征信系统:在挣扎中成长

滑璇

中国共产党十七届六中全会，着重提出国家的“诚信建设”问题，强调“十二五”期间要建立健全覆盖全社会的征信系统，全面推进社会信用体系建设。

十年漫长而复杂的博弈

其实早在2003年10月召开的中共十六届三中全会上就提出，“建立健全社会信用体系。形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度，是建设现代市场体系的必要条件，也是规范市场经济秩序的治本之策”。此后，各地纷纷投入人力财力成立省级、市级信用办，并积极建设区域内征信数据平台，有的地方为此投资过亿。

在中央层面，不仅中国人民银行设立了征信管理局、征信中心，并于2006年开始运行个人信用信息数据库和企业信用信息数据库，商务部、发改委等相关部门也在充实征信数据的同时，争夺着信用体系建设的主导权。

不过，央行在这场争夺战中无疑具有天然优势。商务部国际贸易经济合作研究院信用管理部副主任蒲小雷向《中國新闻周刊》分析认为：“第一，从中国的实际情况来看，征信体系实际上主要是为银行金融业服务的。第二，央行得天独厚的业务渠道，本身就建立了对企业信贷的相关记录和个人信贷的记录。”而这些记录，别的部门和机构是不可能享有的。所以，将其他政府部门的数据交由央行统一整合，显然比这些部门重新整合央行数据更加可行。

对于信用数据的输送，尽管一些部门对央行提供的是有偿性服务，但事实证明，这个选择确实行之有效。据央行征信中心网站上公布的资料显示：截至2010年底，企业征信系统累计收录企业及其他组织1691万户，其中，有信贷记录的超过790万户；个人征信系统累计收录自然人数7.77亿，其中，收录有信贷记录的自然人数2.2亿多。

早在2002年，央行牵头组织的“建立企业和个人征信体系专题工作组”便开始了《征信管理条例》（下称《条例》）的起草工作。但时至今日，这部规范性文件历经十年仍然未获通过。

据中国市场学会信用学术委员会主任林钧跃介绍，国务院法制办金融财政法制司的一位负责人曾在多个场合反对《条例》出台。

至于反对原因，林钧跃向《中国新闻周刊》回忆说，整个征信行业在当时产值只有3亿，实力薄弱，而《条例》以监管为主，缺乏向企业倾斜的相应政策，那位负责人认为立法考量不妥当。“弱小的行业就应该扶持，通过法律为他们提供必要的生存条件。”林钧跃解释说，“所以争议之一是，要管，还是要立一个促进法。”

2009年10月，国务院公布《征信管理条例（征求意见稿）》，迅速在征信行业引起极大反响。

一位不愿透露姓名的征信中介机构从业人士指出，在第一次征求意见稿中，央行征信中心地位十分特殊，其既作为征信业务参与者，又作为征信业务管理者的双重身份值得推敲，就好像一个人在比赛中“既是运动员，又是裁判员”。

此外，当时的征求意见稿镶嵌了太多内容。林钧跃说，“把信用信息、个人征信、企业征信、信用评级统统放进去，它就成了大杂烩。”而且行业不同利益不同，如果把它们全部归纳到一个法律框架内，必然会产生复杂的利害关系，引发矛盾。

以上两点在业界形成众多修改意见、反对意见，这些声音推迟了《条例》的出台。直至今年7月，修改后的《征信管理条例（第二次征求意见稿）》公布。与前稿相比，修改稿弱化了央行的“双重身份”，并且在行业准入门槛和监管方式方面相对温和，原则性规定居多。

失信成本远低于守信成本

事实上，截至目前，我国尚未有一部针对征信行业的法律、法规出台，即便《征信管理条例》在不久的将来获准通过，对于征信业务，我国仍然缺乏操作性较强的规范性文件。

在规范征信业务方面，成熟的法律环境十分重要。“美国的相关配套法律有17项，后来废除1项，现在有16项”，蒲小雷告诉《中国新闻周刊》记者，“中国没有相关法律制度，大家就都可以违法，失信成本远远低于守信成本。”

法律缺失可谓中国征信业难以良性发展的一大症结。当没有规则圈定哪些信息能够作为数据来源进行采集、分析、发布，哪些信息不能时，人们就会利用法律真空，通过灰色途径获取信息。

在企业征信方面，中国与其他国家对商业机密的不同界定引发出许多问题，比如非上市公司财务报表，世界上绝大多数国家并不将其认定为商业机密，而在中国，它往往属于不公开范畴。事实上，很多信用中介机构都在从工商部门或其他相关部门有偿获取此类信息。但是，政府职能部门手中的数据是否真实精准，值得商榷。

个人征信业务对于外界法律环境是否完备更加敏感。在我国缺乏个人隐私保护法律制度的前提下，如何保证公民个人信息不被非法获取、随意滥用至关重要。为此，央行征信中心强势介入个人征信业务领域，并很快形成垄断地位，导致个人征信行业的衰颓枯萎。原本经营个人征信业务的私营信用中介机构逐渐失去发展空间，几乎消失殆尽。但这也引起了新的问题：在没有其他机构参照比对的情况下，如果央行的信用记录错了，又有谁能证明、纠错？所以，“在两难之间必须进行选择，也要掌握好一个度。”林钧跃说。

（实习生薛雨萌对本文亦有贡献）