农民工问题演变的制度经济学分析

梁 健 王娟娟

农民工问题演变的制度经济学分析

梁 健 王娟娟

农民工问题是我国经济社会协调发展过程中面临的重要问题之一。本文从制度经济学的视角，阐述了农民工问题的产生、根源及其治理途径，指出解决农民工问题的关键在于政府主导下的强制性制度变迁，并据此得出了相应的对策性结论。

农民工问题；制度经济学；制度变迁

伴随农业生产率的显著提高和城乡收入差距的不断拉大，大量农村剩余劳动力涌入城市，成为农民工——我国工业化、城市化进程中一个相对独立的、特殊的社会利益群体。农民工，这一称谓显示了一种社会身份与职业的结合，其中，“农民”是身份，“工”是职业，既包括进城务工的农民，也包括异地或就地在乡镇企业就业的农民。然而，受制于尴尬身份的制约，农民工在融入现代城市社会的过程中面临诸多困难，集合为农民工问题。

一、农民工问题的演变

农业剩余劳动力是农民工存在的基本前提，据发展经济学理论，剩余劳动力是当前农业生产状况所必须的劳动力以外的劳动力，即边际生产率为零的劳动力。改革开放以来，这一群体为我国经济“量”的积累、“质”的跃迁做出巨大贡献。但在市场经济体制改革进程中，他们也存在诸多不适应，使农民工问题的演变呈现出阶段性。

（一）民工潮

始于1970年代末的农村改革极大地提高了农业生产率，出现大量的农业富余劳动力。据相关研究，从耕地承载力看，我国现有耕地仅能容纳当前农业劳动力的20%，80%处于相对过剩状态，由此引发“民工潮”（见表1）。以异地流动为例，我国外出就业农民工数量从1993年的约200万人增至2006年的1.32亿人，增长近66倍，年均增长20%。其中，1980年代农民工数量年均增长50%左右，1990年代初期到中期农民工数量年均增长15%左右，进入21世纪以后，农民工数量年均增长6%左右。大规模的“民工潮”使我国经济结构发生巨大变化：三次产业结构从1978年的28.2：47.9：23.9转变为2006年的11.7：7.48：39.4，城镇化率由1978年的17.92%提升至2006年的43.9%。然而，由于短期内劳动力供给的快速增长，用工企业产生“劳动力无限供给”的幻觉，从而促发“同工不同酬、同时不同酬”，使农民工问题日趋复杂化。

表1 农民工规模概况 人数：万人

（二）民工荒

2003年年底，首先在广东东莞出现严重的民工短缺现象，随后迅速波及整个珠三角、长三角、环渤海等地区，民工缺口高达10%～20%，用工企业用过去长期支付的工资水平已无法完成预定的招工目标，学者们将这一现象称之为“民工荒”，2006年，东南沿海部分地区甚至出现“抢工”事件。2010年，经济迅速回暖，但沿海和内地均严重缺工，部分生产线停产。“民工荒”显示出现代民工的技术素质不符合产业升级和技术进步的要求，表明东部发达地区陷入低水平陷阱，农民工问题更为棘手。首先，旧的劳资关系受到挑战。国家对“三农”问题的高度关注，财政支农力度的不断加强，加之外出务工的机会成本升高和民工素质结构升级，农民工进城务工的积极性降低，依靠廉价劳动力优势占领市场的企业试图维护的旧的劳资关系受到冲击。其次，结构性失业严重。冲破旧的劳资关系，企业依靠廉价劳动力形成的竞争优势弱化，劳动密集型产业向欠发达地区转移成为趋势，同时，发达地区也正面临产业结构的调整与升级，如珠三角地区的低端加工贸易正在被高端加工贸易所替代。再次，差别性待遇显著。城乡二元体制下的农民工市场属于典型的收入低、环境差、福利少的次属劳动力市场，这使农民工在劳动力市场中一直处于被歧视的境地，合法权益得不到维护的农民工最终选择“用脚投票”，以争取基本权利。

二、制度变迁缓慢：农民工问题的根源

由农民变为农民工，体现了制度变迁的进步。但由于农民工保留了农民的身份，不能顺利变为市民，也就不能彻底实现农业剩余劳动力转移和城市化的目标，这显示了制度变迁的滞后性。

（一）户籍制度

我国的户籍制度不单纯是居民的一种身份安排，而是一个以户籍为中心，以不平等方式分享各种公共福利的制度体系，它是我国城乡长期隔离的载体，农民工就是该制度安排下的产物。虽然我国的户籍制度有所改革，例如，1985年国家改革城市暂住制度，对城市暂住人口数额不再设上限；1997年开始小城镇户籍制度试点，小城镇户籍向农村人口开放；1998年国务院批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，有条件地放开农村人口到城市落户的政策。但是，较之我国农民工问题的深度和广度，户籍制度改革进程明显缓慢，农民工即使在空间上迁入城市，却不能在精神上彻底融入城市，成为社会转轨和结构变迁中的一个特殊社会群体。美国社会学家萨姆纳认为，所有群体都趋于通过产生一种群体内的“我们”和群体外的“他们”之间的强烈的不同感来保持群体的界限，并根据心理归属感划分为内群体和外群体，当他们之间利益存在着冲突和碰撞时，必然导致表层上的冲突和碰撞。

（二）用工制度

二元劳动力市场①一个是属于城市人的收入高、劳动环境好、福利待遇优越的“首属劳动力市场”，另一个是属于多数农民工的收入低、工作环境差、福利待遇低劣的“次属劳动力市场”。是我国二元经济结构的产物，农民工在就业领域遭受诸多歧视。一是工资歧视。研究表明，农民工和城市户籍的工人的平均工资收入差异中，55.2%源于歧视性制度安排。二是雇佣歧视。二元劳动力市场的平台使农民工无法与城市人拥有同等的劳动资格，许多工作即使农民工能胜任，但因“农民”的身份而无法从事。三是职业歧视。农民工往往遭受首属劳动力市场用工企业的排斥，大多只被允许从事次属劳动力市场的工作，一些地区还对农民工进行总量、工种等限制。四是劳动时间歧视。在我国主要的劳务输入区，农民工的日工作时间一般在12小时左右，个别家庭式企业甚至长达16小时，严重违背我国《劳动法》规定的劳动者工作时间不超过8小时，平均每周工作时间不超过44小时的工时制度。

（三）福利制度

在现行的户籍制度下，农民工依然是城市各种社会福利的局外人。我国现有的社会保障规定基本是针对城镇职工设计的，对农民工的社会保障缺乏可操作性。例如，我国现有的养老保险规定，按企业20%、个人8%缴纳保险金，个人缴费年限必须累积满15年，否则没有资格在退休后领取基本养老金。显然，对流动性极强的农民工而言，这一规定有失公平，致使农民工从业比重与参保率不匹配。资料显示，在加工制造业中农民工已占从业人员的68%，在建筑业、采掘业中占到近80%，在环卫、家政、餐饮等服务业这一比重高达90%。但农民工养老、失业、医疗、工伤、女职工生育保险的参保率很低，分别为33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%，企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率则更低，分别为2.9%、3.1%和5.6%。同时，受“股东至上”理论的支配，很多机构和部门对用人单位针对农民工的侵权行为基本保持视而不见的态度。

（四）教育制度

农民工子女接受教育和农民工接受职业技能培训的权利得不到保障，是我国现行教育制度下教育歧视的重要表现。首先，农民工子女教育问题是当前义务教育的一个难题。它涉及我国城乡分割的义务教育体制，农民工在农村交纳的教育附加费不能随其就业流向完全划转，他们打工所在城镇的义务教育支出中又没有包含农民工子女的教育经费，这样，在仍以户籍人口为统计口径的义务教育体制中就出现了一个真空地带，农民工子女成为实际受害者。其次，农民工的职业技能培训得不到保障。相关制度的软约束与一些非法组织借培训之名乱收费，使农民工技能培训的现状令人担忧。教育的关键在于起点公平，农民工及其子女受到的教育歧视，会直接影响他们的发展和社会地位的上升。

（五）组织制度

在城市化、工业化进程中，农村剩余劳动力大规模向城市流动，因缺少全局性政策引导和相关制度安排，这种流动具有明显的自发性和盲目性，完全受价值规律和市场供求的支配，绝大多数农民工仅依靠传统的地缘和血缘关系，主观地判断自身流动的时间、方式和地点，为实现共同目标将个体行为有效协调和联合的组织或团体在农民工群体中尚未形成。同时，由于农民工大多就业于“体制外”的中小企业，职业的不确定性和高风险，使农民工很难长期就职于一岗一职，形成稳定的业缘群体，同时也使他们与用人单位之间缺乏具有法律效力的合同约束，基本不具有参与企业管理、行驶民主监督的权利。在市场经济中，各社会利益集团都在以博弈的方式争取自身利益，缺乏正式的组织制度，农民工群体在这场博弈中必然处于劣势，从而缺乏合法的利益表达渠道和谈判平台。

此外，涉及住房补贴、公共服务和土地等方面的制度变迁也极为滞后。长期不能公平公正地享受国民待遇，使农民工无法融入城市社会，普遍对城市存在疏离感，如果对制度歧视引起的这些问题不高度关注，任由矛盾积累，它们很可能演变成不稳定因素，影响经济社会的持续健康发展。

三、解决农民工问题必须依靠政府强制性制度变迁

诺思认为，制度变迁的诱致因素在于主体期望获取最大的潜在利润或外部利润。为方便分析，先假定制度变迁的主体只有三类：农村居民、城市居民和政府，他们追求自身利益最大化，综合三者的制度变迁动机，农民工成为诱致变迁主体（农村居民和城市居民）和强制变迁主体（政府）共同作用下的必然产物。随着数量的增加，农民工成为一个相对独立的利益群体，原先的三方博弈模型被修正为四方博弈模型，一定程度上推进了城市化进程，然而这是依靠牺牲农村和农业利益来推进的，是制度变迁中的诺思悖论。①诺思悖论：政策偏向城市的政府与城市居民相联系，在经济发展水平没有达到一定限度时继续维持城乡分割的二元体制，维持城市工人、农民工、传统农民三者之间的收入差距，让后两者为渐进的城市化改革“买单”。伴随城市化、工业化的深入，农民工开始突出自己的利益要求，但是制度层面的缺陷，使整体素质较低的农民工在很多领域遭受歧视，无法平等公正地享受国民待遇，原本应该是农村剩余劳动力向城市迁移的单向流动（即转移），转为当前多数农民工长时间保持“移而不迁”的摆动状态（即流动），严重阻滞着我国城市化的进一步发展。为保证其他利益集团既得利益不减少，同时增加农民工既得利益，全社会已普遍产生提高农民工待遇的制度需求，但是如果沿用以往诱致性制度变迁为主、辅以强制性制度变迁的方式，只能使农民工问题更加严重和复杂，其边缘化的弱势地位更巩固。考虑到农民工问题是制度变迁的结果，解决这一问题的很多措施属于公共领域（如廉租房、农民工子女就近入学等），除政府之外的其他市场主体无法大规模、长期、稳定地供给，惟有政府介入的强制性制度变迁，才能保证这些供给。据新制度经济学的理论，国家使用强制力时，能在最短的时间内以最快的速度推进制度变迁、降低变迁成本。依靠政府的强制性制度变迁，农民进城务工的制度门槛和机会成本等均快速、大幅降低，农民工的基本素质提高，从而促进我国城市化“质和量”的同步提升，实现“帕累托改进”，最终根治农民工问题，但是因为路径依赖和博弈等因素的影响，这又必然是一个渐进、漫长的过程（见图1）。

四、构建解决农民工问题的制度变迁模型

将影响社会福利水平的因素划分为：制度因素和非制度因素（见图2）。当制度状况处于S1时，全社会存在效用可能性曲线U1，为便于衡量社会福利水平，引入社会福利函数 W=W（U非制度，U制度）。假设存在社会无差异曲线 W1、W2和 W3，W1与 U1相交于C、D点，W2与U1相切于E点，虽然C、D、E点均在U1上，但E点所在的W2代表的社会福利水平显然大于C、D点所在的W1。要达到代表更高福利水平的W3，须移动效用可能性曲线，假定非制度因素不变，制度因素由S1改善为S2，效用可能性曲线移至U2，与W3相切于F点，实现了“帕累托改进”。

在上述基础上，从制度自身分析社会福利状况。依据受众群体不同将制度体系划分为：农民工制度体系（A）和其他群体制度体系（B）（见图3）。现行农民工体制下，全社会有效用可能性曲线u1，引入福利函数 w=w（uA，uB），u1与社会无差异曲线 w1相交于 c、d 点，与 w2相切于 e点，w2高于 w1，u1既定时，w2代表的福利水平最大。假定涉及其他群体的制度体系不变，社会福利水平要达到w3，就必须变动农民工制度体系，移动效用可能性曲线，使w3与u2相切于f点。依靠强制性变迁主体的介入，农民工的制度环境得以改善，社会总福利水平得以提高。

图1 农民工问题形成和解决的制度变迁模型

图2 制度因素对社会福利水平的影响

图3 农民工制度体系对社会福利水平的影响

五、结论与建议

农民工问题作为中国农村经济体制改革中诱致性制度变迁的产物，其形成不是一朝一夕的，其解决也必然是一个长期过程。这一问题涉及农民工权利的诸多方面，惟有准确把握问题的关键，找准主要矛盾，依靠有政府介入的强制性制度变迁，这一问题才能被彻底解决。

首先，进一步改革户籍制度。深化改革，剥离户籍的福利含义，使其不再蕴含任何寻租动机，纠正当前城乡在劳动力流动的推力和拉力上的失衡，使户籍复归本义——一种人口登记制度，而非识别公民身份、社会地位等的凭证，也非福利待遇的区分依据，这有利于将劳动力流动还原为一种资源合理配置方式的本义。

其次，加大农村人力资本投入。农民工要改善现状、保障权益，较高的综合素质是必要条件。针对农民工素质普遍不高的实际，加大农村人力资本投入十分必要，这也符合我国经济发展方式转型的要求。普及义务教育，这是形成人的基本素质的重要途径，而且初级教育的社会收益大于私人受益，由政府投入收益更明显；强调技能培训，实施定向培训，提高待转移劳动力的职业技能；做好政策、法律法规知识培训，增强农民工的维权意识。这些投入若仅依靠地方政府（如西部地区），限于财力状况，因投入不足，收效必然甚微，国家应当因地制宜地对落后地区农村的人力资本提升进行投入，做到基本全面负担相关费用，达到对农村人力资本投入的目的。

再次，健全农民工维权体系。农民工合法权益维护得好坏，直接关系到国家的稳定。保障农民工合法权益既是社会公正的体现，也是政府的基本职责。为了从根本上消除城乡隔阂，缩短农民市民化的过程，减少农民工身份转变过程的痛苦，平稳推进中国的工业化、城镇化和现代化进程，应该尽快实施以下政策措施：完善农民工维权法律法规，加大执法力度；充分发挥工会在农民工维权中的重要作用；加大对农民工的法律援助力度；完善劳动争议处理机制和有关司法程序；加强对农民工维权的舆论监督。依靠法律的强制力、约束力，健全农民工维权体系，形成政府领导、工会主导、企业支持、各方参与的维权工作格局。

最后，深化农村土地制度改革。大量处于“亦工亦农”状态的农民工，在城镇就业还不稳定，保障他们的土地承包权，使其不失去土地这一最基本的生活保障，在城乡之间双向流动，不仅能降低农民进城的成本，而且有利于为城市提供更具弹性的劳动力供给，防止在城市出现庞大的失业人群和“贫民窟”，分散城市化进程中的压力和风险，保持社会稳定。参照“国企改革”和“产权改革”，坚持依法、自愿、有偿的原则，允许农民流转土地承包经营权，加快土地产权股份化、市场化，消除农民工的后顾之忧，扩展自由择业空间。

[1]中国农民工问题研究总报告起草组.中国农民工问题研究总报告[J].改革，2005，（4）.

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Evolution of Migrant Worker Issue from the Perspective of Institutional Economics

LIANG JianWANG Juan-juan

The migrant worker issue is one of important issues during the coordinated development of the economy and society in China.This article,from the perspective of institutional economics,introduces the occurrence,reasons and solutions for the migrant worker issue.It points out that the key to solve the migrant worker issue lies in the government-led mandatory institutional change.Finally,it proposes the corresponding countermeasures.

migrant worker issue;institutional economics;institutional change

F091.349

A

1673-8616（2011）06-0072-05

2011-06-10

甘肃省社科规划项目《承接产业转移与甘肃经济发展方式转变研究》

梁健，兰州商学院财税与公共管理学院讲师（甘肃兰州，730101）；王娟娟，兰州商学院经贸学院副教授、博士（甘肃兰州，730101）。

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