社会工作对司法行政基层工作的意义及问题研究

高 巍 (司法部司法研究所 北京 100020) ■文

社会工作对司法行政基层工作的意义及问题研究

The Significance of SocialWork to Judicial Administration at the Local Level and Studies on Relevant Issues

高 巍 (司法部司法研究所 北京 100020) ■文

做好司法行政基层工作，是推进社会管理创新、社会矛盾化解的重要内容，是解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题的重要内容。而培养和完善一支活跃在司法行政基层工作中的社会工作者队伍，是真正抓住影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，全面实现社会和谐的重要举措，对于更好地维护重要战略机遇期社会稳定，具有重要的意义。本文拟对社会工作对我国司法行政基层工作的意义及问题进行研究，试图对更好地开展司法行政基层工作中的社会工作有所建议。

一、什么是社会工作

“社会工作”(socialwork)，起始于19世纪末20世纪初的美国和德国，以后逐渐扩展到其他国家。通说认为，现代意义的社会工作，是一种以助人为宗旨，运用专业知识、理论和方法，专门从事困难救助、矛盾调处、权益维护、心理疏导、行为矫治等社会服务性工作。社会工作者 (简称“社工”)的职责是帮助那些在社会生活中遇到各种困难和问题的人，为其及时提供经济资助、法律援助、心理疏导、人文关怀等专业服务，化解各种社会问题。现代社会工作是长期以来实践经验积累的结果和产物，无论社会工作的价值理念，还是社会工作的方法都是在解决社会问题的实践过程中形成与不断发展的。

社会工作具有利他主义、助人自助、平等、尊重个人价值和权利、同理等专业价值观，这决定了社会工作的基本方法和技巧。社会工作是一个友好、同感、尊重、真诚等情感劳动的过程。社会工作借鉴和融合社会学、心理学、人类学等学科的知识，从微观的个体层面、中观的社区层面以及宏观的社会政策层面介入，通过综合运用各种资源去协助个人、家庭、群体、组织及社区完成他们的使命和任务，预防问题的产生，减轻各种问题带来的不幸，最终目标是要提升其社会适应能力，补救其不足、维持及促进其正常功能的发挥。社会工作往往关注的主要不是问题本身，而是个体与群体社会功能的发挥，具有“整合取向”，能将不同的社会资源 (包括各种助人专业在内)组织起来，使之更便于为人们使用，以发挥更大的社会支持网络的作用，促使人们的能力建设提升，由此恢复或增强人们的社会功能①李晓凤主编：《社会工作——原理·方法·实务》，武汉大学出版社2008年9月版，第28页。。

二、社会工作对做好司法行政基层工作的重要意义

司法行政基层工作是促进社会公平正义、维护社会和谐有序的重要内容，在新形势下，引入社会工作的价值理念和方法，运用多学科知识和技巧，服务困难、边缘、弱势的群体，缓冲社会矛盾，对于司法行政基层工作的更好开展无疑具有重要意义。

首先，引入社会工作的理念和方法参与社区矫正工作，有助于保障社区矫正目标的达成。社区矫正是非监禁刑罚执行活动，适用于被判处管制、被宣告缓刑、被暂予监外执行、被裁定假释、刑满释放后继续被剥夺政治权利的罪犯。社区矫正的具体实施过程，在很大程度上是矫正社会工作者价值观的展开过程。社会工作视角下的社区矫正工作是一个多方面的问题解决过程。从工作的对象来看，它主要是对矫正对象个人的治疗、辅导和福利提供，同时也包括对矫正对象家庭成员的辅导;从工作的层次来看，既有针对个人和家庭的微观介入，也有改善社区居民关系、消除社会排斥、营建良好的社区人文环境等方面的宏观工作内容。在个人层面，社会工作者为矫正对象提供认知、情感和行为方面的直接咨询与治疗;在个人与环境互动层面，社会工作者改善、修复和重建矫正对象的社会生态系统，积极地为矫正对象整合资源，如提供职业培训和就业信息、申请社会救济等;在社区层面，社会工作者运用社区工作手法，宣传、招募、组建和培训志愿者队伍，鼓励社区居民参与社区矫正工作。例如，上海市新航社区服务总站采用社会工作的价值观念和方法开展社区矫正工作。2004年2月18日，上海市新航社区服务总站正式挂牌，共招聘了400多名社区矫正社会工作者在全市各个社区开展矫正社会工作②张昱著：《社区矫正社会工作实务》，载中国社会工作协会组编：《中国社会工作发展报告》，社会科学文献出版社2009年4月版，第172页。。其超越了传统的工作思路，不是简单地停留在“管理”的思路上，而是立足于促使矫正对象回归社会，挖掘矫正对象的潜能，从而促进了矫正对象的发展。总之，社会工作对于社区矫正的顺利开展有着重要意义。

其次，引入社会工作的理念和方法参与人民调解工作，可以克服以往人民调解工作中的一些不足。人民调解，是指在人民调解委员会主持下，依照相关的国家法律法规，协助双方当事人用理性、合作的态度，自愿、满意地达成和解协议的调解活动。长期以来，我们的调解人员主要是以自己的人格力量、伦理道德、法律法规等苦口婆心地劝说，有时候会迅速达成调解，直接提出调解方案，但有时候不能综合考虑各种问题，不能提供调解以外的服务和帮助。调解工作通常只是针对调解事实的工作，而不针对人的工作。对人的工作做得不够，就只起到消化案件的作用，而不能起到预防冲突的作用。而社工在助人自助的价值理念下，说服的技巧和方式足以感染对方，并产生长远的影响;愿意提供调解以外的服务和帮助，使得很多纠纷当事人在调解之后，能够得到信息资源和实质性的帮助;对当事人的具体情况了解清楚，能综合考虑各种问题，制定出来合理且有水准的调解方案。例如，深圳市民政局从2008年始，以购买社工服务的方式，下派社联社工服务中心十二名司法社工到光明新区各个调解单位开展调解工作，给人民调解工作注了新的活力③深 圳市社联社工服务中心：《社工技巧在人民调解工作中的运用》，载httpwww.cncasw.orgsgswsgswxw200809t20080922_8029.htm，2008年9月22日发布。。总之，社工的参与和社工技巧的运用，可以克服以往调解工作中的一些问题，对于人民调解工作更好地维护社会稳定和发展发挥了重要作用。

再次，引入社会工作的理念和方法参与帮教安置工作，对于创建社会和谐稳定、预防重新犯罪显得非常重要。帮教安置是在党委、政府的统一领导下，依靠各有关部门和社会力量对刑释解教人员进行的一种非强制性的引导、扶助、教育、管理活动。关爱与帮助刑满释放人员就成为社会工作参与帮教安置工作很重要的内容之一。在现代社会，社会工作者对刑释人员提供的服务也称为更生保护。这是一项起源于美国费城、面向刑满释放等人员的社会福利措施，其内容主要有：(1)提供住宿场所。即为暂时不被家庭接纳或无家可归的刑释人员解决安身问题，同时在宿舍中提供监管与辅导服务，以帮助刑释人员顺利完成由监禁环境向开放社会的过渡。(2)提供就业、就学辅导。寻找工作或继续求学是刑释人员回归社会的重要途径与手段，社会工作机构与人员在这方面的服务包括对刑释人员进行工作技能培训，帮助联系介绍职业与联系就学学校等，同时还要通过辅导帮助其养成工作与学习的意识与习惯。(3)提供生活辅导和医疗保健转介服务。刑释人员中有相当部分人员具有不良的生活习惯，社会工作者的职责则包括为其提供生活辅导和医疗保健转介服务，以帮助其养成良好的生活习惯。(4)提供物质援助。刑释人员往往缺乏生活工作的物质条件，为帮助其尽快建立起正常的生活、工作秩序，社会工作者应挖掘与利用社会资源对其进行物质援助④王思斌著：《社会工作概论》，高等教育出版社2006年版，第306页。。例如，北京实施专群结合、专兼结合的“3+N”的工作模式。“3”即在街乡司法所建立司法助理员、抽调监狱劳教干警、社会工作者三支专业专职力量，“N”即若干名由社区工作者、社区居民和刑释解教人员家属等志愿者组成的群众兼职力量，共同全力做好新时期安置帮教工作。多渠道对刑释解教人员开展就业培训与安置工作，充分利用零就业劳动政策，70%通过社区公益性岗位实现托底就业，20%安置在过渡性就业基地，10%协助办理执照、实现自谋职业，使有就业愿望和能力的人员100%得到安置⑤《各地多措并举推进安置帮教工作取得实效》，载httpwww.legaldaily.com.cnzfzzcontent2010－0915content_2287899.htmnode=21268，2010年9月15日发布。。总之，社工的参与，是提高帮教工作质量的有效途径，能解决大多数刑释人员回归社会的问题，也是预防刑释人员重新犯罪的重要措施之一。

最后，引入社会工作的理念和方法参与法律援助工作，可以拓展和延伸传统法律援助服务的单一职能，更充分地发挥法律援助的社会作用。法律援助制度是政府设立的法律援助机构组织律师、公证员、基层法律服务工作者为某些经济困难的公民或特殊案件的当事人提供减、免费法律服务，以保障其合法权益得以实现的一项司法救助制度。社会工作者所持有的价值理念使得他们在处理问题上往往站得更高、看得更远。目前，在法律援助机构中聘入“社工”，使社工参与和介入协助调解工作、法律援助服务、心理疏导服务，做好转介服务、前期记录和后期回访服务。社会工作者的宗旨是“助人自助”，他们相信任何人都是有潜能的。他们不但重视问题本身的解决，更看重的是求助者自身潜能的发展。只有他们自身的潜能在社会工作者的帮助下被充分激发出来，拥有主动适应复杂多变的社会和面对各种问题的能力他们才能彻底走出目前的困境，只有这样才能真正实现法律援助的根本目的。例如，2008年10月深圳市法律援助处引入社会工作者服务机制，开展社会工作者参与法律援助服务的试点工作，开创了我国社会工作者参与法律援助工作的先例。通过开展辅助性工作和提供延伸服务，社会工作者参与法律援助的新机制取得一定成效。截止到2009年10月，社工累计开展接访工作达240余人次，建立开启个案数目120余个，已结案52个;协助律师调解案件80宗，成功调解50宗;协助开展大型法律宣传活动5次。而且，由于社会工作者的工作，法律援助案件的调解率上升了近十个百分点⑥《购买社会服务的新模式——深圳市引入社会工作者参与法律援助工作》，载 httpwww.qhfy.gov.cnNewsDetail.aspxid=0E010CC137A8A71E，2010年2月20日发布。。总之，法律援助利用社会工作者帮助他人走出心理阴影、恢复受帮助人的社会功能等特点，具体开展法律援助工作。而社会工作者的参与及介入都是从案主的具体情况入手，进行分析，试图找到最好的解决方法，起到协调和整合资源的作用。

三、司法行政基层工作中社会工作存在的问题

社会工作是一个用生命影响生命的过程。这种影响，远远超过了普通教育者的训诫和劝慰。社会工作者对司法行政基层工作的及时参与与介入，通过运用其专业技能与方法，发挥其职业特色，从而增强机构以及受助者之间的沟通与联系，切实解决了受助者的问题，从而推动了司法行政基层工作健康开展，使司法行政基层工作真正落到实处，有力地维护了社会和谐稳定。目前我国司法行政基层工作领域的社会工作社会成效是良好的，但也存在着一定的困难。

第一，社会工作者职业化程度有待提高。

目前，司法行政基层工作系统中的社工在构建和谐社会中发挥着不可估量的作用。但是目前的情况看，司法行政系统招收社工，对专业要求未必严格，没有对社工专业的学生进行足够的倾斜。社工的特殊性除了要求有专业背景以外，还需要有大量的社会阅历、工作经验。就比如专职人民调解员面对的是大量的社会矛盾，社区矫正工作者面对的是触犯了刑罚的人员，做这些工作需要大量的社会阅历、工作经验。而像专职人民调解员和社区矫正领域的社工有的还需要较多的工作时间走访、调查，有的还需要有年龄上的优势，因为年龄较大的社工在家庭上已较为稳定，可以集中精力做好自己的工作，而且可以拉近距离，对解决问题有不可忽略的优势。全国闻名的上海“李琴调解工作室”相当一部分年龄在70岁以上，安徽、福建等省聘用的调解员也大多是年龄在60岁以上的退休人员。因此，司法行政基层工作系统所需要的社工，既要有专业化要求，又要身体健康、有经验、有能力，能更好地发挥特长。而目前的现状是社工职业化程度偏低，人员素质也参差不齐，司法行政基层工作系统中社工的自身素质还不能完全符合司法行政基层工作的需要。除了人员稀缺以外，缺乏专业知识，职业化程度偏低，是目前社会工作者的最大弊病。

第二，社工岗位配置存在缺口。

在西方发达国家，专业社会工作者占总人口的比例一般都能达到2‰以上，如美国社会工作者占总人口2‰，加拿大、日本分别为2.2‰和5‰，而我国香港地区社会工作者也占总人口的1.8‰。和这些国家或地区比较起来，深圳市目前社工配置明显不足，存在一定缺口。据深圳市法律援助处的相关统计，目前整个深圳市共有政府法律援助机构7个，分别是深圳市法律援助处、福田区法律援助处、罗湖区法律援助处、南山区法律援助处、宝安区法律援助处、盐田区法律援助处以及龙岗区法律援助处;还有上述7个法律援助机构在各个社区、街道及站点等建立的工作站69个。在这些法律援助机构中只有市法律援助处4名社工和盐田区法律援助处1名社工，社工配备不足，无法满足人们日益增长的多样化、个性化服务需求。在实践中，社区矫正领域有时把社会工作者与志愿者混为一谈了，这就导致社区矫正社会工作者身份与应有职责不相符合，仍然承担了大量本不属于他们的工作，而且存在着多头指挥的问题。按照现有的状况，社区矫正社会工作者即不能归属于公务员系统也不能归属于事业单位系统，更不能归属于企业系统，这使社区区矫正社会工作者在社会工作实践中面临非常尴尬的处境，这不仅意味着他们不能归属于社会职业的主流系统，而且意味着这些职业系统所能得到的相应利益他们也不能享有。因此，司法行政基层工作中社工岗位设置有待进一步发展及完善。

第三，社工制度缺乏激励与评估机制。

不可否认，社会工作具有极大的价值，是值得人们崇尚的工作。但除了工作的认同外，还需要建立相应的社会工作者激励制度。而在现实中，整体而言，司法行政基层工作中的社会工作者在物质方面的收人相对较低，与社会工作发展初期阶段社会对社会工作的认同度较低直接相关。此外，现有激励制度没有职业晋升制度，从而使社会工作者缺少晋升的动力，由此显现了社会工作者激励制度缺乏的问题。例如，许多试点地区确定的社区矫正社会工作者的工资往往是一个，而这个整数不论高低，基本上是“一定几年不变”。这使社区矫正社会工作者的工资收入具有临时性的特点，从而直接影响了社区矫正社会工作者的工作效果。

此外，虽然可以通过对社会工作者已有的工作成效进行评价，进而促进他们工作的开展。但从目前的情况看，评估的做法和效果都不明显。就拿社区矫正社工而言，一方面针对矫正社会工作者的评估也有所进行，但在更大的程度上，这种评估只是一种考核，因而难以达到评估应有的效果;另一方面，由于对社区矫正社会工作者的职责定位不准确，且存在多头领导的现象，因而，在对社区矫正社会工作者的评估过程中也存在着评估内容不到位、评估指标体系不完善、评估多头化的问题⑦张昱著：《社区矫正社会工作实务》，载中国社会工作协会组编：《中国社会工作发展报告》，社会科学文献出版社2009年4月版，第176页。。

四、对做好司法行政基层工作中社会工作的期望

在司法行政基层工作中，除了运用传统的管理和服务的方式外，还需借助社会工作的专业理念和专业方法，在帮助弱势群体维护其合法权益的同时，帮助其恢复和提升自我价值以及社会功能等等，从而使弱势群体的问题能够得到真正有效、全面的解决。由此可见，在司法行政基层工作中引进社会工作既是工作发展的需要，更也社会和时代发展的需要。它顺时顺势产生，也必将顺时顺势发展，从而在维护社会的和谐与稳定中发挥其应有的作用。目前，基层司法行政工作领域引进社会工作的做法还处在初级阶段，社会工作所需要的队伍保障、政策支持等方面存在种种局限性以及不彻底性。全面推进司法行政基层工作中的社会工作，不仅需要实践探索，同时也需要理论创新。对于司法行政基层工作中的困难和问题，还需要不断探索和进一步总结完善。

一要加快社会工作专门人才的引进和培养。社会工作是一种专业，为了培养具有社会工作专门知识和技能的人才，许多国家都在大学里设立了社会工作学院或社会工作系，培养社会工作的学士、硕士和博士。一些国家还设立了社会工作教学委员会，以规范社会工作专业课程的设置，推进社会工作教学的发展。我国于1988年下半年开始初建社会工作专业，目前，社会工作属于社会学学科下的一个分支学科。司法行政基层工作部门应该与有关培训机构合作，加快社会工作者专门人才的培养，同时注重加大这方面高素质专业人才的培训和引进，从而不断提高此领域的社会工作水平，开拓工作的新局面。例如，采取专题报告会、现场交流会、聘请专家举办讲座等多种形式，举办社工培训班，进一步提高此领域社工人才理论水平和业务素质，加快了专业人才向社工人才的工作转变。此外，培养社会工作者的方法之一，还有积极鼓励相关从业人员参加社会工作者的国家职业资格考试，从而获得证书，同时提高自己素质技能。

二要结合司法行政基层工作职能科学设置社工岗位。社会工作是一种专门的职业。我国社会工作起步较晚，至今尚未从原有的职业分类系中分离出来成为一种专门的职业，社会工作的专业服务主要在传统的职业框架中展开。目前我国有些地方司法行政基层工作中设置了社会工作岗位设置，例如，山东把人民调解、社区矫正、帮教安置、法律援助和法律服务等五大项工作内容作为司法行政领域社工岗位，先后在局机关设立了法律援助、148法律咨询、安置帮教等社工岗位，在15街镇司法所设立了法制宣传、人民调解、社区矫正等社工岗位，在240个村居设立司法服务社工岗位，并对每个社工岗位相应制定了工作职责，建立健全考核、监督、奖惩机制，确保社工人才队伍人尽其责⑧《天桥区局坚持“四个结合”，扎实抓好基层司法行政社工人才队伍建设》，载httpwww.jnssfj.gov.cn20080408196.html，2008年4月8日发布。。但是总的来说，数量还是不足的。因此，要科学设置社工岗位，由政府买单，配备专业社工人员，做到人尽其用、人尽其责，为构建当地的和谐社区发挥重要作用。

三要建立健全激励和评估机制。要建立健全对司法行政基层工作中社会工作人才的考核、激励机制，充分调动他们的积极性。如建立合理的职称评价和晋升制度，坚持物质利益与精神价值双重激励原则，广泛开展多层次、多样化的社会工作人才评选表彰活动。在一项职业中体会到人生价值，这是现代社会最核心的择业观念，也应该成为社区矫正留住矫正社工的法宝⑨但未丽著：《社区矫正：立法基础与制度构建》，中国人民公安大学出版社2008年4月版，第318页。。

四要加强社工理念的宣传。要在司法行政基层工作领域加大社工宣传力度，提升全社会对社会工作的认知度。司法行政基层工作中社会工作开展的时间不长，专业社会工作者不多，力量比较薄弱，社会知晓度、认同度普遍较低，人们对社会工作还比较陌生。为此，普及司法行政基层工作中社会工作任务繁重。可以通过多种形式，加大司法行政基层工作中社会工作的宣传力度，扩大其社会影响，提高社会认可度，形成有利于司法行政基层工作中社会工作的舆论氛围。具体说，可以利用广播、电视、杂志、报纸、网络等媒体，深入宣传司法行政基层工作中社会工作人才队伍建设的重大意义，注意发现宣传司法行政基层工作中社会工作者典型事迹，使人们逐步了解他们感人事迹和道德情操，不断认识、理解、尊重、接纳社会工作者，进一步推进司法行政基层工作中社会工作人才队伍建设。

党的十六届六中全会对构建社会主义和谐社会作出了宏观谋划和具体部署，其通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出了建设宏大社会工作人才队伍的任务。党的十七大，把“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平正义”提到了重要议事日程。因而，建设一支宏大的社会工作人才队伍，对于构建社会主义和谐社会、促进社会公平正义具有重大而深远的意义。作为一种新兴的职业，社会工作在司法行政基层工作中的发展前景无疑是十分广阔的。

(责任编辑 张文静)