从财政科技投入的加强监管谈起

文 王鸿庆

从财政科技投入的加强监管谈起

文 王鸿庆

2011年10月，科技部召开全国范围的视频会议，主题是传达财政部、科技部《关于调整国家科技计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》（财教[2011]434号）。在会上，科技部万钢部长、财政部副部长等领导作了重要讲话，从而正式启动“十二五”期间科技经费管理的改革。

本文作者是立信会计师事务所资深高级经理，他主持的“科技业务部”一直把开展科技专项审计作为发展业务的重点，并取得了良好的业绩，得到政府主管部门的首肯。此文是他学习政策心得与审计实务体验，值得有关人士借鉴。

加强科技投入监管是我国科技形势发展的新要求

《国家中长期科学和技术发展规划纲要》（2006-2020）是我国科技形势发展的新里程碑，其明显特征就是加大科技投入的力度，全社会的研究开发投入占国民生产总值的比例从2010年的2%达到2020年2.5%，在这期间，要组织实施等16个科技重大专项，以及实现一系列的科技计划项目。

在科技投入不断增加的同时，如何管好科技资金，已成为中央领导关心和全社会关注的热点问题。

科技投入的涵义与范围

1.从基本概念看：科技投入、科技资金、科技经费、科技支出属于同一范畴的概念，是指用于科学研究与试验发展以及与此相关的科技活动所耗费的经费支出。其来源有多元化渠道，包括中央财政资金、地方财政资金、单位自筹资金、从其他渠道获得的资金等。

2.财政科技资金的涵义：是指中央和地方政府通过财政预算安排的对科技活动的投入并用于科技方面的支出，属于公共财政支出的范畴。

3.中央财政科技投入主要用于支持市场机制不能有效配置资源的基础研究，前沿技术研究、社会公益研究、重大共性关键技术研究开发（亦称科技攻关）等公共科技活动。具体分五大类：

（1）国家科技计划（基金等）经费；（2）科研机构运行经费（如中科院及地方科研院所的日常运行经费）；（3）基本科研业务费（上述机构的科研专项经费）；（4）公益性行业科研经费（如技监局用于制定行业标准的研究专项经费）；（5）科研条件建设经费（如需由发改委审批的用于科研目的基本建设费）。

4.国家科技计划（基金等）经费主要包括：

（1）国家科技重大专项。如：核高基、集成电路装备、宽带移动通讯、数控机床、油气开发、大型核电站、水体污染治理、转基因、新药创制、传染病防治等；

（2）三大主体计划。即“863”计划、“973”计划、“科技支撑”计划以及与之配套的国际科技合作与交流专项等；

（3）国家科技基础条件平台建设。如国家重点实验室建设专项经费等；

（4）政策引导类科技计划及专项。如“科技型中小企业创业投资引导基金”、“科技成果转化引导基金”等；

（5）星火计划、火炬计划、重点新产品认定、区域可持续发展专项等；

（6）“国家自然科学基金”。

这一类科技资金是企业的主要，从事科技专项审计常见的对象，本文主要涉及的内容就是对此类科技资金的加强监管问题。

“十一五”期间出台的与“发展规划纲要”配套的科技经费监管政策的主要精神

1.国务院办公厅转发“财政部、科技部《关于改进和加强中央财政科技经费管理若干意见》的通知”（国办发[2006]56号）

这是一个带纲领性的文件，提出了科研项目经费使用和管理的指导思想和框架意见，其重点包括：

（1）要求建立国家科技计划（基金等）经费管理制度。严格规定经费的开支范围与开支标准。

（2）要求严格按照批准预算执行，严禁违反规定自行调整预算；严禁挤占挪用，严禁超开支范围与标准，严禁违反规定转包。

（3）要求建立和健全项目（课题）承担单位内部经费管理制度，财务上必须统一管理收支，单独核算，专款专用，结余要按规定执行与上交。

（4）要求建立对科研项目（课题）的财务审计与财务验收制度。

2.科技部关于印发《国家计划和专项经费监督管理暂行办法》的通知（国科发财字[2007]393号），其要点是：

（1）强调科技经费的使用遵循承担单位法人负责制的原则。

（2）对违规行为作出了具体的处罚措施。

3.“三大主体科技计划”的经费管理办法体系：（1）财政部、科技部、总装备部关于印发《国家高技术研究发展计划（863计划）专项经费管理办法》的通知（财教字[2006]163号）；（2）财政部、科技部关于印发《国家重点基础研究发展计划（973计划）专项经费管理办法》的通知（财教字[2006]159号）；（3）财政部、科技部关于印发《国家科技支撑计划专项经费管理办法》的通知（财教字[2006]160号）。

上述三个办法，除经费性质及支持对象不同外，基本精神一致，大致可归纳如下：

（1）科技部管理预算。

（2）对课题经费开支范围与开支标准作出了具体明确规定，包括：设备费、材料费、测试化验加工费、燃料动力费、差旅费、会议费、国际合作与交流费、出版/文献/信息传播/知识产权事务费、劳务费、专家咨询费、管理费、其他费用共12项。

（3）对预算的编制、审批与调整作出具体的规定，其中：①项目（课题）预算总额、课题间预算调整，须报财政部批准；②课题合作单位及其预算变动，须报科技部批准；③实行重大专项报告制度（包括计划任务变动，课题负责人变动，课题承担单位变更等）；④劳务费、专家咨询费、管理费不准调整，其余的支出科目在不超过预算的10%或超过10%，但金额不超过5万元，可由课题承担单位自行调整；如有超过上述限额，须报科技部批准。

（4）强调监督检查，并规定存在下列行为之一的，不得通过财务验收：①编报虚假预算，套取国家财政资金；②未对专项经费进行单独核算；③截留、挤占、挪用专项经费；④违反规定转拨、转移专项经费；⑤提供虚假财务会计资料；⑥未按规定执行和调整预算；⑦虚假承诺、自筹经费不到位；⑧其他违反国家财政纪律的行为。

（5）明文规定，课题经费如有结余，应当及时全额上缴组织实施部门（如科技部等主管部门），按照财政部“关于印发《中央部门财政拨款结余资金管理办法》的通知（财预[2006]489号）”执行。

4.其他有关科技经费管理办法介绍：

（1）财政部、科技部关于印发《公益性行业科研专项经费管理试行办法的通知（财教[2006]288号）。（与三大主体计划内容一致）

（2）财政部、科技部关于印发《国际科技合作与交流专项经费管理办法》的通知（财教[2007]428号），增加了“技术引进费”一项，且“劳务费”中可列支聘请海外来华专家的劳务性费用。

另外，还有《国家重点实验室专项经费管理办法》，以及各部委制定各类科技专项经费管理办法。

5.上海市科委、上海市财政局关于印发《上海市科研计划课题预算编制要求的说明》（沪科合[2009]第006号），主要内容包括：

（1）预算科目有所调整，如增设“修理费”，专家咨询费列在“会议费”内，国际合作与交流费归入“其他费用”。

（2）劳务费允许列支课题研究人员的劳务性费用及引进人才费用。并具体规定：劳务费一般可占预算的20%，软科学与软件开发的课题，可在50%之内，课题责任人5000元/人/月，高级研究人员3000元/人/月，一般参与研究人员2000元/人/月。（显然，比照国家文件规定，要改革开放得多）。

（3）设备费中可列支现有仪器设备使用费（但须有明细清单）。

（4）管理费不超过预算的8%。

最近，上海市科委领导表示将尽快出台新的相关科技经费管理办法。

6.财政部、科技部、发展改革委关于印发《民口科技重大专项资金管理暂行办法》的通知（财教[2009]218号）。

这是衔接“十一五”期间与“十二五”期间的重要文件，其要点为：

（1）财政部直接管理预算。

（2）科技重大专项实施办公室所在的各部委是牵头组织单位，是管理资金的责任主体，并负责组织财务验收，包括选定会计师事务所进行财务审计。

（3）财政资金支持方式分前补助与后补助两种方式。

（4）开支范围分直接费用与间接费用：①直接费用除设备费等11项外，还增设了“基本建设费”，并参照基本建设财务制度执行，剔除了管理费。②间接费用包括有关管理费的补助支出与用于科研人员激励的相关支出，并具体规定：间接费用一般不超过直接费用扣除设备费和基本建设费后的13%；其中用于激励支出的为5%（即间接费用的38.5%）。这样规定，有助于提高科研人员的积极性。

“十二五”期间开始着手的科技经费管理改革

2011年9月14日发布的《关于调整国家计划和公益性行业科研专项经费管理办法若干规定的通知》（财教[2011]434号）。其主要精神为：“突出重点，解决难点，有松有紧，松紧结合”，显示了“十二五”期间国家科技计划经费管理的改革力度。其重点是：

1. 调整开支范围。

将专项经费分为“直接费用”与“间接费用”，其内容除了无“基本建设费”外，与财政部“民口科技重大专项资金管理办法”一致，但间接费用计提比例为：500万元以下（直接费用中扣除设备费之外部分）20%；500-1000万元，13%；1000万元以上10%；间接费用中绩效支出不超过直接费用扣除设备购置费后的5%。

2. 预算科目的预算调整。

对材料费；测试化验加工费；燃料动力费；文献/信息传播/知识产权事务费、其他支出5项，课题承担单位有自行调整权，科技部在中期财务检查或财务验收时予以确认；其他6项直接费用（设备费、差旅费、会议费、国际合作与交流费、劳务费、专家咨询费）一般不予调增，如需调减可按程序用于上述五项直接费用。

这个“调整”通知，与“三大主体计划”及公益性科研专项经费管理办法一起（即“4+1”），将构成“十二五”期间科技部管理科技经费的基本框架。

项目（课题）财务验收的相关问题

1.相关概念：国家科技计划一般情况实行项目（专项或专题）、课题两级管理。项目以下设课题，项目由不同领域、不同行业、不同方面的课题组成。课题以下常有若干子课题，它们与总课题之间存在合作关系。

2. 财务验收是项目（课题）验收的重要组成部分与必经程序，未通过财务验收的项目（课题）不得通过项目（课题）验收。而结题审计又是为财务验收提供重要依据，由此可见其重要性。

3. 财务验收的主要内容：

（1）财务管理制度执行情况。主要包括预算管理、资金管理、合同管理、政府采购、审批报销等方面的规范性。

（2）资金到位和落实情况。主要包括从各种渠道获得的科技资金以及转拨资金的到位情况。

（3）会计核算和财务信息情况。主要包括实行单独核算，专款专用原则，会计信息真实准确。

（4）支出内容合规有效情况。主要包括支出的政策相符性、目标相关性和经济合理性。

（5）预算执行情况。主要包括预算的执行、调整以及资金结余情况的合规性。

（6）资产管理情况。主要包括固定资产、无形资产的取得、使用及处置情况的规范性。

上述这些内容又是开展科技专项审计必须予以关注的重要方面，并且体现于审计报告。

4. 财务验收申请报告的编写

财务验收申请报告由项目（课题）承担单位编写，应关注如下要点：

（1）财务验收申请日的确定，关系到账面支出数与结余数的界定，一般而言，在结题之日起有三个月的宽容期，但是有时候须按照科技部的具体时间要求来定申请日。

（2）财务验收申请报告中的有关收入、转拨、支出、结余等数据应与审计认定数保持一致，因此承担单位与会计师事务所的及时沟通时十分必要的。出于同样的考虑，对于决算数与预算数之间发生的差异以及对于原因的说明，也应该保持一致。如果二者之间有明显的矛盾，势必会给财务验收带来障碍。

（3）财务验收申请报告提纲要求提交的各种附件，承担单位必须复印准备健全，以供财务验收时专家查阅。

5. 涉及净结余的两个重要因素

根据国家的政策规定，项目（课题）的结余必须上交主管部门，按财政部规定执行。因此，承担单位对项目（课题）的结余是非常关注的，因为它既反映预算执行的水平，又涉及单位的经济利益。应该要求项目（课题）尽量做到最大限度地减少资金的结余，更不允许宕帐留作自用。

净结余的计算：到审计截止日的账面结余—应付未付数—后续支出数=净结余。其中“应付未付”与“后续支出”都是尚未入账报账的事项，如何审计认定必须正确把握。

①应付未付事项，是指商品或服务已经提供，但尚未结算的经济事项，诸如设备的质保金，分期付款尚未到期支付部分，先用后付的赊账情况等等，应该有充分的举证。例如采购合同与发票，已经进场使用的设备照片等。

②后续支付事项，是指应该支付、但尚未发生的经济事项，或者已经发生、但因故未及时报支入账的会计事项，诸如审计费用一般在出具报告后支付，财务验收会议需要发生的费用等，如需要估计，应该有足够的合理性。

项目（课题）承担单位应加强对科技经费的管理

在动员科技经费管理改革的全国视频会议上，科技部领导强调项目（课题）承担单位的法人责任制，强调对科技经费的过程管理。项目承担单位要加强科技经费的管理至少要做到以下几点：

1.应该根据国家关于科技经费管理政策法规以及科技部等政府主管部门的要求，结合本单位实际情况制定单位内部有关科技经费管理制度。主要内容应该包括：

（1）对于从中央财政、地方财政、有关部委、有关单位等渠道取得的各种科技资金实行统一管理。那种过分强调项目（课题）负责制，而弱化承担单位的管理职能的片面观点，应该予以摒弃。对于运用单位的自有资金自选立项的课题，也应制定论证立项与审批制度，并纳入科技资金的统一管理渠道。

（2）对于必须申报的调整事项及重大事项，应按规定程序办理申请审批手续，严禁违规操作。

（3）对于有与子课题合作的情况，应有签订合作协议、分配预算指标并予以跟踪管理等方面的措施，以确保总预算的顺利执行。

（4）执行国家规定的专项经费开支范围与开支标准，并且结合单位实际，制定具体的规范措施（例如，关于燃料动力费的分配与计量办法，关于召开会议必须具备的资料与条件等等）。

（5）对于直接费用中材料费等5项支出，单位自权自行调整的，须制定具体的申请与审批制度，对于间接费用中的涉及管理费用的支出，应有具体的范围规定，对于激励性支出，应制定具体的绩效考核办法，以规范操作。

（6）对于结题之前的清理结算工作，结题之后的财务验收申请工作以及准备接受专项审计工作，应该作出具体的规定，以确保顺利通过项目（课题）验收。

2.应该根据“单独核算、专款专用”的原则，正确开展会计核算与财务管理工作，在开展会计电算化单位，能够按照规定的预算科目实行明细分类核算项目（课题）的经费支出，并能自动生成反映预算执行情况的决算报表，这是最理想的核算模式。如果受到单位内部管理体制的限制，至少也应该在财务系统中设置辅助台账，专门反映有关项目（课题）的收入与支出明细情况。

3.对于项目（课题）设置专门的计划令号，并从发生经济事项、办理报销入账手续、进行明细核算，到会计结算、结帐，实行全过程问效监控，并经常召开专题会议，分析预算执行情况，做到发现问题，及时解决，发现错帐，及时调整，确保正确执行预算，提高资金使用效果。

（作者系上海立信会计师事务所资深高级经理）