公务接待困局待破

文/桑菊

深度剖析二

公务接待困局待破

文/桑菊

这些年来，公务接待的失控，已呈越来越严重的状态，接待费用居高不下，问题反复出现。公务接待的失控导致了财政资金耗费巨大，并衍生出腐败，毒化党风政风和社会风气，严重损害党和政府的形象。

2011年5月4日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署推进财政预算公开工作，会议指出，必须“保障公民的知情权、参与权和监督权”，财政预算公开对于发展社会主义民主政治，具有重要意义。会议要求，中央财政预算部分重点支出的公开要细化到“项”级科目，地方政府要比照中央财政做法，公开“三公”经费（出国出境费、车辆购置及运行费、公务接待费）。

这是一个非常明晰同时也是非常强烈的信号，表明党和政府对“三公消费”的高度重视和遏制公务接待失控局面的决心。

公务接待的出现由来已久，问题的出现也由来已久。

据媒体披露，2006年，全国的公款吃喝费用大约在2000亿元左右。事实上，近几年这一数字还在上升，而且还没有一个准确的数字，因为在会计课目中没有明确的统计分类。

公务接待耗费巨大，已经引起了民众普遍的不满。

那么，为什么我们国家公务接待奢侈浪费严重？应该说，既有传统观念上的问题，更是现实不正之风的折射。

考察学习过多过滥，一定程度上加剧了公务接待的负担。现在，上级机关到下级单位视察、下级单位到上级机关汇报工作非常多，再加上横向交流十分频繁，直接造成了公务接待出现过多过滥的现象，而且，现在相当多地方的公务接待，不但标准混乱，范围也不明确，基本是各地根据当地财政状况而定。尤其是接待标准，虽然有规定，但往往更多的是“临时动议”并常常突破标准，比如，一顿宴席花费多少，常由接待单位领导即时拍板。在一些地方，甚至是只要领导批准的接待就是“公务接待”，只要领导签字的发票就可报销。

这种情况，从宽泛的意义上说，还属于正常的公务接待。

广受诟病的是，将公务接待异变为办事打通关节，甚至是个人打点关系的一种交际手段。民谣说：“兵马未动，酒肉先行。酒杯一端，政策放宽。筷子一提，可以可以。嘴上抹油，原则全丢。吱溜一响，有话好讲。小吃小办，大吃大办，好吃好办，不吃不办”，即是现实情况的真实写照。

公务接待中存在的腐败现象，像中饱私囊，一些领导干部和经办人员利用操办公务接待的便利条件，虚报公款，甚至侵占财政资金，也已经不是个别情况。

比如，本来只用2000元的接待，开发票时开成4000元，或者上万元，然后要么私分，要么独占。至于不属于单位接待的对象，或者是个人的朋友宴请或是家庭会餐，由单位接待，则更加司空见惯。当然，还有将个人的开支开成接待费单据，然后拿到单位或下属单位报销。

再比如，地方、部门和单位上项目、要资金，甚至个别领导请客送礼，跑官买官，所支出的费用，往往也以公务接待的名义入账报销。有些地方、部门和单位，甚至以公务接待的名义，开假发票套取预算内资金；个别领导干部甚至通过这种办法将财政资金据为己有，如先将一笔财政资金拨到某个单位，然后，再用接待费单据将其领出。

可以说，公务接待中存在的漏洞，为奢侈浪费和贪污受贿开了方便之门。

对于诸如此类的现象，中央一方面出台规定，严肃纪律；一方面积极推进改革，着力防控。然而，不必讳言，有令不行、有禁不止现象仍然较为普遍，对改革举措应付了事乃至敷衍失责、阳奉阴违的同样较为普遍。

这一两年，中央要求国家部委和地方政府公开收支预算。去年，有35家中央部委公布了部门预算。但从各部委公开的信息来看，并没有涉及公务接待这样的“热点细节”。对于这些部委而言，公务接待还属于“保密范围”。

今年，尽管中央部委和陕西、广西等地方预算公开的范围和深度加大，但大多数被认为“不适宜”公开的预算条目仍然隐藏在名为“其他支出”的大类里。一些地方政府的“其他支出”占其财政支出的比重非常高，竟达30%甚至40%；在西部地区的基层政府尤高，最高的占到本级财政支出的42%。

审计部门在审计中则发现，“其他支出”使用频繁，且金额较大。安徽灵璧县审计局发现，当地“其他支出”有扶贫慰问，也有捐款赞助，更多的是支付奖金补助、吃喝招待、考察学习。湖南浏阳市广电局奢侈消费清单中，甚至连足浴中心、水疗中心的消费也都通过“其他支出”列支。

这就是，“公务接待是个筐，什么都能往里装；其他支出也是个筐，不宜公开的都往里装”。

财务制度的不健全、不完善，导致了“其他支出”的居高不下，并成为了遮羞掩丑的“筐”。寻根溯源，可以发现，预算外资金是公务接待失控的源头。由于各种原因，我国政府预算归一化管理的问题，一直没有得到解决，以致大量预算外、制度外资金存在，这就使公务接待有了可以随意使用的资金。

当然，监督不到位也是公务接待失控的一个重要原因。尽管各级人大作为权力机关，在监督制止公务接待不正之风和腐败方面，具有重要地位，但由于目前一是相当多的公务接待费用在预算外循环，人大很难掌握具体数目，二是在各级政府预算及其执行的权力分配格局中，实际决定权掌握在政府而非人大手中，政府既是预算的编制者，也是预算的执行者，因此人大的监督还比较困难。

然而，即便存在着这样那样的棘手困局，我们也必须正视困难，并有所作为，加快改革步伐，拿出破解的办法。

从具体的治理和改革路径来看，应该着力于标本兼治。

最基本的，是加强宗旨观念、公仆意识和勤俭节约、艰苦奋斗思想的教育，使党员干部特别是领导干部摆正自己与人民的关系，尤其要牢记自己是人民的公仆，自己仅仅是接受人民的委托管理国家，将自己看成是人民的管家，牢记国家财政都是纳税人的贡献，是人民的财产，财政资金的使用应请命于人民的安排，从而在公务接待活动中厉行节约并以身作则、率先垂范。

同时，加大在公款招待、出国（境）考察、国内出差等方面消费的控制力度。对每一笔吃喝款项，包括支出的去向、用途，招待的规格，都严格按照公务接待的标准进行审核，具体说，就是要实行公务接待清单制、实名制、公示制。公务接待单应有统一格式，其中内容包括：来客时间、地点、人数、单位、姓名、职务，公务活动内容，接待地点、人均标准、接待总额、经办人、陪客、客人、审批人等，报销单位财务存档备查。

其次，进一步节减公务并明确公务范围，严格执行接待标准。公务愈繁，公务接待就愈滥；公务边界越宽，公务接待面就越广。所以，要不断规范公务范畴，要在科学界定公务接待范围的基础上，明确各项具体的接待范围、程序和标准，哪些可以开支，哪些不可以开支，以及开支的标准，必须有明细的项目，使公务接待有章可守、有规可依，将那些个人事项、私人事宜剔除出公务范畴，防止一些地方、部门和单位，一些领导干部和经办人员超范围公务接待。同时细化财务制度，严格公务接待报销单据要求，尤其是，实行公务接待公示制度。

在此基础上，积极推进公务接待制度改革。

要建立起公开透明、监督有力的预算制度，具体说，就是要把预算外收入纳入体制内管理，杜绝体制外循环。

特别需要指出的是，防止让“其他开支”成为公务接待中不当开支的“遮羞布”。这就需要在编制财政预算时将“其他开支”所涵盖的基本类别、开支大致内容进行公开，并尽可能提供具体的开支概算，便于人大代表审议和审议后相关监督机关的监管。在开展日常财政预算开支情况审计检查时，应把“其他开支”当做一项正常的审计检查对象，并按照预算法的有关规定，对其中的开支进行详细的审计监督，对违反相关规定的随意开支行为，依法严肃处理。同时，对于财政预算中科目之间的流转，也要及时进行审议表决，不得进行审议机关不知道、不批准的科目流转，杜绝借科目流转用“其他开支”掩盖不合理财政开支的行为。

同时，加大执法监督、社会监督、舆论监督和群众监督的力度，尤其要促进人大监督和审计监督的结合，建立起相应的审核监督机制，以强有力的监督措施保证各项制度的落实。

加大惩治和曝光力度。对一些典型案例，不仅要严肃查处，还要公开曝光，以起到切实的警示作用。应该将有关制度上升到法律，像治理贪污受贿一样治理公务接待中的腐败，一旦违规，即受严厉的处罚。比如芬兰，上至总理下至普通公务员，一起吃饭的有哪些人，点了什么菜，花了多少钱，都要在网上公开其清单，每位公民都能看得到、查得清。芬兰就曾有一位中央银行高官，在公务接待中不小心上了一道鹅肝，被媒体上网查阅菜单曝光后下台。

总之，必须以政府成本控制作为改革的工具，以建设责任政府、法治政府和服务政府为动力，不断推进行政管理体制改革走向深入，从而达到从源头上遏制住公务接待过多过滥的目标。