新公共服务视角下公务员的心理契约管理

李雅文

（中南大学，湖南 长沙 410083）

新公共服务视角下公务员的心理契约管理

李雅文

（中南大学，湖南 长沙 410083）

心理契约不仅存在于企业人力资源管理活动之中，同样也存在于公共部门管理之中。不同的行政范式下，公务员心理契约内容也必然有所不同。本文基于新公共服务的视角去探讨公务员心理契约的内容转变，并主张注重行政文化建设；完善公务员决策参与机制；构建多元化的公务员激励机制；重视公务员职业生涯规划管理；建立公务员心理档案五个方面来完善公务员的心理契约管理。

新公共服务；公务员管理；心理契约

信息技术的飞速发展和经济全球化趋势的增强，预示着知识经济时代的来临，知识成为社会发展进步的重要力量。作为社会的重要组织——公共部门，所面临的内外环境发生了重大变化，对公共部门的管理效率与管理手段都提出了新的挑战，变革的呼声此起彼伏。在宏观层面，公共部门的变革是一个复杂而浩大的工程，需要系统思考并做出战略性的决策；在微观层面，与大变革相对应，公共部门的人力资源管理也正在经历一场深刻的变革，要正视变革对公务员心理状态的影响，加强对公务员“心理契约”的管理，提高公务员在变革环境下捕捉机会、迎接挑战的应对能力。因此，探讨重构和维护公务员心理契约的管理策略，促使公务员积极地面对变革、迎接变革，进而提高公共行政管理的效益、效能和效率，成为一个有重要价值的课题。

一、心理契约：公务员管理的新思路

心理契约(psychology contract)又被译为心理合同、精神合约，出自社会心理学，后来被组织行为学家借用，用来描述组织中雇佣双方之间微妙的人际关系和互动状态。心理契约的起源最早可以追溯到20世纪20年代梅奥的霍桑实验。霍桑实验首次提到组织管理中心理因素的重要作用。梅奥引入“社会人”的概念，提醒人们在进行组织管理时，必须时刻注意人的因素。[1]“社会人”概念的引入，推动了管理理论和实践的发展，为心理契约理论发展奠定基础。“心理契约”这一术语在20世纪60年代初被引入管理领域，①其理论价值和实践意义得到较为广泛的认同，成为组织行为学和人力资源管理领域研究的热点。经过近五十年的发展，心理契约在企业管理的应用方面硕果累累，为组织的人力资源开发与管理开辟了新的路径。但是，目前对于公共管理领域的研究成果缺相对缺乏，依据契约理论我们知道，政府与公务员之间也是一种契约关系，公务员的身份一旦确立，即与政府形成了一定的权利义务关系。目前我国公务员的权利和义务主要体现为《国家公务员法》及相关法律、法规和其他规章制度等书面契约，但是这些并不能完全涵盖政府与公务员之间的关系与责任。事实上，公务员与政府之间的相互期望远多于这些法规体系所规定的内容，二者之间还存在着很多非书面的、未言明的相互期望，即心理契约的存在。

我们可以认为，心理契约是个人有所奉献和组织有所获取之间，以及组织对个人期望有所提供的一种隐性协议，它是联系员工与组织之间的心理纽带，也是影响员工行为和态度的重要因素。正如著名的组织心理学家施恩(1980)指出，“虽然它并没有写明，心理契约却是组织行为的强有力的决定因素。”[2]

二、新公共服务与公务员心理契约的转变

公务员心理契约反映的是公共组织即政府对公务员的角色期待，公务员作为政府管理行为的主要执行者和行政关系的承担者，担负着公共事务治理的直接责任。而在不同的行政范式下，对政府的理解上的差异必然会影响到公务员的角色定位与角色期待。

（一）范式的转变：传统公共行政、新公共管理和新公共服务

传统的公共行政以威尔逊、古德诺的“政治一行政”二分法和韦伯的官僚制为基础，以此建构的政府组织体制期待的是价值中立，严格执行的技术官僚。此时公务员的心理契约管理相对单一，强调的是对规则和组织的服从，以此获得常任和高新的回报。

直至20世纪70年代，基于公共选择理论“经济人”假设的“新公共管理”范式，掀起了一场“重塑政府”、“政府再造”的运动。新公共管理运动从“经济人”假设出发来寻求解决政府问题的方法，以“企业化政府”理念回应因“技术主义”而生的机构臃肿、效率低下现象，以“管理主义”的方法来“重塑政府”，通过公共服务的私有化途径来回应“顾客”的需求，此时公务员的心理契约的内容就是要公务员适应市场的节奏，具备企业家的精神，把公民视为“顾客”，遵从的就是对经济和效率的追求，以及高度的回应性。[3]

随后，新公共服务则高举树立起“公民权”和“公共服务”的两面大旗，重新返回公共行政价值的追求。其核心价值取向是政府及其公务员应该始终以公共利益为旨归，注重扩大公众参与、效率、社会公平、民主价值等理念。公务员不仅面临着是对管理效率的追求，同时更应该积极地促进民主，处理好企业、社区、公民等其他社会主体的关系，找寻多方参与的治理模式。这种政府治理理念的变迁，对公务员的心理契约必然产生新的冲击。

（二）新公共服务与公务员心理契约形式转变

Shore和 Barksdale（1998）把组织责任的“高”、“低”和员工责任的“高”、“低”进行组合，形成四种心理契约类型，见下表1。

表1：Shore和Barksdale的心理契约类型表

研究结果表明，“高员工、高组织责任”契约类型的员工比其他类型的员工有更高的情感承诺和更低的离职意向。传统的公务员心理契约由于长期受到政府部门高福利主义、分工不明确、竞争机制和责任追究机制不健全等一系列因素的影响，往往是“低—高”型或“低—低”型的契约类型。而新公共服务对公务员精神的呼唤十分强烈，它要求公务员必须注重培养和强化自己的责任意识。责任意识是一种非常重要的道德情感，是促使公务员承担公共服务职责、追求公共服务质量，从而把服务型政府建设转化为具体服务实践的重要的内在推动力量，与这种理念相对应的心理契约类型应该是“高—高”型契约类型。

（三）新公共服务与公务员心理契约内容转变

新公共服务作为一种新的范式转变，对公务员心理契约的内容必然提出新的要求。

首先，在角色定位上，新公共服务主张公务员要从管理者转变为服务者。传统的公共行政视角下的公务员关注的焦点在于权力，社会地位和薪酬的稳定性，被视为是社会的管理者，因而给人一种高人一等的感觉。而新公共服务视角下的公务员则是彻底的公仆，不仅要为公民提供高效优质的公共服务，还要对公民的任何诉求积极地回应。

其次，在回应对象上，新公共服务主张公务员不仅要对上级负责，同时更应该注重对公民的回应。传统的公共行政更多强调的是自上而下命令链，重视政策的贯彻实施，而新公共服务所强调的公务员应该首先对公众负责，自下而上，重视公民权，不仅要提升公共服务的效益和效能，更应该注重对公民需求的回应性和公共服务的公平性和透明度。

再次，在职业态度上，新公共服务要求公务员从被动消极行政转为主动积极行政。新公共服务理论所强调的公务员不再是机械式的听命者，不应只是坐在自己的位置上坐等薪酬和晋升机会，而是积极主动的创造者，创造性的提供公共服务，为社会的自我管理提供机会，并在与社会合作的基础上赢得自己的机会。

最后，在管理方式上，新公共服务要求公务员转变管理方式和手段，更多的鼓励企业、社区、公民等其它主体参与治理。按照登哈特的观点，新公共服务的公务员（领导者）将会：（1）帮助社区及其公民认识他们的需要和潜能；（2）整合和表达社区的愿景以及活跃组织的意愿；（3）充当行动的触发器或促进因素。可见，新公共服务强调的是共同领导方式，而非传统的命令式的管理。[4]

三、新公共服务视角下公务员的心理契约管理策略

（一）注重行政文化建设，以文化来凝聚心理契约

罗杰·哈里森认为组织文化与心理契约有着十分密切的关系。文化决定了人们如何相处，这种隐性的关系又确定了他们之间的契约类型。因此，不同的组织文化将导致心理契约的巨大差异。沙因认为组织文化有三个层次：（1）看得见的社会物质环境，如物质装备，语言模式，日常工作程序等；（2）关于该组织“应然”状况的价值观和理念；（3）该组织成员所持有的指导其行为的假定和信念。[5]如此看来，政府的组织文化，即行政文化可以定义为政府行政机关人员在行政管理过程中所形成的行政价值观、行政心理、行政传统等的总和。它渗透于政府管理的各项活动之中，是政府体系的深层结构，被誉为政府管理之魂。

加强行政文化建设，重塑公共行政的价值观正是新公共服务重点强调的。一方面，要在公务员队伍中努力培养先进的行政理念，坚持民主执政和依法行政，以公共利益为旨归。要树立全体公务员的责任感，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋；另一方面，要创新和建立一整套行政行为规则，确保各种行政行为依法依规、有序透明、高效运作。[6]

（二）完善公务员决策参与机制，以参与来回应心理契约

盖伊·彼得斯在其著作《政府未来的治理模式》一书指出，扩大公共雇员的参与程度，让大量有思想、有才华的下级公务员参与决策过程，是提高政府绩效的重要途径。实际上，参与式管理的优点不仅仅在于它使得公务员在参与政府变革的决策过程中能提供更多和更有价值的信息，更为重要的是能使公务员在互动过程中调整和维护自己的心理契约，提高心理承受力，消除许多不必要的心理矛盾，提高工作效率进而提高政府行政的效能。可见，参与管理既对个人产生激励，又为组织目标的实现提供了保证。[7]

（三）构建多元化的公务员激励机制，以激励引导心理契约

构建一套多元化的公务员激励机制，就是要从激励手段，激励过程和激励结果方面，动态地调整和维护公务员心理契约。

首先，激励手段方面，一方面，要切实做到以人为本，关注公务员的个性心理特征，为公务员实现自我价值创造条件，通过促进公务员的自我实现来提高组织效率；另一方面，也可以引入私营部门的竞争机制，通过适当放权，鼓励公务员积极参与公共决策和承担一定的责任。

其次，激励过程方面，可以建立更为透明的激励制度，构建顺畅的沟通网络，使个体之间能够彼此分享激励信息，避免激励过程的神秘性，减少公务员的不安全感和焦虑情绪。[8]

再次，激励结果方面，要特别注意激励的公平性，不仅要做到机会公平，也要保证过程的公开透明。根据美国心理学家亚当斯的公平理论，人的工作态度和工作积极性不仅受其所得的绝对报酬的影响，还受其所得的相对报酬的影响。人们一方面把自己现在所付出的劳动和所得的报酬进行历史比较（纵向比较），另一方面还把自己付出的劳动和所得的报酬与他人付出的劳动和所得的报酬进行社会比较（横向比较），只有当发现比例公平时，才会认为报酬公平，如果发现比例不适当，就会认为报酬不公平，内心就会不满。[9]

（四）重视公务员职业生涯规划管理，完善和修复心理契约

和谐心理契约的构建有利于激发公务员对组织的信任和认同，从而使公务员个人发展和组织目标更好地结合起来，实现共同发展。传统的公务员管理往往忽视了公务员的职业发展管理，偏重公务员的薪酬、福利、晋升等。员工对组织的投入、奉献精神和归属感，不仅仅是依靠组织为员工提供较高的薪酬、福利水平来维系的，更重要的是组织能够为员工创造发展的条件，使员工有机会在其自我职业生涯发展中，在为组织贡献过程中，获得自我实现的成就感。可以适当针对公务员职业发展的要求和员工素质的缺陷，进行有计划的教育和培训。

（五）建立心理档案，实现公务人员心理契约的良性管理

相对于企业，公共部门在人员的流动上明显要小很多，人员的结构也更稳定，这就给我们建立“员工心理档案”提供了可能性。通过对公务人员个体的观察、访谈和沟通，了解公务人员的个性和需求，建立对公务人员个性特征描述性的文件，即“员工心理档案”。通过对公务人员心理档案的建立过程，我们可以了解到公务人员的个性特征、行为偏好等情况，并可以采取科学的方法对这些情况做定量的分析，以全面掌握公务人员需求的情况。我们通过对公务人员个性等因数的了解，可以探知公务人员对组织的预期，在了解各层次公务人员对组织的预期的基础上，引导他们将个人预期调整与组织的方向目标一致。通过心理档案的建立，能够对公务人员的个性需求和组织管理的要求的相关关系进行系统研究，有的放矢的制定各种组织制度，使得公务人员的行为表现符合组织所期望的方向。

四、结语

心理契约不仅存在于企业人力资源管理活动之中，同样也存在于公共部门管理之中。不同的行政范式下，公务员心理契约内容也必然有所不同。传统的公共行政以威尔逊、古德诺的“政治一行政”二分法和韦伯的官僚制为基础，以此建构的政府组织体制期待的是价值中立，严格执行的技术官僚。此时公务员的心理契约管理相对单一，强调的是对规则和组织的服从，以此获得常任和高新的回报。新公共服务理论则认为公务员不仅面临着是对管理效率的追求，同时更应该积极地促进民主，处理好企业、社区、公民等其他社会主体的关系，找寻多方参与的治理模式。政府变革决不会简单地呈线性状态，而是一个复杂的系统工程，其中公务员的心理状态和行政行为是影响变革成败极为重要的因素。我国的公共行政体制改革，应该立足于中国自身的环境和现实，充分考虑公务员在政府变革中角色和心态的变化，从行政文化建设，完善公务员决策参与机制，构建多元化的公务员激励机制，重视公务员职业生涯规划管理，建立公务员心理档案五个方面对公务员的心理契约进行重构和修复。唯有如此，才能正在理解变革的内涵，公务员才能在变革中涅再生，在变革中成长发展，政府变革也才能真正迈开步伐。

［注 释］

① 20世纪60年代，组织心理学家Argyris最早开始对心理契约进行研究，在其《理解组织行为》一书中，他首先运用心理契约的概念和术语并使用“心理的工作契约”来描述工厂雇员和工头之间的关系。

［1］ 苏东水.管理心理学（第四版）［M］.复旦大学出版社.2004

［2］ Schein E.H.Organizational Psychology.EnglewoodCliffs.NJ:Prentice Hall.1965.

［3］ 戴维·奥斯本，特德?盖布勒.改革政府——企业精神如何改革着公营部门［M］.上海：上海译文出版社，1996.

［4］ 珍妮特·V·登哈特，罗伯特·登哈特.新公共服务：服务而不是掌舵［M］.北京：中国人民大学出版社，2004.

［5］ 李树桥.贯彻十六大精神推进行政文化创新［J］.中国行政管理，2003(1).

［6］ 赵琛徽.失衡与重构：变革环境下公务员的心理契约及管理方略［J］.中国行政管理.2005(2).

［7］ 盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式［M］.北京:中国人民大学出版社，2001.

［8］ 卫琳，赵定涛，梁樑.我国政府与公务员之间心理契约问题探讨［J］.科研管理，2007，(5).

Psychological Contract Management of Civil Servants from the Perspective of New Public Service

LI Ya-wen
(Centrl-South University,Changsha 410083，Hunan)

Not only does the psychological contract exist in enterprise human resources management,similarly also exists in the public department manages.Under the different administrative model,the official psychology contract content alsoinevitably differs.The article discusses the official psychology contract based on the newpublic service angle of viewthe content transformation,and advocates the attention administration cultural reconstruction;Perfect official decision-making participation mechanism;The construction multiplication official drives the mechanism;Takes the official professional profession plan management;Establishes the official psychologyfile five aspects toconsummate official's psychological contract management.

newpublic service;official management;psychological contract

D121

A

1671-5004（2011） 03-0052-03

2011-5-19

李雅文（1987-），女，湖南株洲人，中南大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：人力资源与社会保障。