构建检察业务管理中心之研究——以程序集中控制为构建核心

孙厚鹏 刘 勇 (江苏省沛县人民检察院 江苏徐州 221600)

汤道路(中国矿业大学文法学院 北京 100083) ■文

构建检察业务管理中心之研究
——以程序集中控制为构建核心

Studies on Building the Management Center for the Procuratorial Service

孙厚鹏 刘 勇 (江苏省沛县人民检察院 江苏徐州 221600)

汤道路(中国矿业大学文法学院 北京 100083) ■文

在检察业务中，办理案件是最主要的检察业务，案件的管理对检察机关而言，就显得尤为重要。而传统的案件管理是一种从检察长到承办人的线性垂直管理，各办案业务部门以自我管理为主。这种模式存在管理层次多，指挥链条长;缺乏统一机构对案件进行不间断管理和监督缺位等缺陷，容易导致管理断头、信息失真、决策迟缓和纠偏纠错动力不足的问题，进而影响到检察机关案件质量，执法公信力和检察工作总体要求的贯彻落实。

实体控权和程序控权是国家权力控制的两种有效手段。在现代诉讼中，程序控权已经上升为与实体控权同一层次的权力。对检察机关而言，程序控制可理解为对检察业务的流程控制。这为检察机关构建更加科学的案件办理工作机制、检察业务管理体制创造了前提。在当前检察机关案件管理、业务管理工作体系还缺乏一种主动、健全和完善的程序监督机制的情况下，探索建立检察业务管理的科学、长效机制，成为检察实践的现实需要。本文试以程序集中控制为核心，就检察机关检察业务管理中心的构建实务进行研究探讨。

一、我国检察业务管理的缺陷及改革检视

目前，检察机关业务管理主要表现在以下几个方面：(1)法律法规的有关内容; (2)各业务部门的办案细则;(3)检察长、检察委员会的把关; (4)业务部门负责人的监督、检查;(5)执法专项检查;(6)上级检察机关不定期检查等。这些管理方式和措施，从根本上来讲，都是建立在实体控权的理论基础之上，虽然对案件质量的保障和提高起到了积极作用，但在检察实践中存在着以下缺陷：

(一)权利分立，条块分割，导致检察业务管理日趋分散。检察机关有着较为成熟的人员管理系统和后勤保障系统，但在检察业务的管理上，却一直沿袭着将检察业务按检察权类型划分、以设立业务部门独立行使某一种检察权的分散管理模式。在这种模式下，检察权在各业务部门之间自成一体，独立运作，各业务部门彼此大多重视纵向联系轻横向沟通，导致部门间的相互制约作用日趋减弱，案件在不同业务部门之间流转时，易出现管理脱节、空档的现象，容易形成法律监督的盲区。

(二)检察一体化的效能受到制约。由于部门的条块化，检察权的层层分解，在各自不同的部门，行使不同的检察权，检察机关的法律监督职能无法发挥整体优势。只是在检察长或者在检察委员会一级才显示出一体化，检察资源无法发挥最大效能。

(三)缺乏专门业务管理机构。检察机关设有专门的人员管理机构和后勤保障机构，但却没有设立专门的业务管理机构和案件管理机构。检察业务缺乏集中统一的指挥和有效的管理，既不利于及时全面了解和掌握全部业务情况，又不利于统一指挥、协调各项业务工作，更不利于检察长把握全局，进行宏观决策，从而在一定程度上限制了各级检察机关整体效能的充分发挥。

(四)监督制约效果弱化。从检察机关内部监督机制上看，对案件程序方面的监督都在部门内部进行，程序监督主要来自于领导监督和下一检察环节的监督，在部门间的制约逐步弱化的情况下，监管的结果是重结果轻过程，并且都是事后监督，容易造成案件超期羁押和久拖不决，甚至国家赔偿。

(五)程序控权的价值被忽视。在我国传统的诉讼体制下，流程控制权和实体审查权这两种权力往往被混合在一起由同一审查部门行使，这必然会导致流程控制权因未受重视而疏于管理，实体审查权因缺乏制约而被滥用。更重要的是，这种架构不仅不能使检察机关的审查权对当事人的合法权益进行充分保护，而且由于诉讼的低效率和缺乏公正的表象，直接损害了检察机关的权威和诉讼的公信力。

二、构建以程序集中控制为核心的检察业务管理中心的价值

以程序集中控制为核心的检察业务管理中心的构建，是贯彻最高人民检察院加强案件管理的要求的具体设想。在构建中可以注意将实体控权和程序控权有效结合，搭建检察业务整体管理平台。依托这个平台将案件管理分成三个层次。第一层次是检察官自我管理，第二层次是检察官所属业务部门的管理，第三层次是检察业务管理中心的管理。就这三个层次而言，一、二层次属于自我约束和规章制度管理，属于政治建设、队伍建设的范围及实体控权管理的范畴;第三层次主要是通过宏观的程序掌控，将分散在各个业务部门的案件流程按照我国诉讼法的规定来全面管理起来，使检察长始终了解案件的动向、案件的办理情况，属于业务建设范围和程序控权管理的范畴。三个层次的管理始终处于动态、同步，并贯穿始终，充分发挥政治、队伍、业务“三位一体”的建设功能。

对检察业务而言，程序控制主要是流程控制。就办案而言，案件的流程控制主要体现在控制我国诉讼法规定的诉讼节点上。如自侦案件的受理、初查、立案、强制措施、扣押冻结、侦查终结等等。诉讼节点具有以下特征：一是诉讼节点由刑事诉讼法、人民检察院刑事诉讼规则及相关办案规范流程规定，具有法定性;二是诉讼节点一般是法律规定的诉讼期限的起点、拐点或终点，具有确立期间、变更期限、终结期限的作用;三是诉讼节点是确定程序违法的参照物;四是在诉讼节点一般都有对应的对内对外法律文书出现。程序控制就是将这些诉讼节点从办案部门、办案人员手中分离出来，由检察业务管理中心统一行使，有效将案前、案中、案后有机统一起来，使程序的重要价值进一步张扬。其工具价值主要体现在：实现案件专业管理，提高管理能效;实现案件宏观管理，有效弥补检察机关法律监督漏洞;有利于实现案件的流程管理;有利于加强案件质量控制;有利于优化检察队伍管理;有利于方便外界与检察机关的沟通联系。

三、打造以程序集中控制为核心的检察业务管理中心的必要条件及职能配置

当前，检察业务管理中心的构建，尚需考虑以下前提条件：一是以检察业务工作流程的程式化为基础，程序控制要遵循使程序精简到最低程度、确保程序的计划性、把程序看作一个系统、使程序具有权威性的原则。二是以行政管理与业务管理的分离为前提，单独构建检察业务管理中心，必须探索行政管理与业务管理相分离的途径。三是以人员的分类管理为辅助。四是以信息化技术支撑为保障，探索在信息化管理工作上的创新，使案件流程管理实现信息化。五是以精英化综合人才为支撑，在机构的人员配备上，检察业务管理中心人员应高配于其他业务部门工作人员。

检察业务管理中心应当具备以下职能：对法律文书统一监管职能;对涉案款物统一监管职能;对案件诉讼程序的管理、查究职能;对案件实体质量的考究职能;统计、统计核查、统计分析职能;对类案运行态势的分析、风险研判分析职能;首次接待律师来访和受理律师投诉职能;涉及检务公开案件的信息查询、咨询职能等。

四、关于以程序集中控制为核心的检察业务管理中心的构想

(一)以“三个中心”为目标打造检察业务管理中心

案件流程控制权从科室、办案人员手中剥离出来，由一个统一的管理机构统一行使，形成一个检察业务“中枢”，这个中枢起到三个作用：一是检察事务管理中心作用，集中管理与案件有关的检察事务，集中处理案件流程事务，业务科室仅享有案件实体审查权，实现业务与事务的相对分离。同时，保障检察业务管理所必需的知情权的取得，以使监管动态化、即时化;二是检察信息管理中心作用。依靠信息化手段，集中管理各类检察业务信息，推进网上办公办案，实现信息的即时采集和利用;三是案件监控中心的作用，即在检察长的直接指挥下，对案件运行起到即时掌控和纠偏的作用。模式示意图如下：

检察业务管理中心事务中心 信息中心监控中心案件受理;案件派发;案件送达、换押、告知;文书开具、涉案款物接受保管;律师接待;案件查询、社会咨询等案件信息登记录入;统计汇总;案件信息分析、核查;案件信息发布、查询、利用等案件预警;案件程序监管;案件质量考核;办案态势分析;涉案款物监管;案件催办、督办;执法过错查究，执法效能评定等

(二)设立统一的检务大厅

在信息化办公软件的支持下，检察业务管理中心的三个中枢作用分别通过延伸触角，统一至设立的检务大厅。这样做即可使检察业务管理中心能获取检察业务管理必须的第一手信息资料，又能实现检察业务进出口的统一管理，体现国家机关一个窗口对外的原则。设立的检务大厅除统一受理各类案件外，还应具备律师接待职能。在设立检务大厅构想时，应考虑对现有各业务部门职权进行重新划分，将现由控申部门举报中心行使的受理举报、控告、申诉的检察事务权调整到检务大厅办理;为适应检务公开的要求，在受案大厅设置必要的检务公开内容，装置必要的检务信息公开查询系统接受社会公众的查询、咨询也是必须的。模式示意图如下：

检务大厅 (信息化手段支持)举报中心 受案中心 检务查询中心受理举报 受理控告、申诉 受理案件 律师接待检务公开查询

检务大厅受理的各类检务信息即时统计汇总，形成可利用信息系统，供检察长和业务部门决策参考和向社会公众公开。各类检察业务统一经检务大厅受理后，由检察业务管理中心按不同业务办案流程规定进行业务分流、期限设定和流程控制，达到实时掌控、即时纠偏的目的。

(三)工作流程重设

1、举报线索：检务大厅受理举报 (或约请相关人员接待)→举报信息进入案件线索库→案件线索评估→对属于本院管辖的案件线索分流 (不属管辖的移送;管辖不明的→进行办理期限设定→控申初查→进行办理期限设定→初查结果重新评估后分流)→进行办理期限设定→移送自侦、民行、监所等部门办理→流程监控→办结后结果反馈 (检务大厅接待，约请相关部门答复;按规定向上级院报备)→办理质量评估。

2、控告线索：检务大厅受理 (或约请相关人员接待)→控告信息进入信息库→纪检 (控诉)部门调查→办结后结果反馈 (检务大厅接待，约请相关部门答复;按规定向上级院报备)。

3、申诉案件：检务大厅受理 (或约请相关人员接待)→申诉案件信息进入信息库→进行办理期限设定→刑事案件申诉由控诉部门办理、民事案件申诉由民行部门办理、涉及监所的申诉由监所部门办理等→流程监控→办结后结果反馈(检务大厅接待，约请相关部门答复;按规定向上级院报备)→办理质量评估。

4、案件受理：公安机关移送案件→检务大厅受理→进入案件信息库→进行办理期限设定→案件分流至侦监、公诉部门办理→流程监控、预警、催办→办结后回转检务大厅→对外统一送达→办理质量评估。

5、律师接待：检务大厅接待 (律师电话约请或到场)→进行登记，录入信息库→联系办案人员约定日期→检务大厅接待查阅相关手续证件→征得办案人员同意履行审批手续→开具相关法律文书、调取卷宗或电子卷宗供律师查询→按律师要求复制有关材料收取成本费用→归还卷宗、反馈律师意见。

6、检务查询：检务大厅各类可公开信息→信息公开系统→接受现场查询、电话查询、互联网查询→进行查询登记→答复有关咨询→向业务部门反馈相关信息。

(四)案件监督管理权的整合

在设立检务大厅的基础上，检察业务管理中心分成三个组成部分，相互衔接，密不可分。

1、检察事务处理中心。以检务大厅为依托，主要办理与案件流程有关的检察事务，如涉案款物接收、登记、保管、监管;法律文书印制、保管、开具、监管;案件的送达、换押、告知，案卷的整理、归档等。将涉案款物管理权从行装部门分离出，建立涉案款物专门仓库，实行涉案款物由检察事务中心独立监管;将案件卷宗档案从办公室分离出，建立专门的诉讼档案库，由检察事务中心进行管理和诉讼档案利用。

2、案件信息处理中心。以检务大厅为依托，主要对检务信息、案件信息进行统一登记、录入、管理和统计、分析，以及检务公开信息的对外发布;对案件运行进行态势分析，对检察业务工作进度进行汇总、分析等。将统计职能由案件信息中心行使 (目前我省已经做到统一划转案管部门，办案季度分析也已由案管部门负责)。

3、案件监控中心。以检务大厅为依托，即时介入和掌控案件的运行态势，即时纠正偏差：一是以案件信息化管理手段对案件进行提示、催办、督办等;二是对发现的执法偏差进行及时检查、纠正，提出处理意见;三是对案件进行质量评查和考核，建立执法业绩考核档案。在案件监控中，注意将分散在多个部门的案件监督管理权进行整合，将现有的检察委员会办公室的案件审查职权与检察业务管理中心案件监管职能整合，将办公室负责的人民监督员办公室工作、人大、政协联络办公室工作与检察业务管理中心职能的整合，以期发挥整体优势，提高案件科学化管理水平，促进公正廉洁执法。

(见习编辑 迟 洋)