论新中国成立以来我国纪检监察机关查办案件的功能定位及其转变

汪中山

（河南省纪委，河南 郑州 450000）

论新中国成立以来我国纪检监察机关查办案件的功能定位及其转变

汪中山

（河南省纪委，河南 郑州 450000）

一、查办案件的双重功能及其关系

查办案件具有治标和治本双重功能，治标和治本功能相互依存、相互促进。一方面，只有发挥查办案件的治标功能，才能快速遏制腐败滋生蔓延的趋势，为发挥查办案件的治本功能提供条件；另一方面，只有充分发挥查办案件的治本功能，才能实现从源头上预防和治理腐败现象，巩固和发展反腐败已经取得的成果。

（一）治标功能及其表现

治标与治本相对应，源自清朝潘耒《河堤》：“塞决固治标，要须遂其性。”是指对出现的问题不从根本上谋求解决，仅对显露在外的枝节问题作应急处理。

查办案件的治标功能就是通过不断加大查办案件的工作力度，保持查办案件的高压态势，发挥查办案件的惩戒功能，遏制腐败现象滋生和蔓延的势头。查办案件的治标功能主要体现在以下几个方面。

一是不断加大查办违法违纪案件的工作力度，保持查办案件的数量，形成查办案件的高压态势，遏制腐败现象进一步滋生蔓延的趋势。二是查处重点领域、重点岗位、关键环节的违纪违法案件，特别是大案要案，消除重点领域、重点岗位、关键环节的腐败现象。三是严厉查处侵犯群众利益以及群众反映强烈的突出腐败问题，消除腐败的社会影响，努力取得查办案件的政治、经济和社会的综合效应。四是不断拓展查办案件的工作领域，根据改革开放条件下腐败现象易发多发、变化转移的特点，案件查处工作不断深入推进，拓展案件查办的工作领域。

治标功能是查办案件最为直接、最为基本的功能，也是查办案件最为显性的功能。在腐败多发易发高发的形势下，只有通过不断加大查办案件的工作力度，才能在短期内惩治已经发现的腐败分子，遏制腐败现象的滋生蔓延，消除腐败的社会影响，达到控制腐败的目的。

（二）治本功能及其表现

“本”与“标”相对，泛指事物的根本或根源，源自《管子·权修》：“民之修小礼，行小艺，饰小廉，谨小耻，禁微邪，治之本也。”所谓治本就是指从决定事物性质的本源上寻求答案、解决问题。查办案件的治本功能是在保持惩治腐败的高压态势、遏制腐败滋生蔓延的前提下，通过查办案件，发现苗头性、倾向性和普遍性的问题，查找腐败滋生蔓延的体制机制和制度方面的深层次原因，建立健全预防腐败的制度体系，逐步铲除腐败现象滋生蔓延的土壤，实现惩治与预防的有机统一。

查办案件的治本功能主要体现在以下几个方面：一是警示教育功能，通过查办案件典型案例的剖析和教育，引导党员领导干部树立坚定理想信念，自觉抵御权力、金钱、美色的诱惑。二是发现问题功能，从查办案件中发现新的腐败事实，总结腐败产生的苗头性、倾向性和普遍性问题，为有效防治腐败奠定基础。三是纠偏改革功能，针对查办案件暴露出来的问题，督促相关部门深化改革，建章立制，堵塞漏洞，实现源头预防腐败。四是监督管理功能，通过查办案件，查找权力运行中的关键部位及其监督方面的薄弱环节，提出有效防治的对策和建议，保证权力正确行使。

治本是查办案件间接的隐性功能，也是查办案件的根本目的。在发挥查办案件的治标功能的同时，必须发挥查办案件的警示教育功能，消除腐败产生的动机；必须发挥查办案件的发现问题功能，实现提前预防的目的；必须发挥查办案件的纠偏改革功能，实现查办案件的建设功能；必须通过发挥查办案件的监督管理功能，保证权力的科学规范、正确行使。

（三）治标和治本功能的关系

标是本的外在反映，本是标的内在核心，两者缺一不可，查办案件的治标和治本功能存在着相互依存、相互促进的辩证关系。

治标是查办案件的最为直接、最为显性的基本功能，也是实现查办案件治本功能的基础和条件。没有治标，治本也就成了“无源之水”。如果不能发挥查办案件的治标功能，就无法形成反腐败的高压态势，无法消除已经存在的腐败现象，无法遏制腐败进一步的滋生蔓延；如果不能发挥查办案件的治标功能，就无法体现反腐败斗争的成果，无法为查办案件的治本功能发挥提供条件。

治本功能是查办案件的最终目的。没有治本，治标也就成为“无根之木”。如果不能发挥查办案件的治本功能，仅仅为查案而查案，就不能发现案件本身存在的问题和漏洞，从而有针对性地提出治本措施与对策；如果不能发挥查办案件的治本功能，就无法从根本上消除腐败产生的土壤条件，无法巩固查办案件治标功能的成果，出现“越反越腐”、“前腐后继”的怪圈。

总之，治标和治本,是查办案件相辅相成、互相促进的两个方面。查办案件，既要治标，更要治本。治标就是要严惩各种腐败行为，把腐败分子的猖獗活动抑制下去，为治本创造前提条件；治本就是要从源头上预防和治理腐败现象，巩固和发展查办案件的治标成果，最终建立健全惩治与预防腐败的科学体系。

二、查办案件的功能定位及其条件

从理论上看，查办案件本身具有治标和治本的双重功能。在任何条件下都应该坚持标本兼治的原则，注重发挥查办案件治标治本两个方面的功能。在遏制腐败的同时，不断拓展源头反腐的工作范围，不断推动反腐败体制机制和制度的完善。

然而，在反腐败的具体实践中，查办案件的功能定位还要受腐败形势、反腐败策略、反腐败体系建设等多种因素的影响。在不同的腐败形势和反腐败策略下，查办案件的功能定位应有所差异。在腐败高发多发易发形势下，在反腐败体制机制和制度不够健全的条件下，查办案件应坚持治标为主、兼顾治本的功能定位；在腐败现象得到基本遏制、惩治与预防腐败体系不断健全的条件下，查办案件的功能定位应从治标为主、兼顾治本向治本为主、标本兼治的功能转变。

（一）治标为主的功能定位及其条件

“急则治标”。治标为主的查办案件功能定位是指在兼顾治本的前提下，重点发挥查办案件的治标功能，遏制腐败现象的滋生和蔓延，为进一步实现查办案件的治本功能提供环境和创造条件。一般而言，治标为主的查办案件功能定位应符合以下几个条件。

第一，体制机制和制度转轨期。在经济社会急剧转型期，传统的预防腐败的体制机制和制度被打破，新型的预防腐败体制机制和制度还没有能够建立起来，无法从体制机制和制度上预防各种腐败的滋生蔓延，导致各种形式的腐败呈现快速增长和迅速蔓延之势。因此，在这一时期，必须首先发挥查办案件的治标功能，通过不断加大查办案件的力度，遏制各种腐败形式特别是重点领域、重点部位、关键环节腐败现象的滋生蔓延，形成反腐败的高压态势，为体制转轨和机制制度建设赢得时间。

第二，腐败高发易发多发期。由于体制机制和制度存在漏洞，传统的腐败不断复苏和蔓延，新兴的腐败不断滋生和兴起，腐败的社会环境不断恶化，腐败的范围不断扩大，腐败的危害越来越大。在这种环境条件下，必须依靠发挥查办案件的惩戒和治标功能，坚持治标为主的查办案件策略，不断加大查办案件的工作力度，遏制各种腐败高发多发势头，逐步消除腐败多发高发易发的薄弱环节，为查办案件的功能转变提供条件。

第三，治标为主的反腐败策略定位。查办案件是反腐败的重要手段之一，查办案件的功能定位也是反腐败策略的直接体现。在体制转轨时期和腐败易发高发形势条件下，反腐败策略选择往往是治标为主、兼顾治本，通过加大反腐败工作力度，遏制腐败现象的滋生蔓延趋势，为预防腐败体系建设提供环境。因此，在这种条件下，查办案件的功能定位也必须与当时的反腐败策略保持一致，以治标为主、兼顾治本的原则查办案件，通过充分发挥查办案件的治标功能，遏制腐败现象的滋生蔓延，为反腐败策略从治标为主向治本为主的转变准备条件。

（二）治本为主的功能定位及其条件

“缓则治本”。治本为主查办案件的功能定位是指在保持查办案件高压势头、遏制腐败滋生蔓延的前提下，将查办案件的重点从治标转向治本，从惩治转向预防，通过查办案件来发现问题，督促改革，形成教育、制度、监督并举的惩治与预防腐败体系。治本为主的查办案件功能定位必须具备以下三个方面的条件。

第一，腐败蔓延和恶化的趋势基本得到控制。查办案件的治标功能得到充分显示，腐败进一步蔓延和恶化的趋势基本上得到了控制，各种显性的腐败能够得到及时的惩治，腐败越来越呈现出隐蔽性、复杂化和深层次性等特征，腐败发现的成本越来越高，查办案件工作的难度越来越大。在这种形势下，必须推动查办案件功能从治标为主、兼顾治本向治本为主、标本兼治的转变，充分发挥查办案件的治本功能，为惩治与预防腐败体系的构建提供保障。

第二，惩治与预防腐败体系框架基本形成。通过一系列的体制机制和制度改革，初步形成了教育、制度、监督并举的惩治与预防腐败体系框架，查办案件的治标效果已经显示，源头反腐的工作范围不断拓展，惩治与预防腐败体系的功能日渐显现，为进一步充分发挥查办案件的治本功能提供了基本条件。

第三，反腐败策略的转变。随着腐败形势变化和惩治与预防腐败体系的建立，反腐败的总体策略也逐渐实现了从“治标为主、兼顾治本”向“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的转变。作为反腐败的重要手段，查办案件的功能定位也必须随之发生转变。

三、我国查办案件的功能转变过程及其条件

查办案件的功能转变是随着我国反腐倡廉策略转变而转变的。改革开放以来，特别是中共十七大以来，随着我国腐败形势的变化，我国反腐败的总体策略逐渐从治标为主向治本为主转变，查办案件的功能定位也必须随之发生转变。

（一）我国查办案件的功能转变过程

改革开放初期，传统的计划经济体制已被打破，中国特色社会主义市场经济体制尚未完善，新旧体制转轨过程中的漏洞为腐败滋生蔓延留下了空间，产生了大量寻租性腐败的机会，导致了各种腐败呈现快速滋生和蔓延之势。在这种历史背景下，我们党提出了“一手抓改革开放，一手抓惩治腐败”的战略，注重发挥查办案件的治标功能，坚持从严治党，严肃党纪，围绕端正党风加强廉政建设，坚决纠正各种不正之风，查处违纪违法案件特别是大案要案，重点查处贪污受贿等经济方面违纪违法案件以及侵犯国家和群众利益的严重以权谋私案件等。

然而，从总体上，在这一历史阶段，由于腐败来势凶猛，查办案件的治标效果并没有得到充分体现，腐败滋生蔓延的趋势并没有得到遏制。到1995年，我国的清廉指数得分达到历史最低水平，只有2.16，在性质上属于“腐败非常严重”的国家类型，在所调查的41个国家中，我国排名40位，排名倒数第二。

党的十四大到十五大之间，在腐败继续高发多发易发的形势下，我国继续坚持治标为主、标本兼治的反腐败策略，继续加大查处案件力度，重点查处党政领导机关、行政执法机关、司法机关、经济管理部门和县（处）级以上领导干部的违纪违法案件，着重查处贪污贿赂、失职渎职、贪赃枉法、腐化堕落等方面的案件，加大了对发案率较高、大要案较多的领域的案件查处力度，治标效果得到充分体现。

1995年至1998年，我国清廉指数得到了很大的提升，从1995年的2.16，提高到1998年的3.5，提高了1.34，腐败程度和性质发生了重要的变化，从1995年“严重腐败的国家”类型转变成为“腐败较为严重”的国家类型，清廉指数排名从1995年调查的41个国家的倒数第2名，提高到1998年调查的85个国家的第52名。

党的十五大以后，在腐败形势得到基本遏制的前提下，我国反腐败策略逐渐从侧重治标转向标本兼治、综合治理，逐步加大治本力度，从源头上预防和治理腐败。各级纪检监察机关在继续加大查处案件的力度，充分发挥查办案件治标功能的条件下，开始在实践上探索发挥查办案件的治本功能。

然而，从总体上看，查办案件的功能定位并没有能够随着我国反腐败策略的转变而发生根本性的改变，对于查办案件的治本功能只是在实践上做了初步探索，在理论研究和政策层面都还缺少深入探讨。

直到2005年1月，中共十六届中央纪委在五次全会工作报告中，才第一次明确提出了要充分发挥查办案件的治本作用。吴官正同志在中共十六届中央纪委五次全会工作报告中提出：“要对案件进行深入剖析，针对存在的问题完善相关规章制度，发挥查办案件在治本方面的作用。”自此以后，历次中央纪委工作报告都把发挥查办案件的治本作用，作为纪检监察机关的重要任务。

中共十七大以来，各级纪检监察机关开始在实践上探索将查处案件与从源头上防治腐败结合起来，通过查处案件，加强警示教育，筑牢干部党员的党纪国法防线；通过查处案件，加强管理，推进制度完善和创新；通过查处案件，加强对权力运行的监督制约，确保权力正确行使。在实践中形成的“一案两报告”制度，为推进我国查办案件的治本功能转变奠定了良好基础。

（二）当前我国查办案件的功能转变

总体上看，各级纪检监察机关积极探索发挥查办案件治本功能的具体途径，为我国查办案件的功能转变打下了良好基础。然而，在我国反腐败总体策略中，查办案件一直是被作为反腐败的治标手段来认识的，查办案件治本功能发挥的工作体制和实践路径尚在探索阶段，我国查办案件的功能依然主要出于治标为主的定位上。随着我国腐败形势以及反腐败策略的转变，查办案件的功能定位也应进一步从标本兼治、治标为主向标本兼治、治本为主转变。

第一，腐败恶化趋势基本得到遏制。改革开放以来，我国不断加大查办案件的工作力度，保持查办案件的高压势头，通过查办一批大案要案，打击重点领域、重点行业和重点部位的腐败，发挥查办案件的治标功能，基本遏制了腐败进一步滋生蔓延趋势。

从透明国际的清廉指数看，我国从1998年开始，清廉指数得分开始越过3，达到3.5。1998年以来的13年间，我国的清廉指数得分一直维持在3.5左右，平均清廉指数得分3.35，其间稍有波动，但波动很小，波动区间为0.5；1998年以来的13年间，我国清廉指数排名总体呈现稳中有升的态势，到2010年，在180个国家中排名第78名（参见表1）。这充分说明，改革开放以来，我国坚决惩治腐败，突出查处重点，狠抓大案要案，不断深入推进，拓展工作领域，腐败的发生蔓延趋势得到了基本遏制，查办案件的治标功能得到了充分实现，为进一步发挥查办案件的治本功能转变提供了良好的环境。

表1 1995年以来我国清廉指数得分及排名表

第二，中国特色的惩防并举反腐败体系基本建立。改革开放以来，在加大查办案件工作力度的同时，我国不断推进体制改革与创新，完善了社会主义市场经济体制，深化了行政体制改革，加强了社会管理体制创新，建立健全了决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，构建了具有中国特色的惩治与预防腐败体系，为实现查办案件的功能定位转变提供了条件基础。

2003年10月党的十六届三中全会首次提出，要建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。2005年1月，中央颁布了《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，在科学总结党执政以来特别是党的十三届四中全会以来反腐倡廉经验基础上，明确了建立健全惩治和预防腐败体系的指导思想、主要目标、工作原则和基本要求，提出了有效防治腐败的一系列措施和办法。2008年5月，中央印发了《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》，再次提出经过今后5年的扎实工作，建成惩治和预防腐败体系基本框架。总之，经过近十年的发展，我国拒腐防变教育长效机制初步建立，反腐倡廉法规制度比较健全，权力运行监控机制基本形成，从源头上防治腐败的体制改革继续深化，党风政风明显改进，腐败现象进一步得到遏制，人民群众的满意度有新的提高，为我国查办案件的功能从治标为主向治本为主的转变奠定了基础。

第三，治本为主的反腐败策略确定。党的十四大以前，我国反腐败的总体策略是治标为主，兼顾治本。党的十四大以后，我国反腐败策略逐渐转向标本兼治、治本为主，这为我国查办案件的功能转变提供了直接的依据。

党的十四大提出了“标本兼治、综合治理”方针，以领导干部廉洁自律、查办违纪违法案件、纠正部门和行业不正之风三项工作为重点，继续加强查办案件的治标功能的同时，逐步加大治本力度，针对容易滋生腐败现象的关键部位和薄弱环节，推进体制机制和制度创新，从源头上预防和治理腐败。党的十五大到十七大之间，治本为主的反腐败策略不断得到强化，提出了“标本兼治、综合治理，逐步加大治本力度，从源头上预防和治理腐败”的反腐策略，中共十六届四中全会提出了“标本兼治、综合治理，惩防并举、注重预防”十六字方针，中共十七大更加明确地提出了在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设。

总之，随着我国腐败形势的变化，我国反腐败策略也逐渐实现了从治标为主向治本为主的转变，中国特色惩治与预防腐败体系的建立和完善也为查办案件的功能转变提供了条件。因此，当前我国查办案件的功能也必须从治标为主、兼顾治本向治本为主、标本兼治转变，在继续保持查办案件治标效果的同时，积极探索查办案件治本功能发挥的工作体制，创新查办案件治本功能的途径与方法，推动我国查办案件的功能定位实现从治标为主、兼顾治本向标本兼治、治本为主的转变。

2011-05-13

汪中山（1963— ），男，河南郑州人，中共河南省纪律检查委员会常委，管理学博士，研究方向为党风廉政建设与反腐败研究。