土地财政与国家理财——从土地行政的肇始与弊端说起

王立君

（中国人民大学 书报资料中心，北京 100872）

土地财政与国家理财
——从土地行政的肇始与弊端说起

王立君

（中国人民大学 书报资料中心，北京 100872）

地方政府“土地财政”问题之弊端，客观上已给我国地方政府的财政安全和经济社会的可持续发展带来阻碍。其形成与中国的城市土地有偿制度设置有密切关联，现行的分税制财政体制客观上导致地方政府实行“土地财政”，出让金收入机制又促使地方政府偏爱“土地财政”。要解决地方政府的“土地财政”问题，不仅须从制度上解决现行土地出让制度存在的问题，而且更应关注地方政府自身的财政再生能力，提升地方政府的理财能力，只有这样，才能破解“土地财政”的困境。

土地财政；国家理财；土地有偿使用；土地出让

引言

近年，地方政府依靠土地转让、土地批租的运作来增加收益，并以“卖地”作为增加财政收入重要来源成为普遍做法，被称为地方政府的“土地财政”。地方市政建设及财政收入对土地转让、土地批租的依赖程度日益增强，客观上已给我国地方政府的财政安全和经济社会的可持续发展带来阻碍，城市房价居高不下、失地农民权益难以维护等现实问题也日益凸现，为此土地财政常为各界诟病却又积重难返。最近中央政府出台一系列抑制房价政策，一些地方政府为了解决财政问题，甚至公然提出与中央控制政策相悖的做法，进一步折射了地方土地财政矛盾未能得到妥善解决。本文从我国地方政府土地财政生成制度背景分析着手，揭示我国土地财政之起始及发展的制度原因，并对我国土地财政之发展存在的弊端做出分析，提出完善我国地方政府理财，探讨解决当前土地财政困境之途径。

一、土地财政形成的基础：城市土地有偿使用

（一）城市土地有偿使用基本原理

现代城市土地又称“熟地”，城市土地的有偿使用源于其自身的巨大的使用价值或效用。熟地虽从原始自然的土地和农业土地（又称为“生地”）脱胎而来，但由于已经经过对生地的巨大劳动投入，从而它的效用较生地原有效用极大地扩大，并增加了许多新的内容。随着熟地新的效用不断产生、发展和相互作用，大量新的经济效益、社会效益和环境效益，便在不同城市、不同地段、不同用途的熟地使用过程中，源源不断、数量不等地涌现出来，并首先为各该地块使用者直接获取，使其生产、经营所耗费的劳动量，低于社会平均必要的劳动量。因此，现代城市土地实行有偿使用，是缘于熟地使用者获取了超额的效益，这些效益并非它们自身劳动所创造和提供，而是现代城市、整个地区甚至整个国家或世界有关国家地区的一部分社会劳动吸附、依托、渗透在这块熟地上所形成的①。现代城市土地使用价值的内在表现，可以通过图1来表示。

图1 现代城市土地使用价值内涵

依据城市土地的使用价值，应采行有偿使用的途径。一方面是要求土地使用者理应将直接获取的来自社会共同劳动的这类效益，以各种适当形式返回给创造它的城市和社会；另一方面是，城市和社会则可将回收的这些效益，再用于现代城市土地效用的保持和发展，使现代城市土地的使用价值不断保持愈益旺盛的生机，从而保证城市生产、流通活动和人民生活顺利向前推进。现代城市土地需要不断保持这种使用价值的良性循环。此外，从各国经验以及我国的土地政策历史经验来看，土地有偿使用也是使土地资源得到充分保障的重要制度。

综观其他各国及地区，土地有偿使用主要可以概括为三种基本模式：一是采取直接方式收取费用。香港特别行政区政府采取了比较直接的形式，政府通过售卖规定使用权期限的土地，以差饷、地租、物业税、印花税等形式，从土地收回经济效益，用于征用土地、工务经常费、市区及新市镇市政工务建设等支出。二是采取间接方式收取费用。如俄罗斯，城市土地基本上无偿使用，但使用土地者从城市土地使用中所获得的土地效益，也同样基本上无偿全部上交国家财政，国家财政对城市建设资金投入，则始终保持稳定增长、基本够用的稳定合理投资比例关系。三是采取直接和间接相结合的形式收取费用。如英国，城市财源1/3左右来自财产税，其中包含地产所有者获取的土地效益，大部分以财产税形式上交城市②。

（二）我国城市土地有偿使用的探索进程

1.早期城市土地的有偿使用

新中国成立初期，我国城市土地是实行有偿使用的。1952年上海市的土地税收入，甚至高达当年全市财政收入的38%，城市土地使用价值曾得到恢复和初步发展。第一个五年计划初期，重点工业建设所在城市的建设城市资金也得到了全面妥善安排，使这些城市土地效用有了很大发展。但好景不长，1954年以后，各个城市相继实行了城市土地基本无期、无偿使用，尤其在“大跃进”以后，在将近20年之久的重生产、轻生活，先生产、后生活的“左”的思想指导下，加之城市土地也是无偿使用，为效用—效益循环的干扰留下了隐患，城市建设事业受破坏、受影响最为严重。

2.地权观念的真空及城市地权的重新确认

从1953年始，中国政府通过对农业、手工业、资本主义工商业的三大改造和对出租私有房屋的社会主义改造，逐步使城市土地基本国有化。“三大改造”和“私房改造”一方面使我国城市土地基本国有化，另一方面也使人们的社会观念发生了转变，土地权利名义上属于国家，却没有任何明确的界定的权利，权利实质上为国家机关或某些领导手中所掌握，人们也不再热衷于对房产或地产谋取收益的活动，“地权”观念在社会上被冲击淡化。

我国土地的地权通过国家政策或法律的确立，并最终得到根本大法确认，经历了一个较为漫长的过程。1967年11月4日《国家房管局、财政部、税务总局答复关于城镇土地国有化请示提纲的记录》明确指出：“对土地国有化问题，中央在1956年已有原则指示，到十年后的今天提出要把土地收归国有不是太早而是太晚了。”在“文化大革命”期间，各地相继实现了城市土地的国有，而土地产权问题也最终于1982年《宪法》中得以确认。尽管土地产权逐渐明朗化，但囿于“一大二公”思想的支配，城市土地的经济行为在这个时期几乎消失殆尽，土地经济属性仍然无法体现。土地使用者只要依法取得批准范围内的土地使用权，同时在完成对原土地所有者或使用者的补偿、安置后，即可无偿、无期限地使用土地。我国城市土地无偿使用导致城市建设、社会经济的发展也受到了严重制约。

3.城市土地有偿使用的探索

众所周知，改革开放方针贯彻实施后，由于土地作为一种重要的生产要素仍游离在市场之外，城市土地无偿使用带来的国有土地资产收益的流失以及土地资源利用的浪费问题日益突出。一是，国有土地资产在房产市场、土地隐形市场中已经大量流失。尽管当时土地使用权问题并没有得到理清，但房产交易开放后，其价格中源自土地级差的巨额收益，成了转让、出租房屋的土地使用者的额外收入，从而使变相出租土地的隐形市场难以抑制。二是，由于城市土地的无偿使用之现状，客观上助长了城市建设用地使用者土地资源利用的浪费，在建设用地项目中多征少用、早征迟用、征而不用甚至乱占滥用等现象屡禁不止。

1978年我国实行改革开放政策后，市场经济日趋活跃，作为国有的城市土地的有偿使用的探索过程历经了复杂的阶段。起初土地有偿使用的试验与外商投资企业在我国境内投资有密切关联。由于外商投资企业的私有性及营利性，以及为公司企业合法运营所需，自1979年，我国政府就开始了土地有偿使用制度的探索。

（1）征收国有土地使用费税

1979年7月，第五届全国人大常委会第二次会议通过的《中华人民共和国中外合资经营企业法》第五条明确规定：“中国合营者的投资可包括为合营企业经营期间提供的场地使用权。如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向中国政府缴纳场地使用费。”根据这一规定，中外商投资企业的有偿用地，打破了传统观念的禁锢，使国有土地的所有权与使用权第一次产生分离，自此开始了国有土地有偿使用的时代。《中华人民共和国中外合资经营企业法》实施细则第四十七条规定：“场地使用费标准应根据该场地的用途、地理环境条件、征地拆迁安置费用和合营企业对基础设施的要求等因素，由所在地的省、自治区、直辖市人民政府规定，并向对外经济贸易部和土地主管部门备案。”与此同时，城镇土地使用税的开征也在积极酝酿中，1988年9月27日，国务院发布的《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，立法旨在进一步提高土地有偿使用效益，加强土地管理。

（2）国有土地的有偿出让、转让制度

作为改革的前沿阵地的深圳，于1987年公布了《深圳经济特区土地管理条例》，在全国范围内率先试行了土地使用权的有偿出让和转让，建立了全国第一个土地使用权市场，从而在国有土地使用权出让和转让制度上迈出了立法的第一步。1987年12月，新中国首次土地公开拍卖在深圳进行，这是首次以公开拍卖的方式有偿转让国有土地使用权。当时拍卖的是一块面积为8588平方米、使用期限为50年的土地③。

1988年4月12日，第七届全国人民代表大会第一次会议通过的《宪法修正案》明确规定，“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，从而为建立土地使用权市场和完善土地有偿使用制度提供了根本法依据。1988年12月29日《中华人民共和国土地管理法》修改，规定：“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让，土地使用权转让的具体办法，由国务院另行规定。”这标志着我国土地有偿使用制度已得到立法的正式确认。1989年5月12日国务院发布的《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通知》、1990年5月19日国务院发布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，均系具体执行我国《土地管理法》的重要法规，其颁布和实施有力地促进了土地有偿使用制度的落实，推进了城乡建设和国民经济的发展。

（3）土地有偿使用制度完善及发展

自《中华人民共和国城市房地产管理法》等一系列法律颁布后，我国城市土地有偿使用制度得到了进一步的完善及发展。主要体现在以下两方面。

一是完善了土地有偿使用的范围及方式。1994年颁布实施的《城市房地产管理法》规定，“国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度”，并详细确认了房地产开发中的国有土地有偿使用具体规定。此后，于1998年8月修订的《土地管理法》再次以法律形式对国有土地的有偿使用作出了更为广义的规定，主要表现为国有土地有偿使用方式的多样性。其中第二十九条规定：“国有土地有偿使用的方式包括：（一）国有土地使用权出让；（二）国有土地租赁；（三）国有土地使用权作价出资或者入股。”这两部法律的颁布、实施，确立了我国现行土地使用制度的基本法律框架，完善了我国土地有偿使用制度的范围及方式，给国有土地有偿使用提供了更广阔的法律空间。

二是完善土地有偿使用的出让方式。如前所述，随着对城镇土地使用制度完成了改革，我国建立起了有偿、有限期、可依法进行土地交易的有偿使用制度。出让有偿土地，主要是由政府协议出让的方式来完成。但由于协议出让土地，存在交易不公开，易滋生寻租、腐败行为，最终导致国有资产流失，再者由于缺乏竞争、市场秩序不规范，导致出现严重的价格扭曲和低价出让等现象，国土资源部于2002年5月发布第11号令，颁布实施《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确规定包括商业、旅游、娱乐、商品住宅用地的经营性用地必须通过招拍挂方式出让。2004年国土资源部颁布第71号令——《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，规定2004年8月31日以后所有经营性用地出让全部实行招拍挂制度。

（三）城市土地有偿使用催生的土地财政

我国城市土地属于城市最重要的国有资产，土地成为城市有形资产经营的主要对象和关键，而城市土地有偿使用是土地经营的主要形式。如前所述，自20世纪80年代以来推行的土地有偿使用制度改革，即通过实行土地使用权价格有偿、有限期出让土地，逐渐形成了土地市场。“财政土地收入”主要由土地资产收益、土地税收、土地非税收入和隐性财政收入四部分组成④。如有学者指出：“政府财政预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让收入，俨然成为名副其实的‘土地财政’。”⑤其中土地资产收益主要构成即城市土地出让金，已成为当前我国财政土地收入的核心部分。根据国土资源部公报披露的信息：1992年至2003年，全国土地出让金收入累计超过1万多亿元，其中近3年累计达9100多亿元；2005年在国家收紧“地根”的情况下，属于地方财政的“土地出让金”总额仍达5505亿元，占当年全国财政收入的1/6还多⑥。而且国土资源部最新公告的变化图表（图2）显示：我国城市土地出让金在进一步扩大比例，土地财政问题仍然严重。

图2 2005—2009年土地出让及招拍挂出让面积和价款变化情况

二、我国地方政府土地财政形成的两类主要原因

从本质上讲，土地财政是当前一些地方政府用来缓解财政收入不足和筹集城市建设发展资金的重要手段，地方政府通过出让土地获得土地出让金收入，作为地方政府财政收入的重要补充来源。但其表现形式往往更为复杂，主要包括以下形式：通过出让土地获得土地出让金收入；在建设用地招拍挂中，通过控制土地供应政策助推出让金攀升；以大拆大建的方式进行城市改建或扩张，通过高价卖出低成本收回的国有土地，获取巨额的土地增值收益；依赖城市扩张、土地占用以及房地产开发带来的税收；以土地储备中心、政府性公司和开发区为载体向银行进行土地抵押融资收入；部分地区对工业开发用地实行低价，甚至以免费使用的方式招商引资，以获得企业进入后的税收等等⑦。从过去十几年来看，我国地方政府对土地财政的依赖已是相当普遍⑧，地方政府热衷于“经营”城市，从现象上看是政府职能的“越位”和“缺位”问题，实质上是财政体制的内在缺陷造成的⑨。具体来讲，可以分别从地方政府的内外部两个层面分析其原因。

（一）现行的分税制财政体制：地方政府实行土地财政的客观原因

1994年我国实行分税制改革后，地方政府的财政能力主要取决于以下两个因素：一是与本地经济发展水平相联系的财政收入规模，二是中央与地方分享财政收入的比例和财政转移支付的规模与结构。这些一经确定，地方政府可以支配财政预算规模就比较恒定。但在某个特定的财政年度内，一个地区的财政收入同当年必须完成的地方性事务所需资金往往是不均衡的，在分级预算体制下，既然地方政府不能依靠中央政府来解决资金短缺问题，又不可能通过任意开征地方税种的方式来解决资金不足问题，同时由于地方政府不得随意举借债务或筹资，因此，作为一个初级行动团体的地方政府为解决由财权和事权不对称而造成的自身财政拮据，不得不采取一系列非规范化融资方式来筹集资金，对土地财政的过度依赖也就不难理解了。

中央与地方财政权力配置不仅关系到各级政府间的财政收支权的大小，而且关系到各级政府在整个国家政权机关体系中的民主地位，甚至关系到地方自治与国家结构和国家体制等根本性问题。在市场经济发达国家，中央与地方的财政分权应属宪法确定的事项。即使宪法没有确定，也应由最高立法机关以法律规定。在我国，纵向财政分权在程序与实体上都缺乏规范的博弈，中央政府作为一方利益主体，主宰财政权力分配格局，其在给地方政府“分割蛋糕”时，难免出现有失公正的情况，以至于产生中央政府出于利益偏好而削弱地方政府财政权的现象。为此，要降低地方政府对土地财政的高度依赖，从根本上讲，还必须同时对分税制财政体制进行改革和调整，完善中央财政对地方财政的转移支付制度。

（二）现行的出让金收入机制：地方政府偏爱土地财政的主观内在动力

1.现行的制度安排中，出让金收入绝大部分归地方政府享有，这是地方政府对“出让金”偏爱的内在动力。土地出让金最早源于1987年全归地方的“土地使用费”，1988年改为中央与地方五五分成的“土地使用税”，1989年先是变为“中央与地方四六分成”，后将中央比例降为32%，1992年改为中央分享比例仅为5%的“土地出让金”。

2.出让金收入不计入财政预算内，得到地方政府的偏爱。地方政府获得的土地出让金有很大比例是作为当年的地方财政收入并用作财政支出的。地方政府财政预算外收入一般是由行政事业收费、政府性基金和土地出让金三大部分组成。近年，随着中央政府收费的管理越来越规范，行政事业性收费在预算外收入中的重要性大大减低。相比之下，土地出让所得的收入则变得越来越重要，甚至发展到举足轻重的地位。因而，在地方政府的本级财政收入不足以平衡财政支出的时候，地方政府大多向预算外发展，补给地方政府财力不足的作用非常有限，预算外资金不受权力机关的制约，便于政府灵活操控，而受到地方政府偏爱。

3.现行的出让机制，有利于地方政府利用资源，谋取高额出让金收入。例如：在土地招拍挂环节实行伪市场定价，土地管理中心可以控制推出土地的节奏，设定招标基准条件，实行市场竞价，而在土地收益分配环节则实行严格的政府控制——一系列的法律法规使被征地者根本不可能拥有价格博弈的话语权。

制度的不公开性，土地交易信息不透明也加剧了土地恐慌，推升土地价格恐慌性上涨。虽然我国大部分城市都设有专门的土地储备和交易机构，逐步建立了土地出让的信息公开、地价评估和集体决策制度，但各地均无土地具体规划，每年推出多少面积、推出几个地块，全部临时通告，人为造成抢地现象。根据国务院发展研究中心课题组调查数据，即可发现地方政府操纵抬高土地出让金的状况：地方政府要供应的土地里面，85%是没有多少利益的，只有15%的地是可以挣钱的。即地方政府要想从土地上获得利益，就必须拿占总数15%的商业用地，赚大于另外85%的非营业性用地的成本才能有利润。正是在这样一种机制的刺激下，地方政府自然要拼命的炒高房地产，绞尽脑汁使占小部分的商业用地价值最大化成为自然的逻辑⑩。

三、土地财政的严重弊端

客观上讲，土地财政是地方政府的主要理财方式，通过融资，推进了城市的快速发展。但是由于土地带来的直接收益和土地融资带来的间接财政支配能力占地方政府投资的比重越大，地方建设对土地的依赖也越大，其存在风险的可能性也越大，不利于地方财政安全、金融和经济社会的可持续发展，其负面的效应大概有以下几方面：

一是大规模的拆建、征用土地，既造成土地浪费，也带来农民失业。从表面上看，它降低了中国工业化、城市化成本，但实际上制造出一批无资产贫民，成为社会持续发展的极大障碍。

二是推高房价，加剧城市居民购房困难。导致房价上涨的一个很重要的原因就是地方政府的土地财政政策导致土地出让价格的上涨，开发商又把这种高价格的土地成本转嫁给购房者，房价由此而攀升。土地财政正是楼市调控艰难、房价居高不下的重要原因之一。房价过高已经成为目前我国一个非常突出的社会问题。

三是积累财政、金融风险。根据国务院于2001年5月发布的《关于加强国有土地资产管理的通知》，为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备。市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持。地方各级政府纷纷成立各种政府性公司如土地储备中心、开发区等以储备的土地为抵押进行贷款。这种通过土地抵押进行的融资，是以政府的信用来支撑的，其贷款风险将最终转嫁为国家财政风险。由于土地融资在城市扩张中的杠杆作用，城市基础设施投资产生对金融的过度依赖，土地财政行为既加大了地方政府的财政风险，也加大了商业银行系统的金融风险。2010年5月26日国务院常务会议就加强地方政府融资平台公司管理作出部署，已表明我国政府对潜在的金融风险已经加强了监管与控制，甚至由银监会发布通知促地方政府任期内还贷⑪。

四是容易滋生地方政府“懒政行为”、“腐败行为”。国有土地收益分配下移。一方面，在征收过程中，中央政府部门的收入往往被地方截流和规避，减免、缓缴、漏缴、欠缴、少缴的问题相当严重。另一方面，征地补偿不合理，地方政府获得土地收益增值部分过多。审计署于最近公布的包括北京在内的17个省区市财政管理情况审计调查结果显示，一些地方的土地出让收入应征未征，数额巨大⑫。而自2008年1月至2009年6月，有7个省级和59个省以下地方政府及开发区为吸引投资，自行出台税收减免和先征后返政策，或以政府奖励、财政补贴等名义将税收和土地出让金等收入返还给企业，涉及金额125.73亿元；有4个省级和10个省以下地方政府及开发区以购房补贴、购车补贴和人才奖励等名义，向2万多名企业高管返还个人所得税4.63亿元⑬。可见地方财政在依赖土地财政背景下，税收方面带来大量的违法行为，滋生权力的腐败。

四、提升地方政府理财能力：破解土地财政难题的一种思考

解决土地财政的根本途径在于解决土地所有权问题吗？一方面来讲，立法应规范我国土地的征收征用以及补偿制度，在土地出让金方面，应严格控制其分配制度，或者从根本上确认土地所有权来解决问题；另一方面就是要合理划分中央与地方的事权与财权，适当合理减轻地方财政压力。目前有一部分学者，主张解决土地财政的根本途径在于“实现地方财政由严重依赖卖地获取收入向规范化的物业税制转型，必须对土地管理制度进行改革，实现国有土地和农村土地的同地、同权、同价，通过城乡土地市场的一体化安排，消除对弱势群体的不公正土地权益剥夺”⑭。可是，我们从制度设计上解决了“土地财政问题”，一旦给地方政府断奶，地方政府将如何正常运转？因而必须关注其自身的理财能力，从这一角度来看，提升地方政府的理财能力，是破解土地财政的根本途径。

（一）政府理财是实现国家目的的基本保障

国家的目的直接决定了国家的基本义务。众所周知，政府的行为即代表着国家的行为，其目的是一致的。国家的目的从根本上也体现了个人的目的，即追寻并实现美好而幸福的生活。当然，幸福本身亦有精神和物质两方面内容，依愚见，无非内修身心，外位理财，方能互为表里，彰显“内圣”“外王”，这才是经世致用之道。回转到国家层面道理亦然。历朝历代的变法无非也是要达到民富国强，“因天下之力以生天下之财，取天下之财以供天下之费”。王安石变法矢志亦然，他在任三司度支判官期间撰写的《题名记》中畅谈理财在国家行政中的重要地位云：“夫合天下之众者财，理天下之财者法，守天下之法者吏也。吏不良，则有法而莫守；法不善，则有财而莫理。……然则善吾法而择吏以守之，以理天下之财，虽上古尧舜犹不能毋以此为先急，而况于后世之纷纷乎？”在这里，良吏的问题本篇不想涉及，仅从国家的义务谈些浅见。国家义务的理论构建支点无外乎社会契约理论、福利国理论、客观价值秩序理论以及现代公共性理论等等，但其基本的价值基础在于人本身，如何以人为本，如何尊重人的基本权利、尊重人的尊严，具言之就是如何限制裁减特权，使得处于社会中下层的“细民”免遭蚕食鲸吞而破产导致流离失所。法律是保护权利的规范体系，立法作为起始点尤为重要。立法过程是一个对权利的不断论证和商谈的交往过程，其中所遵循的商谈原则体现了民主化并借助法律的形式使之建制化、合法化。正如哈贝马斯所言：“民主原则是商谈原则和法律形式相互交叠的结果。这种相互交叠，我把它理解为权利的逻辑起源。”⑮

国家义务的基本定位决定了国家理财之必要性。由上可见，践行国家义务首先就是通过法令式的而不是政令式进行的当事人之间的程序性商谈，诸如如何完善税收制度、如何完善公共财政、如何拓宽地方政府的融资渠道等具体涉及政令的且关乎国计民生的问题。举个例子，修订预算法，有条件地（如只允许在资本性建设项目方面）许可地方政府发行公债，为城市基础设施建设募集资金。事实上，尽管现阶段我国立法中严格限制地方政府赤字与公债的发行，地方政府也依然采取了种种方式（如项目融资、政府信托公司债务以及政府担保等）进行融资，且早已积累了巨额隐性债务。通过让一些经济发达、财政实力相对大的城市（如北京、上海等）先期发行城市建设债券的做法是地方政府债务管理制度新的、渐进式的改革尝试。只不过现行预算管理体制中对政府作为投资主体的监督和约束机制并不健全。如果深层次的体制矛盾不解决，不加限制地放宽地方政府债券发行，将一方面引发地方政府的道德风险，另一方面也会使投融资体制中政府投资的弊端和问题更加突出（如资金的投向和使用结构的合理性问题、效率问题等）。所以，必须慎重对待，应允许各方主体以平等的资格参与到决策过程中，而不完全是政府式的决策。

（二）政府理财需完善财源保障制度

财源是财政之本，没有充足的财源，政府理财也就无从谈起。当前，在总量矛盾缓解、结构性矛盾日益暴露的情况下，经济结构的调整与优化已成为当前财源建设的新突破口⑯。“土地财政—土地行政”的模式这种简单的抽皮拔筋的做法不足以体现政府的智慧和治理能力。

为此，从宏观方面讲，地方政府作为社会公共事务的管理者，首先要因地制宜地办好诸如社会治安、法律秩序、公共卫生、福利救济、文化教育、基础设施建设等使社会经济生活正常运行和发展所必需的事情，为营利性事业发展创造良好的外部条件。其次，要主动地以直接创办企业、直接向营利性经济领域投资为方式来培植财源，其中不乏以公有制为主体，多种所有制形式并存的复合型财源转变为突破口。

从微观方面讲，加强预算管理、提高财政效益、加强会计管理、依法治税也是理财成败的关键。预算是具有法律效力的政府收支规模和结构的年度预计和预算，它是政府组织分配财政资金的重要工具，也是调控经济运行的重要杠杆。要坚决贯彻《预算法》，强化预算，将可支配的财力纳入预算管理，统筹安排，以促进社会生产力的发展。一要将预算外资金纳入预算管理。预算外资金是政府凭借政治权力收取的各种配置基金，亦应属于公共财政的一个重要财源。预算外资金管理得当，将在加大基本建设投资、兴办各种社会公益事业方面起重要的作用。应按照国家规定的有关要求，认真清理预算外资金，将合理的收费和基金建立财政专户。二要增强政府公共预算的约束力。公共预算已经同级人大批准，是具有法律效力的。公共预算收入主要来源于国家以社会管理者的身份凭借政治权力取得的税收和收入，其支出主要用于满足社会公共需要，维护国家机器正常运转，确保政府执行职能所必需的开支，投资发展公益事业，并将节余转入国有资产经营预算。三要加强国有资产经营预算管理。要建立有效的资产管理、监督和营运机制，保证国有资产的保值增值，防止国有资产的流失，要鼓励国有大型企业扩张，形成集团优势，增强市场竞争力，并通过搞活小型企业，带动各种经济成分发展，以开辟更多的财源。四要建立外债偿还的预算监督机制。世界银行和国际上其他金融组织的贷款，一般是由政府提供担保。要用好这笔资金，加快经济发展。同时，政府和企事业单位都应增强还债意识，加强债务管理，建立偿债基金。五要通过依法治税保证财税收入。要提高全社会的依法纳税意识，造就自觉纳税的良好社会氛围；要不断完善税收法律法规，尽快把一些合理的、经过实践检验是正确的东西用法规确定下来，堵塞漏洞；要改进征管手段，加大征管力度，提高征管质量；要从严查处涉税案件，严厉打击偷税、逃税、骗税、抗税等违法犯罪行为。

（三）政府理财应重视财政使用效益

为解决地方政府的土地财政依赖问题，政府理财还应完善财政使用效益的控制制度，提高财政效益。

一是加强权力机关对政府财政的监督工作。国家财政是国家为了维持其存在和实现其社会管理职能的重要保障，国家凭借政权的力量参与国民收入分配的活动。国家财政收支包括财政收入和财政支出两个方面。权力机关对政府财政进行监督，不仅是为政府财政提供民主合法性依据，也是加强政府控制的重要手段，有利于监督政府财政运用及效益。我国《宪法》第六十二条规定，“全国人民代表大会行使审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告；审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”，这是权力机关监督财政的根本法依据。我国地方各级人大同样也被赋予了监督地方同级政府财政的权力。

二是加强财政使用过程中的控制，包括落实政府采购制度。根据国内外经验，政府采购可节减支出10%左右，并可有效防止腐败行为的滋生。改革财政投入机制，变财政无偿投入为有偿投入，提高财政资金的使用效益等等。

三是通过加强会计、审计工作来加强财政使用管理。要加强预算管理、税收管理和国有资产管理，都必须从会计管理抓起。当前，要着重解决会计信息失真问题，杜绝和铲除不建账、建假账、假账真算、真账假算、伪造票据、虚报盈亏等现象。为此，必须建立一支适应社会主义市场经济体制的高素质的会计审计队伍，认真贯彻会计法律法规，切实把会计审计工作纳入法制化的轨道，以做到依法理财、依法管理和审查。

四是加强政府财政预算及其实际运用的信息公开，通过公开透明方式，便于社会各界及公民可以利用各种渠道开展对政府财政的监督，以达到监控财政挥霍浪费之功效。

国家理财的目的是还富于民，让人民过上幸福安康的日子，从而让社会上的每个人都能获得全面而自由的发展，当然这有些理想国的色彩，但在此种施设之方的施行过程中怎样以相对低的成本获得相对高的收益，怎样协调利益上的平衡关系，可谓路之远矣。但是，现实中的一些已经宣示为不足取的做法我们是否还要将错就错？现在已经到了国家、地方政府予以反思决策的当口，依法行政课题的提出为我们今后的研究起到了纲举目张的指引效果。法律的手段用之于理财的目的，这正应了那句老话：君子爱财，取之有道。总之，政府通过理财手段，提高财政使用效益，既可以从根本上解决地方政府长期以来的“土地依赖症”，从土地财政困境中走出，又能保障国家基本目的的实现。

注释：

①②鲍世行：《城市规划新概念新方法》，商务印书馆1993年版，第202、203页。

③刘深：《无数个“第一”连缀成30年巨变》，《深圳晚报》2008年2月26日。

④刘红梅等：《我国土地财政收入研究综述》，《开发研究》2008年第1期，141页。

⑤蒋省三、刘守英：《土地财政的缘由与风险》，《新青年·权衡》2006年第3期，第26-33页。

⑥《去年前11个月全国土地出让收益上涨六成》，《经济观察报》2008年2月16日。

⑦熊剑锋：《17省财政审计结果：700亿土地出让金应征未征》《第一财经日报》2010年6月14日。

⑧段心强：《如何经营城市这份国有资产——薄熙来访谈录》，《大连日报》2001年5月25日。

⑨张青、胡凯：《中国土地财政的起因与改革》，《财贸经济》2009年第9期。

⑩徐德富等：《我国地方政府的“土地财政”行为分析》，《现代商业》2007年第2期，第70-71页。

⑪霍侃：《土地财政吃紧 银监会密令促地方政府任期内还贷》，东南新闻网2010年6月7日。

⑫熊剑锋：《17省财政审计结果：700亿土地出让金应征未征》，《第一财经日报》2010年6月14日。

⑬《审计署：个别地方将数以亿计税收等返还企业》，新华网2010年6月13日。

⑭张青、胡凯：《中国土地财政的起因与改革》，《财贸经济》2009年第9期。

⑮［德］哈贝马斯：《在事实与规范之间：关于法律和民主法治国的商谈理论》，童世骏译，北京三联书店2003年版，第148页。

⑯马卫国等：《对政府理财的若干思考》，《当代经济》2009年第2期。

责任编辑 韩成军

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1007－905X（2011）02－0061－06

2010-12-10

王立君（1971— ），女，北京人，中国人民大学书报资料中心副编审，法学博士，中央党校国际战略研究所博士后研究人员。