新“枫桥经验”范式：农村舆情调控机制创新研究——基于对浙江省绍兴市的案例剖析

罗新阳

（绍兴行政学院，浙江绍兴 312000）

新“枫桥经验”范式：农村舆情调控机制创新研究
——基于对浙江省绍兴市的案例剖析

罗新阳

（绍兴行政学院，浙江绍兴 312000）

舆情是经济社会发展的晴雨表，社会变革使发达地区农村舆情出现新的动态，呈现出复杂性、多样性、自主性特征，浙江绍兴创新“枫桥经验”探索了几种舆情管理范式。农民工舆情管理模式：老乡管老乡——店口外来务工人员管理的新机制；农村舆情预警机制：上虞社会维稳“三色预警”；农村舆情汇集疏导机制：枫源村“网格化管理、组团式服务”。研究得出结论：破解农村舆情问题的关键是构建科学的舆情运行管理机制，包括舆情信息汇集机制、舆情信息决策机制和舆情疏导机制。

社会舆情；乡村治理；新“枫桥经验”；绍兴

引言

改革开放使我国农村步人了一个新的历史时期，日益宽松的经济和政治环境，使农民的活动空间扩大了，生活内容丰富了，民主法制意识增强了，政治参与积极性提高了，利益诉求多样化了，“舆论不一”在农村逐渐成为一种常态的社会现象。

社会舆情是社会发展的晴雨表，对社会的稳定和发展有着重要的影响。研究农村舆情问题，及时、准确掌握农村的社会舆情动态、探索舆情的产生和变化规律，对于促进乡村社会治理创新，增强农村活力，维护社会和谐稳定具有重要的现实意义。

一、研究相关理论

“舆情”一词最早出自唐代诗人李中《献乔侍郎》诗：“格论思名士，舆情渴直臣。”在当代，对社会舆情还没有一个相对一致的概念。主要有以下几种说法：张克生认为社会舆情是一定时期、一定范围的群众对社会现实的主观反映，是群体性的思想、心理、情绪、意见和要求的综合表现，是社会发展状况的温度计和晴雨表；①刘建明认为社会舆情从书面上理解就是社会上舆论的情况，用传统的称谓则是“民意”，“焦点”问题；②王来华教授认为社会舆情是指在一定的社会空间内，围绕中介性社会事项的发生、发展和变化，作为主体的民众对作为客体的国家管理者产生和持有的社会政治态度；③毕宏音认为社会舆情就是指社会舆论反映的社会公众具有普遍性情况。以上说法尽管不同，其实只是广义和狭义之分。笔者从广义上界定，即社会舆情就是指民众对公共事务的群体性评价意见和态度，即我们常说的社情民意。它由民众（主体）、公共事务（客体）和民众意见和态度（内容）构成。

舆情是随着中介性社会事项的产生而产生，并随之变化而变化的。所谓社会舆情管理机制，是指当某中介性社会事项引发舆情时，而舆情又及时有效地反馈给管理者，管理者则迅速采取干预措施，这种措施又成为另一个新的中介性社会事项刺激民众产生新的舆情，新的舆情通过反馈渠道重新传给管理者，如此反复形成的一个封闭循环的社会舆情管理机制。如图1所示。

图一 社会舆情管理机制

二、农村舆情的新动态

农村舆情就是农民的意愿，是农民对农村社会经济生活及其发展所持有的情绪、看法、意见和态度。就是在农村这个特定的社会空间内，围绕农村治理和建设，农民对党、政府和社会形成的看法及持有的态度。

（一）农村舆情的基本特征。随着我国工业化、城镇化、市场化的发展，农村社会结构发生了深刻的变化，开放性、流动性大大增强，原有的区域界线和地缘关系进一步打破，传统上的人际关系、伦理道德、价值观念受到巨大冲击，各种利益之间错综复杂。社会变革也给农村社会带了诸多新情况新问题，这也给乡村社会治理提出了更高的要求。在这一背景下，从2010年6月开始，笔者运用社会学相关理论指导，依据农村社会舆情的特点及运行方式，采用相应的方法，就绍兴农民的思想动态进行了专项调研。

笔者在绍兴全市六个县市（区）选择了经济社会发展水平不同层次的12个乡镇、36个村庄发放问卷2000份，并与300名调研对象进行了访谈。其性别结构为：男性150人、女性150人；年龄结构为：18—25岁43人，26—35岁87人，36～45岁83人，46—55岁67人，56—65岁20人。其文程度为：识字较少的13人，小学文化74人，初中文化126人，高中或中专文化68人，大专以上文化19人。根据国内学者把农村阶层划为八个阶层，即农业劳动者、农村企业工人、个体劳动者、个体工商户、私营企业主、农村企业管理者、乡村管理者和农村知识分子，④选择八个方面的代表作为调研对象。从综合问卷调查及现场座谈了解的情况来看，调查对象具有很强的代表性，思维活跃，实事求是，能够比较客观地反映出当前农民思想的真实现状。调研方法：发放问卷、蹲点调研、座谈访问、网络调查等。通过调查，发现当前绍兴农民的思想主要呈现出以下几个特点。

1.政治态度较为积极。所谓农民的政治态度，主要表现为其对政治的关注度、对政策的满意度。从农民对建设社会主义新农村的看法，近九成农民对建设社会主义新农村充满信心。调查显示，对于建设社会主义新农村，选择“很有信心”的比例最高，占52.8%，选择“比较有信心”的占37.1%，两项相加高达89.9%；选择“没有信心”的占3%，选择“不知道”的占7%。

从文化程度看，文化程度越高，对于建设社会主义新农村的信心越大，大专及以上文化程度的农民选择“很有信心”的占70.9%，不识字或识字很少的农民选择“很有信心”的占46.4%。（见表1）

表1 不同文化程度的农民对于新农村建设的信心 单位：%

从收入看，收入越高的农民信心越大，年人均纯收入在5万元以上的最有信心，选择“很有信心”的占71.7%；2000元以下的选择“没信心”和“不知道”的分别占5.9%和10.8%。从对现状的满意度来看，农民对国家和社会发展情况、惠农政策落实情况等满意度最高，对贫富差距拉大、保障农民工合法权益最不满意。调查显示，在所列13个选项中，农民表示“满意”和“比较满意”比例最高的前几项依次是：国家和社会发展情况，惠农政策的落实情况，家庭生活状况，基层干部能力和作风，村民自治的情况，社会治安和社会风气。（见表2）

表2 农民对现状的总体满意程度 单位：%

2.民主法制意识日益增强。

（1）从政治参与看。随着农村经济的快速发展，农民群众的政治诉求也逐步提高。调查显示，对于参与民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的意愿，选择“非常愿意”的比例最高，占59.4%，选择“比较愿意”的占32.3%，选择“不愿参与”的占2.9%，选择“不好说”的占5.4%。

例如，农村村委会选举竞争十分激烈。根据竞争性指数的大小可以对一个村庄的选举竞争的激烈性程度进行判断。⑤将村庄分为三种类型：第一种类型为高度竞争的村庄，其竞争性指数在0.667以上；第二种是中度竞争的村庄，其选举竞争性指数在0.333至0.667之间；第三种是低度竞争的村庄，竞争性指数在0.333以下。为此，我们进行了抽样调查。在本次调查中，30个村提供了本次选举回收的有效票数、当选村主任候选人得票数、得票最多的落选村主任候选人得票数。由下表数据可以知道，绍兴在2011年村委会换届选举中，高度竞争、中度竞争和低度竞争的村庄分别占有效样本村的57.1%、26.4%和16.5%。这说明换届选举的竞争性总的来说是非常高的。

表3 30个有效样本村村委会换届选举的竞争性指数⑥

（2）从农民维权来看。农村遇到问题时农民首先想到的是基层组织。调查显示，当农民个体权益受到侵害时，选择“找基层组织”的比例最高，占73.2%，选择“找亲戚朋友”的占8.3%，选择“打官司”的占7.6%，选择“找新闻媒体”的占4.6%，选择“不清楚”的占2.6%，选择“上访”的占2.5%，选择“诉诸武力”的占0.7%，选择“其他”的占0.4%。

调查显示，当农民共同利益受到侵害时，选择“找基层组织”的比例最高，占70.6%，选择“打官司”的占9.3%，选择“集体上访”的占7.9%，选择“找新闻媒体”的占7.4%，选择“不清楚”的占3.2%，选择“其他”的占1.2%，选择“诉诸武力”的占0.3%。

调查显示，当农民有问题需要反映和解决时，选择“基层组织”的比例最高，占64.4%，选择“上级政府和信访部门”的占18%，选择“新闻媒体”的占8.3%，选择“司法机关”的占5.2%，选择“亲戚朋友”的占3.3%，选择“其他”的占0.9%。

3.致富愿望日趋强烈。发家致富是农民共同的愿望，农民渴望学习知识、提高技能，增强致富本领。

调查显示，关于农民目前最大的愿望，选择“发家致富”的比例最高，占43.8%，选择“子女成才”的占16.9%，选择“家人健康平安”的占14.2%，选择“学习知识、提高技能”的占10.1%，选择“家庭和睦、邻里和谐”的占7.8%，选择“解决面临的实际困难”的占4.9%，选择文化娱乐生活丰富的占2.1%，选择“其他”的占0.2%。（见表4）

表4 不同年龄的农民目前最大的愿望 单位：%

在调查中，当被问到想通过哪种途径致富时，43%的人选择“打工赚钱”，36%的人选择“自己创业（经商或办厂）”，21%的人选择“通过技术或手艺致富”。（见表5）由此可见，当前绍兴农民自主创业愿望强烈。在访谈中，多数农民表示，当前最希望政府能提供相关致富的信息和技能培训。（见表5）

表5 农民主要致富途径

4.道德素质整体提高。随着绍兴市农村经济社会发展，新农村建设的不断推进，农村道德建设的不断深入，农民道德文明整体素质不断提高，讲究卫生、崇尚文明已成为多数农民的共识，渴求知识、科技致富正成为当前农民的新追求，当前农村中尊老爱幼风气浓厚，邻里关系和睦，“环保”、“绿色”、“健康”等新理念不断被农民群众所接受并追崇。同时，由于家庭联产承包责任制强化了一家一户的个体思想，再加之农民总体文化水平不断提高，当前绍兴市农民的主体意识不断增强，权利意识、公平意识不断提高。

总而言之，当前农民的思想状况总体是积极向上的，求富、求美、求知、求乐、求和谐等思想是主流。

（二）农村舆情的负面倾向。由于新时期农村各种利益关系调整的复杂性，农民思想中存在着若干负面倾向，集中表现为先进与落后、科学与迷信、创新与守旧、权利与义务等等对立性因素相互交织状况下而形成的认知矛盾，加上农村基层干部的理论水平、政策水平、工作方式与新形势的要求存在着较大差距和缺陷，致使农民的思想心态日益呈现出多元化和复杂化的特征。

1.民主意识增强的同时，对基层干部的认同度降低。当前农村中存在着相当程度的“仇官”心理，部分农民群众明显表现出对基层干部的不信任甚至对立情绪。尤其是在处理农村土地征用、铺路修桥、落实各项补贴政策等涉及农民自身利益的问题上，农民对基层政府及干部表现出明显的不信任，甚至对基层政府的公信力产生怀疑，导致部分地区干群关系紧张。而当前部分农民表达对基层政府不满的方式也缺少“沟通式”行动，而往往实施“逼迫性”行为，如集体上访、闹事，以引起政府重视并逼迫其解决问题。

2.经济意识转变的同时，价值观出现错位。通过调查，发现农村经济社会发展在促进农民群众经济致富愿望提升，创业意识增强的同时，也造成了部分人价值观出现一定偏差，在“富裕光荣”成为普遍共识的同时，促使一部分农民出现了“金钱至上”的错误价值取向。

3.主体意识日益显现的同时，集体意识相对弱化。当前，与农民群众主体意识增强并存的是集体意识的弱化，一些人把个人利益得失作为是非判断的标准，维护自身利益成为其做人做事的准则，对国家、集体利益不太关心。很少有人愿意主动参与集体公益事业建设。一旦出现集体或区域经济发展与个人利益的矛盾，往往把个人利益摆在第一位，要求集体或全局利益服从个人利益和局部利益。在维护自身利益的同时，履行义务意识逐渐淡化。调查中部分村干部反映，现在部分农民对法律法规和党的政策作片面理解，对自己享受的权利烂熟于心，而对自己应尽的义务却知之甚少。

4.道德素质整体提高的同时，存在心理迷失现象。调查中笔者发现，当前部分农民群众仍然存在着一些糊涂的意识和落后的思想。如有的农民出现道德迷失，是非、善恶、美丑混淆不清，社会正义感下降，荣辱观、是非观混乱。有的农民存在一定程度的心理不平衡现象，对当前社会贫富差距的拉大，产生“仇富”心理，不公平感，对社会不满，引起心理失衡。由于心理失衡，遇事采取越级上访、甚至聚众闹事等过急的方式应对。

三、新“枫桥经验”舆情调控的几种范式

（一）农民工舆情管理模式：老乡管老乡——店口外来务工人员管理的新机制。“老乡管老乡”的外来务工人员管理新机制是由诸暨市店口镇创造的。由于经济发展的需要，外来人口的迅速增加，这一方面促进了当地经济的发展，另一方面也给当地社会治安带来了压力。如何加强外来人口管理？诸暨市店口镇创新管理模式：聘请外地干部对外来民工实行亲情管理，解决了当地干部与外来民工之间沟通难的问题，提高了农民工管理工作的效率。

2004年初，经过层层选拔，贵州、江西、安徽三省的17名干部先后来到店口镇，协助当地派出所和综合管理部门对外来建设者实施管理。“老乡干部”统一进入店口镇外来民工管理服务中心工作。同时，店口镇积极构建权益保障机制，及时疏导化解劳资、工伤、交通事故等各类矛盾纠纷，充分发挥公安、劳动等部门的职能作用，切实保护外来民工的合法权益。

为进一步深化“以外管外”工作模式，店口镇还在店口社区、牛皋社区建立外来建设者服务管理分中心，探索外来民工社区化管理。从外来民工中选拔组织能力较强、政治思想素质较好、愿意为老乡服务的同志担任分中心主任、妇女主任等职务，明确工作职责，并建立一系列管理制度，形成了外来建设者“自我管理、自我服务、自我教育”新格局。如今，店口镇外来建设者“以外管外”工作模式，涵盖了“外警协管外口”、“外来干部协管外口”、“外来人口协管外口”三个层面。“店口经验”很好地挖掘了‘老乡’这个传统人际资源为现代社会管理服务。这种管理模式便于节约管理成本，提高社会管理的效率，利于社会的和谐稳定。

（二）农村舆情预警机制：上虞社会维稳“三色预警”。绍兴上虞市开始实施社会稳定工作“三色”预警办法，以红、黄、绿分别表示社会稳定工作形势严峻、趋于严峻、平稳，各乡镇街道全部纳入“三色”考核。“三色”预警办法，是根据110相关报警、安全生产、群体性事件、越级集体上访和新居民等5项内容，综合评估乡镇街道的社会稳定工作状态，并针对不同的工作状态，发布“三色”相应预警信号。（见表6）根据预警信号，上虞市预警办经常会同相关部门到乡镇街道调查了解情况，采取应对措施。

表6 社会舆情评估指标体系

整个预警系统中指标所占的权重分别为：0.2、0.1、0.3、0.3、0.1。各领域里分指标所占的权重在表1中都有明确表示。这样，就可以得到民情分析预警指标的计算公式：

舆情分析指数=∑xnyn=x1×y1+x2×y2……+x5×y5

1.综合指标分析。在计算公式中x代表指标，y代表指标在整个指标体系中的权重，而n则是指标权重的序号。指标主要来源于相关部门为便于考察，对指标体系采用四级记分法，根据指标大小分设10、20、40、60。指标值大小与社会风险的程度呈正相关关系。具体是：0—20表示为无警区，用绿灯表示；20—40表示为二级预警区，用黄灯表示；40-60一级预警区，用红灯表示（见表7）。绿灯表示社会处于和谐稳定状态，风险在社会承受力范围之内；黄灯表示社会发展开始出现轻微的动荡，风险程度高于社会稳定的承受范围，并进一步加剧；红灯表示社会稳定形势严峻。

表7 舆情分析预警程度

2.单项指标分析。社会和谐的实现以社会结构各要素间的有机运转为前提，社会不稳定并不始终需要社会各种风险要素综合值达到一定程度才发生，更不需社会各层而都达到某种临界值时才会发生。当社会系统某一方面紊乱超出社会承受力时，它都可能把社会引向不稳定边缘。一个极端事例是，任何社会如果群体性事件达到50%以上，必然走向动荡、失序，并不需其他附加条件。

（三）农村舆情汇集疏导机制：枫源村“网格化管理、组团式服务”。诸暨枫桥镇枫源村的村级综治网格化管理是一种联系户组织制度，即村两委干部联系若干村民代表，村民代表联系若干农户。全村按村民代表数划分为相应数量的网格区域，每个村民代表直接联系一个网格内的所有农户，每个村两委干部通过联系若干村民代表间接联系若干个网格内的所有农户。枫源村有村两委干部8名，村民代表36名，农户580户，全村划分为36个网格，每个村民代表平均直接联系16户，每个村两委干部平均间接联系72户农民。

村级综治网格化管理，充分发挥了村民代表“基层不安定因素的侦察兵，民间纠纷中的和事佬，突发性事件中的信息特快员”的积极作用，将矛盾消灭在萌芽状态。从推行综治网格化管理三年以来，枫源村发生的矛盾纠纷镇村两级调解成功率达到100%，其中村级调解成功率达到93%。

在综治网格化管理工作成功的基础上，将“网格化”理念从综治工作向公共服务推进，相继成立了社会事业、村镇建设、治安调解、生产生活四个专业服务分队，开展“组团式服务”。“组团式服务”，既提升了为民服务水平，又凝聚了人心，进一步改善了党群、干群关系，得到了民众的广泛好评。

四、研究结论

运用舆情管理理论，结合绍兴新“枫桥经验”个案分析，解决农村舆情问题关键是创新乡村社会管理方式，构建科学的舆情管理机制，包括信息汇集机制、信息决策机制、舆情疏导机制以及为此配套的具体制度。

（一）舆情汇集机制。

1.管理部门要建立多层次、全方位的信息管理制度、突发事件报告制度、信息跟踪反馈制度。广辟来源，拓宽渠道，提高信息质量，使管理部门及时掌握第一手情报资料，增强决策科学性、正确性。要利用各种公开和秘密手段、传统载体和现代信息技术，建立一个灵敏畅通的情报信息网络来收集信息。灵敏即善于发现搜集、甄别信息，掌握蛛丝马迹；畅通即能把信息、指令迅速传递到上下左右及有关方面，保证一旦发现重要情报，迅速上报下达，及时妥善处理。

“店口经验”中对外来民工的舆情信息通过老乡来汇集。“老乡警察”与外来人口有着相同地域文化背景，熟悉他们的生活习性，语言上沟通更为顺畅，感情上更能体恤这些外来人口的冷暖疾苦，因此“老乡警察”在纠纷处理中比本地警察更能获得外来人口的信任，也容易快速得到真实的舆情信息。枫源村发挥每一个村干部、村民代表“基层不安定因素的侦察兵、突发性事件中的信息特快员”的作用，由形成全村36个网格组成全覆盖、多层次信息汇集体系。

2.建立常态的社会调查。管理部门要组织相关人员定期或不定期地深入农村社区、企业、学校广泛了解情况，掌握社情、民意和各种苗头性、倾向性问题。例如，上虞市预警办会同相关部门到乡镇街道定期或不定期调查了解实情。

3.建立诉求表达机制。一个国家的政治参与状况与整个社会经济的发展水平以及与此相关的社会公平正义程度有着相互促进、相互制约的密切关系。⑦社会经济的发展能够提高广大公民受教育程度、增加可支配时间，相应地增强了公民的参与意识和参与能力，有助于政治的稳定发展，为公民普遍的制度化政治参与提供重要基础，反之亦然（如图2所示）。亨廷顿认为，“社会经济不平等、政治暴乱以及政治参与的缺乏，乃是由于一个社会的社会经济落后所致。因此，消除这些弊病的途径是社会经济的迅速现代化和发展，以提高社会经济福利的总体水平，从而有可能达到更平等的财富分配，促进政治稳定，并为广泛的政治参与和更加民主的政治制度奠定基础。

图2 自由模式的“良性系统”

为此，要扩大农民制度化政治参与，把公众利益诉求纳入制度化、规范化、法制化的轨道。在政府系统之外要创建一个通过独立的政策制定来表达不同社会群体意见的机制；巩固基层民主政治建设的探索成果，坚持并不断完善党代表常任制和民主恳谈机制。建立健全畅通的利益表达机制，关键在于规范和拓展利益表达渠道。一是要充分发挥人大和政协的利益表达和利益综合功能，使之成为各利益主体进行利益表达的合法主渠道。二是要提供利益表达的制度化平台，使多元化社会中的合理利益诉求，通过正当、规范的渠道上行下达，供决策者参考汲取。

（二）信息决策机制。收集信息后，必须对信息进行分析，以作为决策的依据。为此，必须建立信息分析平台。具体可作以下操作：政府部门在得到预警信息基础上，综合分析社会偏离失序产生的原因、状况和民众出现异常社会心态的原由，现行程度以及可能发生的趋势走向，从中捕捉出倾向性，发现问题。通过对所收集的信息进行深入分析，作出相应决策。例如，上虞市就专门设计了社会舆情决策检测和决策系统。上虞社会维稳“三色预警”系统，依据社会燃烧理论，通过设计预警评估指标体系，采用定量分析的办法来决策，具有较强的针对性和可操作性。

（三）舆情疏导机制。舆情疏导是群众工作的重要方式之一，舆情疏导依赖于社会基层的政治认同。同时，农村基层既是产生利益冲突和社会矛盾的源头，也是协调利益关系和疏导社会矛盾的茬口。古人讲，“善为治者，贵在求民之稳，达民之情。科学的疏导机制关键是要创新基层社会管理模式，使村庄治理从“为民作主”向“由民作主”转变；从“行政管理”向“公共服务”转变；从“事后矛盾调解”向“事前自主化解”转变。例如，枫源村对于村治矛盾和邻里纠纷的处理，立足于抓早、抓小、抓及时，充分发挥村民自治功能。通过建立党员联户、村民代表联村民等机制，明确工作责任区域，深入户（组）宣传政策法规、交流思想、解决困难、吸收意见建议，做到“家庭琐事不出户、邻里纠纷不出组、小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”，既畅通了表达民意的渠道，又有效引导了村民民主诉求。

注释：

①张克生：《国家决策：机制与舆情》，天津社会科学院出版社2004年版，第66-92页。

②刘建明：《舆论传播》，清华大学出版社2001年版，第276-278页。

③王来华：《舆情研究概论》，天津社会科学院出版社，2003年版，第23页。

④王志强：《当前中国农民政治参与研究综述》，《中国农村观察》，2004年第4期，第35页。

⑤于毓蓝：《农村基层民主的政治文化分析——苏南模式》，社会科学出版社，2006年版，第45页。

⑥注：竞争性指数的计算公式为：Y=1-（X1-X2）/X0

在上式中，Y为竞争性指数，其取值范围为0-1，取值越大说明该次选举的竞争性越激烈；X0为本次选举回收的有效票数；X1为当选村主任候选人得票数；X2为得票最多的落选村主任候选人得票数。X0、X1、X2三个数据是每次选举之后公布选举结果都会包含的内容，因此用该公式计算竞争性操作性比较强。人们可以依据该数据对一个村庄的某次换届选举的竞争性进行评判。

⑦许鑫，章成志，李雯静：《国内网络舆情研究的回顾与展望》，《情报理论与实践》，2009年第4期，第57页。

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1674-3040（2011）06-0021-06

2011-03-18

罗新阳，绍兴行政学院科研处副处长、副教授。研究方向：管理学。

（责任编辑尤炜祥）