中国城市群形成发育的政策保障机制与对策建议

方创琳 张 舰，2

(1．中国科学院地理科学与资源研究所，北京100101;2．国家住房与城乡建设部城乡规划管理中心，北京100038)

中国城市群形成发育的政策保障机制与对策建议

方创琳1张 舰1，2

(1．中国科学院地理科学与资源研究所，北京100101;2．国家住房与城乡建设部城乡规划管理中心，北京100038)

中国城市群是我国未来经济发展格局中最具活力和潜力的核心地区，是我国主体功能区划中的重点开发区和优化开发区，也是未来中国城市发展的重要方向，在全国生产力布局格局中起着战略支撑点、增长极点和核心节点的作用。本文针对中国城市群形成发育中呈现出的新特点和存在的新问题，从权力、财力、法力和能力四方面构建了城市群可持续发展的组织协调保障机制、公共财政保障机制、法律法规保障机制和资源环境保障机制等四大保障机制，提出了加快城市群健康发展的若干对策措施。包括:明确国家归口管理机关，组建国家级城市群协调发展管理委员会和跨城市的行业协调组织;建立城市群公共财政机制和公共财政储备制度;推进城市群一体化发展的立法工作，制定城市群合作公约，修订《城乡规划法》，增补城市群规划的内容;出台《城市群规划编制审批办法》、《城市群规划实施管理条例》和城市群规划技术导则，建立城市群规划执业制度，引导城市群科学规划，加强城市群资源环境保障能力和可持续发展能力建设;依托快速国土轴，加快建设国家高速公路的7918网、国家高速铁路网和空中快线系统，完善城市群快速交通系统;规范统计标准数据，编制并出版中国城市群统计年鉴。

城市群;形成发育;政策保障机制;对策建议;中国

城市群是指在特定地域范围内，以1个特大城市为核心，由至少3个以上都市圈(区)或大城市为基本构成单元，依托发达的交通通信等基础设施网络，所形成的空间组织紧凑、经济联系紧密、并最终实现同城化和高度一体化的城市群体［1］。其核心内容包括10大同城化(规划同编、产业同链、城乡同筹、交通同网、信息同享、金融同城、市场同体、科技同兴、环保同治、生态同建)和6大一体化(区域性产业发展布局一体化、基础设施建设一体化、区域性市场建设一体化、城乡统筹与城乡建设一体化、环境保护与生态建设一体化、社会发展与社会保障体系建设一体化)，在新的全球化时代背景下，城市群正在成为国家参与全球竞争与国际分工的全新地域单元。中国城市群是我国未来经济发展格局中最具活力和潜力的核心地区，是我国主体功能区划中的重点开发区和优化开发区，也是未来中国城市发展的重要方向，在全国生产力布局格局中起着战略支撑点、增长极点和核心节点的作用。

1 中国城市群形成发育的现状特点与存在问题

1．1 城市群形成发育呈现出“15+8”的基本格局

根据城市群空间范围的识别标准判断［2］，我国现已达标的城市群包括长江三角洲城市群、珠江三角洲城市群、京津冀城市群、山东半岛城市群、辽东半岛城市群、海峡西岸城市群、长株潭城市群、武汉城市群、成渝城市群、环鄱阳湖城市群、中原城市群、哈大长城市群、江淮城市群、关中城市群和天山北坡城市群共15个，不达标的城市群包括南北钦防城市群、晋中城市群、银川平原城市群、呼包鄂城市群、酒嘉玉城市群、兰白西城市群、黔中城市群和滇中城市群共8个，中国城市群正在形成“15+8”的空间结构新格局［3］。

1．2 城市群形成发育呈现出“三高四低”的新特点

一是高密度集聚，形成了强大的吸管效应。据不完全统计，2007年我国城市群以占全国21．13%的面积，集中了全国48．99%的总人口、51．4%的城镇人口、46．7%的城镇数、68．54%的固定资产投资、76．47%的社会消费品零售总额、78．78%的经济总量、76．09%的工业总产值、81．94%的第二产业增加值、83．5%的第三产业增加值、84．86%的高等学校在校学生和92．65%的移动电话用户和98．06%的外资。

二是高速度成长，拉动国家经济保持了强劲的增长势头。在确保国家经济连续多年保持8－10%增长速度的同时，迅速拉动我国驶入世界经济快车道，成为在全球经济舞台上占据重要地位的世界第二大经济体。

三是高强度运转，释放了超负荷的巨大能量与污染。表现为高强度投入推动经济系统、基础设施系统、社会系统和环境污染治理系统高强度运转。据统计，我国固定资产投资的68．54%和几乎全部外资(98．06%)都集中投放到了城市群地区，在内外资高强度投入驱动下，我国城市群地区释放了超负荷的巨大能量，获得了占全国78．78%的GDP产出，但同时又集中了全国3/4以上的污染产出。

四是城市群形成发育中呈现出发育程度低、紧凑程度低［4－5］、投入产出效率低和资源环境保障程度低［6］等“四低”特点。

1．3 存在着“四过”、“四不顾”和“五缺失”等问题

一是城市群发展中存在着过多的政府主导与行政干预、过高的发展前景估计、过密的集聚负效应和过大的发展差距等“四过”问题。

二是城市群建设中存在着不顾条件盲目跟风争相纳入国家战略、争建国家试验区，不顾红线争相扩权强势、引发了大规模的变相圈地造城运动，不顾深度合作争相重复建设、出现了徒有虚名的高度一体化，不顾资源环境承载力争相提出高目标、滋生了严重的区域剥夺行为等“四不顾”问题。

三是城市群规划与实施中存在着缺失统一的城市群识别标准、缺失规范的统计数据、缺失明确的归口管理机关、缺失公认的规划编制办法与执业制度、缺失权威的城市群规划法律地位等“五缺失”问题。

2 中国城市群形成发育的政策保障机制

针对我国城市群形成发育的新特点和存在的新问题，城市群未来发展的目标是，贯彻落实科学发展观，以人为本，以需求为导向，以互惠多赢为目标，以利益为纽带，依托高速铁路、高速公路与空中快线等快速国土轴，完善城市群快速交通系统，通过集群发展、互动发展、错位发展、城乡统筹发展和可持续发展，构建与全球供应链密切关联的城市群现代产业体系，强化市场机制在城市群形成发育中的主导作用，把城市群建成国家参与国际经济合作与竞争的基本单元，建成国家经济发展核心区、国家不同类型可持续发展示范区和对外开放国际合作的先行先试区，进一步强化城市群在推进城镇化发展中的主体空间地位和在经济社会发展中的核心地位，把城市群建成生态型城市群、创新型城市群、低碳型城市群、紧凑集约型城市群和数字型城市群，并为建设世界级城市群做出贡献［7］。

实现上述发展目标，需要通过建立组织协调、公共财政、法律法规和资源环境保障等四大保障机制，具体包括组织协调政策保障机制(权力机制)、公共财政政策保障机制(财力机制)、法律法规政策保障机制(法力机制)和资源环境政策保障机制(可持续发展能力机制)，使权力、财力、法力和能力这四大政策力量形成合力，协力放大，形成推动我国城市群健康成长的政策保障机制(图1)。

图1 城市群发展的政策合力保障机制示意图Fig．1 Guarantee mechanism of joint-force policy for urban agglomeration

2．1 权力机制:组织协调政策保障机制

我国城市群发展历程表明，城市群难以形成经济协调发展格局的根本原因在于缺乏统一、协调、有效的竞争规则，缺乏制定和执行规则的具有权威性的机构。城市学家L．芒福德指出:“如果经济发展想做得更好，就必须设立有法定资格的、有规划和投资权利的区域性权威机构”，并在权力、职责、资金等方面给予区域协调组织以保障，使之高效运作［8］。为此，进行城市群协调必须建立行之有效的区域协调机构。国外城市群虽然实现完全自由市场经济，区域协调机构大都为松散的由官方、企业和民众参与组成的非官方或半官方性质的机构，但它们具有两方面的权力［9］，即对地方规划进行审查的权力和对具有区域影响力的重大基础设施项目进行审查的权力，从而对下级规划保持较强的指导或指令性。而我国城市群的协调机构尽管具有官方性质，城市群组织协调机制的主要形式包括建立政府间协调组织，建立城市群领导机构，建立政府高层论坛和各种贸易展会平台等，但往往由于不具权威性而收效不大［10］。因此，需要建立由各城市上一级政府组织成立的具有协调权威的区域协调机构以及行业协调组织，推动包括组织协调能力、调控管治能力、综合治理能力、防灾减灾能力、应急指挥能力等在内的城市群综合运转能力建设［11－12］。

2．1．1 明确国家归口管理机关，组建国家级城市群协调发展管理委员会

国家级城市群协调发展管理委员会是最顶层的城市群发展与规划协调机构，应该由国务院牵头成立，归口国家发展和改革委员会，将国家发改委、国家建设部、国土资源部三个部委分头编制的城市群经济社会发展规划、城市群城镇体系规划和城市群土地利用规划统一纳入到国家级城市群协调发展管理委员会，实行多规协调衔接。城市群总体规划由国家级城市群协调发展管理委员会组织编制和审批，规划实施分别由国家发改委、国家建设部、国土资源部组织实施。国家级城市群协调发展管理委员会突出抓好事关国家经济建设大局的城市群总体规划与管治工作。国家级城市群协调发展管理委员会旨在打破地方保护主义，建立城市群共同市场，实现城市群利益共享机制，推进城市群形成平等互利互律互动的治理结构和协调新机制。国家级城市群协调发展管理委员会应享有对区域性环境整治或重大基础设施建设等的认可权及相应的资金分配权，对区域性金融贷款拥有倡议权等，使其具有一定的经济调控能力与投资管理能力，以实现区域整体利益的优先发展。

2．1．2 明确地方归口管理部门，组建地方级城市群协调发展管理委员会

地方级城市群协调发展管理委员会由省级人民政府牵头成立，将省建设厅、省发改委、省国土资源厅分头组织编制的城市群经济社会发展规划、省域城镇体系规划和土地利用规划统一纳入到地方级城市群协调发展管理委员会，实行多规协调衔接。城市群总体规划由地方级城市群协调发展管理委员会组织编制和审批，规划实施分别由省建设厅、省发改委、省国土资源厅组织实施。地方级城市群协调发展管理委员会组成人员中一半以上应是专家学者，这些专家学者对规划的审批、仲裁、调节要发挥重要作用。地方级城市群协调发展管理委员会突出抓好事关全省经济建设大局的城市群总体规划与管治工作。地方级城市群协调发展管理委员会旨在打破地方保护主义，建立城市群共同市场，实现城市群利益共享机制，推进城市群形成平等互利互律互动的治理结构和协调新机制。地方级城市群协调发展管理委员会应享有对地方性环境整治或重大基础设施建设等的认可权及相应的资金分配权，对地方性金融贷款拥有倡议权等，使其具有一定的经济调控能力与投资管理能力，以实现地方整体利益优先发展。

2．1．3 建立跨城市的行业协调组织，确立协同共治理念

在城市群地区仅成立一个政府间协调机构仍然不够，还需要成立各种行业性的协调组织，如可以成立各种产业协调组织和环境保护协调组织。各种行业性协调组织主要解决跨区域的基础设施建设、环境保护、产业发展等问题，促进政府之间、政府与民间的合作与交流［13］。城市群各种行业性协调组织既可以是官方的，也可以是半官方和民间的，从而形成多种利益集团、多元力量参与、政府组织与非政府组织相结合、体现社会各阶层意志的新公共管理模式。在建好跨城市的行业协调组织的同时，实现从“自由裁量”到阳光行政和科学决策。

2．1．4 建立城市群横向利益分享机制和利益补偿机制

城市群横向利益分享机制就是充分尊重各组成城市政府的不同利益主体地位的基础上，本着信任与合作的理念，通过协商和谈判解决城市群公共利益分享问题，从而形成利益均沾、分配合理的局面。城市群利益补偿机制就是在城市群公共服务提供过程中，按照有投资就有回报，有消费就应付费的原则，通过制度化渠道，实现城市群内各政府之间的利益平衡。

2．2 财力机制:公共财政政策保障机制

城市群规划需要通过城市群公共财政的支持，获得充分的经济财政支持才能得以顺利实施。公共财政在城市群规划实施中的作用主要体现在:一是直接投资城市群地区建设，如跨区域的道路交通设施、供排水设施等基础设施和公用设施，特别是区域重大基础工程设施和大型公共建筑设施建设等;二是募集城市群建设发展资金;三是调控城市群地区建设活动和投资，通过税收杠杆来促进或限制某些投资和建设活动。为实现城市群规划目标。需要建立公共财政政策保障机制，具体机制包括:

2．2．1 建立城市群公共财政机制和公共财政专业委员会

城市群规划作为一项公共政策，只有拥有了有力的经济支持才能得以施行和实现。负责城市群规划的管理部门应充分协调资金安排和规划实施的关系。城市群跨区域的公共财政机制应该在目前已经形成的框架上，通过多种途径对现有的协调机制不断完善，从而实现城市群地区结构优化、合作紧密、优势互补、整体发展。建议在城市群地区协调发展管理委员会下设一个类似于欧盟理事会性质的城市群地区公共财政专业委员会，共同协调本地区的财政政策，共同行使区域财政一体化的权力。当然这一区域机构必须建立在城市群地方政府自愿合作的基础上。

2．2．2 建立城市群公共财政储备制度，共建共享区域公共物品

借鉴欧盟经验对区域公共物品进行共建共享，其资金来源可以通过建立区域共同财政来解决，避免当前在公共交通建设中争抢国家财源的重复建设行为。对区域公共物品建设资金进行比例分担，如区域公共交通建设中，中央给一点，区域(因合作各方对公共交通有共享性)资助一点，对交通线经过的地方(因获益相对更多)地方政府应出一点。对区域信息网的建设以及信息分析、传播等方面的费用则应由区域共同财政负担。至于城市群地区共同财政来源，也可以借鉴欧盟的经验，可对增值税收入进行适当提成或按本地GDP的一定比例上缴给城市群地区协调发展管理委员会。

2．2．3 建立城市群公共财政支出的监督体系

城市群地区各地方政府按比例上缴的共同财政运用情况应确保有相对独立的财政监督机构进行监督。一般而言，独立的财政监督机构主要强调三个方面的内容:①财政监督机构独立于财政部门及其他资金使用单位之外;②财政监督机构不接受外部行政指令，只服从法律;③财政监督机构人员拥有独立行使职责的权利。西方国家审计机构的设立普遍遵循独立性原则。城市群应该也有这样的独立审计机构监督区域共同财政的支出。

2．3 法力机制:法律法规政策保障机制

目前我国城市群政府合作的政策法规非常薄弱，应把城市群政府合作纳入法制化轨道，制定城市群一体化政策和规划，为城市群政府合作提供政策法规和规划保障。

2．3．1 推进城市群一体化发展的立法工作，制定城市群合作公约

借鉴国外区域合作的经验，为进一步提高城市群政府合作的权威性，政府应在有关的法律、法规中加入“促进城市群经济社会协调发展，调控城市群差距”及“明确省区际协议的法律效力”等条文，以明确这种协议对缔约各方的约束力。根据合作的具体领域成立专门的执行机构，全面贯彻落实相关协议，以切实提高政府合作的执行力。同时要制定城市群各成员共同遵守的城市群公约，以强化地方政府调控政策的规范化和法制化。构建城市群政府合作政策，规范城市群政府的合理竞争，消除地方保护主义现象，建立调解企业在不同省区贸易与投资的争端解决机制，并逐步形成统一的投诉、调解、仲裁机制等。

2．3．2 修订《城乡规划法》，增补城市群规划的内容

目前，我国的城乡规划有《城乡规划法》作保障，土地利用总体规划有《土地管理法》作保障，然而，城镇群规划的法律法规制度建设相对落后，城镇群规划的编制与实施至今仍然没有一部专门的国家法律给予保障，严重影响了城镇群规划的权威性，在空间规划体系中没有获得应有的主体地位与指导作用［14］。目前仅有个别省份开始尝试以地方立法的形式，赋予城镇群规划法定地位，如湖南省人大常委会于2007年9月29通过了《湖南省长株潭城市群区域规划条例》。应及早对我国的城镇群规划进行立法，并与现行的《城乡规划法》和《土地管理法》等各种规划法规相互衔接，形成比较完整的规划法规体系，从法律上明确不同空间规划体系的分工关系、编制与实施的行政主体，使城镇群规划真正成为一种新的“制度”，真正得到贯彻实施［15］。

2．3．3 出台《城市群规划编制审批办法》

为使城市群规划的编制规范化，提高城市群规划编制与审批的科学性，建议参照国家相关法律法规的有关内容，尽快出台《城市群规划编制审批办法》，在办法中明确城市群规划编制的有关规定，包括城市群空间范围的界定标准、规划重点内容、资质管理制度与条件、禁止性规定、技术规范和要求、编制程序与公众参与、审批程序等。

2．3．4 出台《城市群规划实施管理条例》

为有效调整和优化城市群地区的城镇布局和产业空间布局，促进产业和人口合理集聚，指导城镇总体规划、区域性专项规划、专业规划的制定和重大项目的选址布局，统筹协调区域内外、城镇之间、城乡之间、城市和各项区域设施的关系，加强生态环境和资源的保护与合理利用，建议国家相关部门适时出台《城市群规划实施管理条例》，明确城市群规划实施的有关规定，主要包括城市群规划实施依据、实施范围、实施主体、行政审批程序、资格及其条件、技术规范和要求以及处罚规定等。

2．3．5 建立城市群规划执业制度

从我国城市群规划编制状况看，目前我国城市群规划编制工作比较混乱，大专院校，科研机构、企业公司、社会团体以及国外组织等都在深入到不同类型和不同空间尺度的城市群中去，编制城市群总体规划。这样做的结果使得地方政府无所适从，城市群规划质量没有一个衡量标准，规划市场亟待规范。而国家建设部门、国家国土部门和国家旅游部门分别针对本行业规划的实际情况，及时开展了城市规划执业制度、土地规划执业制度和旅游规划执业制度，并引入竞争机制将其市场化和规范化，增加了规划准入门槛和准出门槛，已经取得了显著成效。但国家发改委部门，目前尚未执行规范的城市群规划执业制度，这是导致城市群规划编制工作同时被其他各部委“抢摊”，进而造成空间规划部分失控的主要原因。

为加强城市群规划编制单位的管理，规范城市群规划编制工作，保证城市群规划编制质量，建议国家早日实行城市群规划编制的执业制度。从事城市群规划编制的单位，应当取得《城市群规划编制资质证书》(以下简称《资质证书》)。规划编制单位应当在《资质证书》规定的业务范围内承担城市群规划编制业务。委托编制规划，应当选择具有相应资质的城市群规划编制单位。

2．3．6 突出强化城市群规划的法律地位

在目前我国尚无城市群规划法的情况下，编制完成的城市群规划只要是经过同级人大常委会讨论审议通过的，就视为具有法律效应和约束力。有了法律保障，便可以消除政策障碍和行政壁垒，真正实现资源共享、相互开放市场、科技人才流动、产业密切合作以及跨区域的基础设施共建，推动城市群实现可持续发展。

2．4 能力机制:资源环境政策保障机制

城市群资源环境保障机制也叫资源环境承载机制，指城市群地区资源与生态环境的供容能力、经济活动能力和满足一定生活水平人口数量的社会发展能力的有机综合体，由处于支持层的生态承载力和处于表现层的生产承载力和生活承载力三部分组成，简称城市群“三生”承载力。城市群生态－生产－生活系统承载力是城市群可持续发展能力的组成部分，较高的生态－生产－生活承载力表明具有较丰富的资源、较大环境容量、较为适宜的人口规模以及较好的经济环境和较高的科技含量，体现出城市群具有较高的可持续发展能力。

2．4．1 城市群总体规划要充分考虑其资源环境承载能力

研究表明，我国城市群地区是环境污染集中的高度敏感地区和重点治理地区，也是资源环境保障程度低、存在资源环境剥夺行为和可持续发展能力低的地区，需要在实践中贯彻落实科学发展观，加强城市群资源环境保障能力建设。这就要求在城市群总体规划编制与实施过程中，必须以城市群资源承载能力和生态环境容量为前提，随时注重研究土地、水资源、能源和环境等影响城市群可持续发展的因素，关注城市群总体规划实施对生态环境的影响，对因城市群建设引发的生态环境变化进行动态跟踪监测，及时发现问题，及时治理污染和生态修复，确保实现人与自然的和谐发展。

2．4．2 城市群建设要与资源环境承载能力相适应

城市群的发展不能超过其资源环境的承载能力，城市群的建设规模与经济发展总量必须与自身的资源环境承载能力相适应，才能确保城市群可持续发展。这就要求在城市群建设中，一定要坚持集约高效利用资源和最大限度地保护生态环境的原则，将城市群发展对资源环境的代价降到最低程度，将资源与生态环境对城市群发展的限制降到最低限度，依据资源环境容量，推行资源节约型、环境友好型、紧凑清洁型的城市群发展模式。

2．4．3 依靠科技进步，提升城市群资源环境保障能力

城市群是资源和能源集中消耗的地区，资源节约的重点在城市群;城市又是环境污染严重且集中的地区，环境污染治理的重点也在城市群地区。因此，必须立足我国的实际国情，依靠科技进步，提升城市群资源环境保障能力。城市群健康发展必须立足资源环境承载能力，改变现代城市高耗能、非循环的运行机制，提高一切资源的利用效率，物尽其用，人尽其才，各施其能，各得其所，物质、能量得到多层次的分级利用，废弃物循环再生，将城市群建设成为高效、循环或多层次利用能源和资源的循环型城市群。

3 中国城市群形成发育的对策建议

在经济全球化、信息化、新型工业化、交通快速化、政策扶持和知识经济等六大新型驱动因素作用下，我国城市群的形成发育除了需要四大政策保障机制外，还需要制定一系列对策措施。

3．1 强化市场机制在城市群形成发育中的主导作用

城市群建设的根本动力在于市场机制的作用，市场化是城市群形成发育的制度前提，市场化进程与城市化进程呈明显的正相关关系。无论国家政治体制和社会制度如何，市场机制在与城市群有关的人口、资源配置、土地、资本等经济要素自由流动和配置等方面都发挥着主导作用。因此，在我国城市群建设过程中，必须首先依靠市场调节和价值规律的作用，确保与城市群有关的人口、资源、土地、资本等经济要素自由流动和配置，以灵活多样的方式推进城市群建设，确保城市群发展永葆活力。在城市群形成发育过程中，一定要坚持“市场主导、企业主体、政府协调、资源共享、市场共通、利益共享、整体规划、重点突破、逐步推进”的原则，研究市场需求状况，加快培育市场体系，做好市场预测与决策，推进城市群市场建设一体化，建设市场主导型城市群。

3．2 继续把城市群建成国家经济发展战略核心区与推进城镇化的主体空间

我国“十一五”规划明确提出，要把城市群作为推进城镇化的主体形态，在有条件的地方培育新城市群，将其作为中国未来经济发展中最具活力和潜力的战略增长极。我国“十二五”规划进一步明确提出，要遵循城市发展的客观规律，逐步形成辐射作用大的城市群。实践证明，我国正在发育的城市群，正在深刻地影响着我国的国际竞争力，在未来的二、三十年甚至更长一段时期内，城市群都将在全国生产力布局中发挥战略支撑点和核心节点的作用。鉴此，建议继续强化城市群在国家经济发展中的战略核心地位，继续发挥区域政策对城市群形成发育的积极导向作用，充分发挥政府在推动城市群建设中的宏观调控作用。在坚持城市群形成发育的市场主导型的前提下，适度淡化政府主导性，避免过多的行政干预。

3．3 依托高铁、高速公路与空中快线等快速国土轴，完善城市群快速交通系统

随着我国城镇化与工业化进程的不断加快，我国正在掀起建设高速公路和高速铁路的热潮，交通建设迈入了全新的高速时代，作为国家快速国土轴的高速公路轴、高速铁路轴和空中快线的建设成为我国未来综合交通运输网络建设的重点，这将极大地推动我国城市群之间与城市群内部快速交通系统的建设步伐，形成城市群快速交通系统。一是要按照《国家高速公路网规划》(2004年)，加快建设国家高速公路的7918网，完善城市群快速公路交通系统;二是按照《国家中长期铁路网调整规划》(2008年)，加快建设四纵四横国家高速铁路网和城际环网，完善城市群快速铁路交通系统;三是加快建设适宜于千公里以上运输的远距离空中快线系统。

3．4 构建与全球供应链密切关联的城市群现代产业体系

构建与全球供应链密切关联的城市群现代产业体系是城市群得以可持续发展的最主要支撑，优化的产业结构和良好的产业成长环境，是提升城市群产业竞争力和国际竞争力的关键。中国城市群的发展一定要抓住全球供应链重构机遇和国家产业振兴机遇，切实转变经济增长方式，扩大城市群经济总量，促使城市群充分利用国内外两种资源与两个市场，通过产业重组与结构调整加快城市群产业结构优化升级，构建包括现代农业、现代制造业、现代服务业在内的城市群现代产业体系。一是抓住全球供应链重构机遇，快速融入国际化，成为全球价值链上的利益主享城市群;二是培育跨国企业集团，提升城市群产业集中度和国际竞争力;三是推进产业聚集区建设，提高城市群产业紧凑度与环境竞争力。

3．5 出台城市群规划技术导则，引导城市群科学规划

城市群规划是指导城市群实现可持续发展的行动纲领。规划编好了，就是政府最大的财富和最大的资本，规划编不好就是政府最大的浪费。城市群规划并非区内各单体城市规划的简单“汇总”，而是以城市群体系统的区域层面为出发点，对城市群总体发展的战略性部署与调控［16］。因此，很有必要出台城市群规划技术导则，引导城市群科学规划。建议国家级城市群协调发展与管理委员会组织编写《城市群规划技术导则》，地方级城市群协调发展与管理委员会组织编写《城市群规划技术导则》实施的若干细则，城市群规划技术导则编制的程序包括编制的提出、可行性论证、编制、复议、评审与审批、公布实行、修改等。通过城市群规划技术导则的编制，把我国城市群规划纳入编制的科学化轨道。

3．6 规范统计标准数据，编制《中国城市群统计年鉴》

我国城市群建设中缺失统一的规范统计标准数据，这给开展研究、动态监测、系统评估等带来了很大困难，建议国家统计部门出台关于中国城市群社会经济发展标准化统计指标体系，建立城市群社会经济标准化数据库系统，在规范统计数据、统计口径和统计标准的基础上，专门编制出版《中国城市群统计年鉴》，或者在《中国统计年鉴》、《中国城市统计年鉴》中专门单列一章内容，用于中国城市群社会经济统计数据的发布。相应地，各省统计年鉴中相应地增加本省所在城市群的标准化统计数据。

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Urban Agglomerations Formation and Development in China:Policy Guarantee Mechanism，Countermeasures and Suggestions

FANG Chuang-lin1ZHANG Jian1，2
(1．Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research，CAS，Beijing 100101，China;2．Ministry of Housing and Urban-Rural Development of China，Beijing 100038，China)

Urban agglomeration with the most energies and potential，is a core district in China’s economic development pattern in the future，and is the key development zone and the optimized development zone in Major Function Oriented Zoning in China．Additionally，it is also the important direction for future urban development and acts as strategic support，growth pole and core node in national pattern of productivity location．According to some new characteristics and problems existing in the process of China’s urban agglomeration formation and development，this paper constructs organization and coordination guarantee mechanism(OCGM)，public finance guarantee mechanism(PFGM)，laws and regulations guarantee mechanism(LRGM)and resources and environment guarantee mechanism(REGM)for urban agglomeration sustainable development respectively from four aspects of power，financial resources，legal force and ability．Furthermore，this paper puts forward some countermeasures and methods to speed up healthy urban agglomeration development，which includes the following:making certain state centralized management department and establishing state-level management committee of urban agglomeration coordinated development and cross-city coordinated organization for industrial development;constructing public finance mechanism and public finance reserve system;pushing the work of legislation for integrated development of urban agglomerations，constituting convention for cooperation of urban agglomerations and amending Urban and Rural Planning Act in which adds contents of urban agglomeration planning;putting forward Methods of Urban Agglomeration Planning Making，Examine and Approve，Regulations on Implementation and Management of Urban Agglomeration Planning and Technical Guidelines for Urban Agglomeration Planning，and establishing professional certified system to guide its scientific planning and strengthen capacity of resources and environment guarantee and sustainable development;based on rapid territorial development axis，accelerating constructions of national“7918”expressway network，high-speed railway network and aerial express line system to improve rapid transport system of urban agglomerations;standardizing statistic data and compiling and publishing China Urban Agglomeration Statistical Yearbook．

urban agglomerations;formation and development;policy guarantee mechanism;countermeasures and suggestions;China

F293

A

1002－2104(2011)10－0107－07

10.3969/j.issn.1002－2104.2011.10．017

2011－08－26

方创琳，教授，博导，主要研究方向为城市发展与规划。

国家自然科学基金项目(编号:40971101);国家“十一五”科技支撑计划重大项目(编号:2006BAJ05A06)。

(编辑:温武军)