费率，符合农民经济承受能力。

(5)提高个人账户资金投资收益率。如果按照目前实施的农村养老保险积累制度，可能会由于通货膨胀等因素，导致政府为了实现50%养老金目标替代率而提高财政支出比例，政府财政负担加重，因而需要政府采取措施，提高资金投资收益率，使之保值增值，降低政府财政负担水平。

References)

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［2］张为民．我国建立新型农村社会养老保险的经济可行性分析［J］．未来与发展，2009，(11):82 －85．［Zhang Weimin，Analysis on the Economic Feasibility of New Rural Society Endowment Insurance in China［J］．Future and Development，2009，(11):82 － 85．］

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Analysis on Government’s Capacity of Financial Support for Rural Endowment Insurance

CAO Xin-bang LIU Qing-qing
(Employment and Social Security Research Center，Nanjing University of Finance and Economics，Nanjing Jiangsu 210046，China)

In September，2009，the State Council made a decision to authorize the pilot implementation of the New Rural Endowment Insurance in the 10%counties of the whole nation，to show the government responsibility with the some fiscal subsidies for it.But how to measure the governmental financial support capacity which has been concerned by the academic circle and our authority.This paper takes the advantage of mathematical model and SPSS software to analyze China’s financial support capacity for the new rural endowment insurance in the following 30 years，based on the assumptions of a pay-as-you-go system as the rural endowment insurance’s model choice and the pension replacement ratios as 50%.As a result，the paper draws the following conclusions:Firstly，farmers from different districts own different paying capacity;similarly，different districts’financial support capacity for the farmers to participation are different.Secondly，with different growths of annual per capita income of peasants，the government is always fully capable of maintaining the system’s financial balance and guaranteeing the farmers’pension to meet the basic survival needs.Thirdly，the paper suggests that the government should increase the financial support to the New Rural Endowment Insurance in the first place，and especially increase the national government financial support to the central and western regions，and then the government should raise the payment-subsidy standard to attract the farmers．Finally the government should replace the defined payment model with the Proportional payment model.

rural endowment insurance;capacity of financial support;pension account deficit

F840．67

A

1002－2104(2011)10－0129－09

10．3969/j．issn．1002－2104．2011．10．020

2011－08－02

曹信邦，主任，教授，主要研究方向为农村社会保障。

国家社会科学基金项目(编号:09BSH059)。

(编辑:田 红)