长株潭城市群统筹规划利用土地的调控研究

张 旺，周跃云

(1.首都师范大学 资源环境与旅游学院,北京 100048；2.湖南工业大学 长株潭两型社会研究院，湖南 株洲 412007)

长株潭城市群统筹规划利用土地的调控研究

张 旺1，2，周跃云2

(1.首都师范大学 资源环境与旅游学院,北京 100048；2.湖南工业大学 长株潭两型社会研究院，湖南 株洲 412007)

长株潭三市是湖南省经济社会发展的核心区。随着长株潭城市群和区域一体化的建设发展，在协调用地上存在着以下问题：各主城区扩张不够合理，建设用地布局分散失衡；建设用地各主城区不足，周边县市相对宽松；城乡土地利用统筹不够，用地二元结构问题严重；处于不完整产业链低端，土地利用经济效益不高；三地市场存在行政分割，区域发展土地成本较高。为有效解决这些问题，应采取统筹规划利用土地资源的创新举措：一是编制一体化的土地利用总体规划和专项规划；二是成立土地利用调控管理机构，制定全面协调的政策体系；三是适度向重点区域和项目倾斜，优惠政策保障建设用地供给；四是技术和制度并举，积极拓展建设用地空间。

长株潭城市群；统筹规划；建设用地；调控

长株潭城市群已成为湖南省经济社会发展的核心增长极，土地资源作为其发展的空间和载体，肩负着为区域的持续、快速、协调与可持续发展提供保障与支撑的重任。随着长株潭区域一体化和“两型社会”综改区建设的推进，土地管理制度改革也提上了议事日程。2008年4月，国土资源部鹿心社副部长在“综合改革试验区国土资源管理制度配套改革座谈会”上发表讲话，明确提出要积极开展和推进长株潭的国土资源管理制度配套改革。立足于区域一体化的全局，又考虑到长株潭三市的发展潜力和方向有所不同，很有必要形成土地开发、利用与保护“一盘棋”的思路，通过构建协调的体制，达到区域间土地资源共享、优势互补、相互协作和城乡空间布局优化的目的。本文尝试将长株潭城市群作为一个“块状经济体”，剖析其土地资源协调利用中存在的问题，探讨统筹规划利用土地的调控创新对策，为改革土地管理制度、促进土地集约节约利用提供理论支撑和决策参考。

一 长株潭城市群协调用地存在的问题

1.各主城区扩张不够合理，建设用地布局分散失衡。城市总体规划在很大程度上引导着城市用地的扩张。目前《长沙市城市总体规划(2001-2020)》中城市空间结构为“一主二次四组团”，即河东主城区、河西新城、星马城及捞霞组团、高星组团、含浦组团、暮云组团。《株洲城市总体规划(2006-2020)》中是形成“一江两岸双中心，二主五次七组团”城市空间结构。“二主五次”指湘江两岸城市中心所在的河东、河西两个城市主组团和栗雨、枫溪、荷塘、田心、石峰五个城市次组团。《湘潭市城市总体规划(2001-2020年)》也采用组团式规划布局结构：重点形成河东组团(含岳塘中心区、板塘—荷塘片区、双马片区、下摄司片区)与河西组团(含旧城片区、羊牯片区、赤马片区)两大组团，通过湘江和城市组团的综合性干道联结周围小组团的空间布局形态(即“沿湘江两片、外围两点的有机组合型”结构)。先从扩张方式上看，这种轴带式延伸、组团式空间布局，有可能导致各城市建成区面积的不断增大，不利于节能省地，与发展紧凑型的低碳城市理念不甚相符；再从扩张方向上看，长沙主要是向东北和东南，株洲主要是向东北和西南，湘潭主要是向东南和西北，因而三市扩展并不完全朝向三市的结合地带，见图1。

随着长株潭城市群建设的推进，城市建设用地扩张速度加快。但建设用地扩张形态缺乏引导，使得区

域内建设用地的布局显得分散和失衡。城市建设用地布局的不合理一方面表现为各城市内部各类建设用地的布局不合理，以株洲市区月塘为例，其处于城市核心片区边缘，仍然零星分布着一些传统工业，土地利用综合效益不高；另一方面表现在长株潭区域各城市之间的产业布局不协调，如各城市和组团的产业园区缺少定位、分工协调，工业生产门类自成体系，导致产业同构化现象十分严重[1]。

2.建设用地各主城区不足，地市下辖县市相对宽松。从建设用地指标来看，以长沙市为例，2009年长沙市报请国务院审批的城市建设用地，其缺口大约在4 000公顷以上，占到全省缺口7 000公顷的57%左右，而且长沙下辖五区的缺口又占全市的50%以上，由此可见长沙市特别是城区，急速增长的用地需求和层层严控的用地指标之间存在严重的矛盾，而相应株洲市和湘潭市及其下辖县市的建设用地保障压力就相对小一些。

再从城乡建设用地的角度来分析，根据长株潭三市土地利用总体规划(2006-2020年)中的相关数据计算整理的结果见表1。

表1 长株潭城市群城乡建设用地的现状规模和规划控制(单位:公顷)行政区2005年现状规模2020年规划控制新增面积新增面积占现状规模的比例(%)长沙市域125744.98156512.930767.9224.47长沙市主城区24013.3441707.3517694.0173.68长沙下辖县市101731.64114805.5513073.9112.85株洲市域70240811181087815.49株洲市主城区1289419714682052.89株洲下辖县市573466140440587.08湘潭市域5499163197820614.92湘潭市主城区836112732437152.28湘潭下辖县市466305046538358.22

从表1最后一列数据可以看出：三市各主城区的数据均在50%以上，比其下辖县市的要大得多，说明各主城区的城乡建设用地保障压力相对要大很多；长沙无论是整个市域(24.47%)还是主城区(73.68%)以及下辖县市(12.85%)的数据都比株洲(15.49%，52.89%，7.08%)和湘潭(14.92%，52.28%，8.22%)两地的都要大，这说明长沙各个尺度的城乡建设用地保障压力相应也比另外两市的要大。

3.城乡土地利用统筹不够，用地二元结构问题严重。以2007年为例，长株潭城市群农村居民点用地面积为175 291.55公顷，占到城乡居民点建设用地的77.02%，由此可见城市用地的相对不足；而且农村居民点布局分散、星罗棋布，村庄周围空隙地较多，集约节约用地水平低下，人均用地287.39M2，高出国家人均150M2标准137M2。随着近年来长株潭地区城市化进程的快速推进，城镇建设用地增加的速度则明显高于农村居民点用地减少的速度。再者据湖南省国土资源厅地籍处有关统计数据来看：1997～2007年这10年间，长株潭城市群 、 长沙 、 株洲 、 湘潭这4个区域城镇建设用地面积增加的公顷数分别是22 676.83、14 426.89、5 154.85、3 095.09，而其农村居民点用地减少的公顷数却分别是3 267.84、554.87、2 257.78、455.19，可见城镇建设用地面积的增加量都远远大于农村居民点用地的减少量，特别是对长沙市而言，前者是后者的26倍，由此说明城乡二元用地结构问题较为突出。

4.处于不完整产业链低端，土地利用经济效益不高。首先拿第二产业来讲，长株潭三市的主导产业虽有分工，但一方面各城市之间细化的产业结构相似性仍然很高，总体差异不大，产业同构现象明显[2]；另一方面城市产业之间的关联度较低，如湖南华菱钢铁集团公司湘潭钢铁厂开发生产的冷镦钢，可作为工程机械、汽车、机床和发电设备等的原材料，而长株潭三市内却没有几家企业对其进行深加工，其产品大部分外销。其次，再从第三产业来说，长株潭三市的支柱产业仍然停留在批发和零售、交通运输和仓储及邮政等传统服务业上，生产性服务业不够发达。以上说明长株潭城市群存在一定的产业结构趋同和产业集聚度不高，势必导致用地结构的趋同，这实质上是一种变相的土地浪费，土地利用效率低下，不符合土地集约节约利用的要求。最后长株潭城市群整体以及各市的土地集约利用水平较低，长沙仍处于基本集约水平，株洲和湘潭则处于欠集约水平[3]。

从土地产出效益来看，长株潭城市群普遍存在着人均用地比较粗放，建筑容积率较低[4]等问题，如土地产出水平最好的长沙高新区、株洲高新区等园区的土地产出，也只有4～8.5亿元/平方千米，远远低于沿海发达地区工业园区10亿元以上的地均产出水平。特别是在三市交汇的金三角地区，长沙设立了暮云工业园，株洲成立了云龙新区，而湘潭设立了九华工业园，它们之间的规划布局衔接不够，造成开发区建设失控，空间扩张无序、土地效益不高。

5.三地市场存在行政分割，区域发展土地成本较高。从1982年张萍研究员提出建立“长株潭经济区”的设想至今已有27年时间，虽则三市一体化的进程有了很大的进展，但是在实际运作中，遇到的制约瓶颈，依然是行政体制分割。三市的产业布局以行政区划为界，画地为牢，就地供应，过多的行政关卡和地方壁垒，低水平的重复建设日趋严重[5]。这样在长株潭区域经济一体化过程中，行政区经济成为最大的阻力，一方面由于三市各地方政府过多地介入了经济活动，使得人才、资金等生产要素在跨行政区流动时受到明显的权力阻隔，交易费用较高，这样间接造成经济社会发展的土地成本居高不下；另一方面政府之间的沟通和协调也不够，因现行政绩考核机制和财税体制带来的本位主义思想导致土地利用呈现拼盘、散乱式发展，经济集聚度不高，难以形成产业集群，从而不能充分发挥规模经济和范围经济的作用。

二 长株潭城市群统筹规划利用土地资源的创新举措

1.编制一体化的土地利用总体规划和专项规划。为了增强土地利用的区域协调性，必须紧抓 “两型社会” 综合配套改革实验区建设的契机，在三市间进行土地资源的合理调控和分配，实现土地利用的经济效益、生态效益和社会效益的最大化。具体目标是：适应长株潭一体化的进程和要求，依靠行政调控、市际协调和市场机制的协同作用，构建和完善统一、开放、竞争、有序的城市群土地要素市场体系，实现土地资源的高度优化配置；打破三市间自我封闭、自我发展和无序竞争的发展格局，从城市群总体的高度统筹各城市土地利用方式、土地使用方向和土地保护措施，杜绝因职能割据和各自为政对土地造成的污染、破坏和浪费。

具体做法如下：以新一轮的土地利用总体规划修编为契机，统一组织编制长株潭土地利用总体规划，统筹规划布局长株潭城市群土地开发、利用与保护工作。再以此为龙头，编制长株潭产业用地专项规划、基本农田保护专项规划、生态用地专项规划和土地开发整理复垦专项规划。

2.成立土地利用调控管理机构，制定全面协调的政策体系。长株潭城市群目前协调发展的最大难题依旧是行政区划的分割体制，导致城市群统筹规划利用土地上的一系列困境。针对长株潭三市土地利用规划各自为政而难以协调的现状，建议设立长株潭三市合一的土地利用调控管理机构，置于三市已有的土地管理机构之上，从三市区域一体化的高度出发，采取变通和灵活的土地利用指标调控政策、全面协调的耕地占补平衡政策、整体规划的土地利用生态环境保护政策，打破市域行政界线，使建设用地指标、基本农田保护指标、生态环境承载力指标等可在三市间合理分配和流通[6]。

可按照综改区的要求，建设有效的运作体制和机制，通过组织保障，使改革试验真正落到实处。在原长株潭一体化办公室领导小组下设长株潭土地一体化管理局，业务上又对湖南省国土资源厅负责，再在其下专设一个协调部门——土地利用协调处，协调长株潭三市土地利用、协调处理三市建设用地的安排、协调处理三市耕地占补平衡、协调三市与全省的土地利用以及各类土地用途管制的协调[7]。

3.适度向重点区域和项目倾斜，优惠政策保障建设用地供给。在全面掌握国家现有与综改区有关土地管理制度的前提下，循序渐进地进行长株潭土地管理制度的改革，在此基础上进行完善和创新，具体从以下几个方面入手：其一，重点支持长沙的发展，缓解保障压力。长沙作为省会城市，是全省的政治、经济、科教、文化和交通中心。随着沿海产业的加速转移以及一大批基础设施项目的启动，长沙发展活力显著加强，但其土地资源保障的压力越来越大，而株洲、湘潭用地相对宽松。因而在长株潭一体化的框架下，可通过三市土地利用协调机制与政策分配调剂余缺，在建设用地的数量和政策方面重点保证长沙的需要。对于株洲、湘潭两市，依据产业分工和错位竞争等原则采取优惠的政策保障建设用地的供给。其二，重点保证主城区需求，分配用地指标。为适应当前新型工业化和新型城市化建设发展的需要，针对当前长株潭各主城区建设用地紧张而其下辖周边县市相对宽松的现状，建议采取区域内统一协调的办法，将下辖周边县市的建设用地指标份额，通过协调机制调剂到各主城区上来。并拿出一定比例，区分重点地区，区分重点产业，区分发展阶段，向城镇、向产业项目投放[8]。其三，确保重大基础设施项目，优先保证供应。对于长株潭区域性重大基础设施建设项目，如湘江流域治理和航道建设工程、长株潭城际铁路等，本着基础设施一体化和共建共享的出发点，应该千方百计做好建设用地保障。根据“因事而异，分类指导”的思想，对于城市群共建共享的能源、信息和水利水电设施等重大工程，如中电四十八所太阳能电池产业化项目等应该在建设用地方面统筹规划、合理分配；而对城际交通网络建设工程，如潇湘大道和湘江大道南北延伸项目工程等，则应编制并实施重大专项土地利用规划，把有限的用地指标用到重点急需的项目上。

4.技术和制度并举，积极拓展建设用地空间。一是选择一批土地低效利用的重点城镇片区，实施建设用地再开发整理工程。运用研发出来的土地开发整理产业化技术，调动国家、集体和个人投入土地开发整理的积极性，推进土地再开发整理产业化进程。二是按照农村居住适当集中化、农村产业园区化的要求，实施农村迁村并点工程。引导农民向城镇和农村中心社区集中居住，推动城镇农村建设用地整理工作，促使农村建设用地面积达到国家标准，建设“两型”村庄。三是根据不同区域耕地资源禀赋和建设占用需求的现状，实施基本农田保护工程。在对长株潭城市群基本农田保护区进行统一界定的基础上，进行适当微调，将基本农田保护重心转移到农业生产比较优势明显的长沙县、宁乡县、浏阳市、攸县、醴陵市和湘潭县等地，保证农业发展稳定和粮食安全。同时将农田作为城市群的绿化隔离带，发挥生态改善和景观美化的功能。四是统筹安排使用土地开发整理等资金，实施耕地后备资源开发和生态屏障工程。在摸清城市群耕地和生态用地后备资源的家底后，集中各种专项资金，在重点区域利用农村闲置土地、荒山荒坡和滩涂等未利用土地，将它们开垦为耕地或林草地，增加有效耕地和生态用地面积，以实现长株潭三市范围内的耕地动态平衡和生态绿地的保障。五是针对建设用地瓶颈，改革和创新现行土地管理制度：首先对部分城市或独立工矿区附近确实严重污染的农用地(包括基本农田)，如株洲清水塘重金属污染地区等，在土地评价机构和环保等相关部门对其土壤及地下水的质量进行检测与综合评价后，确认其不再适宜于农业生产的，可以由政府统一收购并作为建设用地，采取招标、拍卖和挂牌等方式公开出让，以弥补城市或工业建设用地的不足。将这些污染严重的农用地改为城市建设用地或工业用地等他用(主要是民用)时，可以不受我国基本农田保护制度的制约[5]。其次是制定建设用地置换政策，重点做好新型城市化过程中城镇建设用地规模增加与农村建设用地规模缩小的挂钩工作。再次是在株洲攸县网岭镇北平村开展农林用地承包经营权的价值化(财产化)、交易许可、市场化流转等改革实验试点的基础上，在长株潭城市群内进行大面积的推广，并进一步将对合法取得的村民宅基地等集体建设用地进行确权和发证，实行交易许可、中介代理等改革试点和推广，这样将促进各市城乡结合部集体建设用地的合理流转，还将促进乡镇老旧企业、老旧厂区土地的合法流动，满足日益增长的建设用地需求。

[1]汤放华，魏清泉，苏薇.“新木桶理论”与长株潭城市群的空间整合[J].经济地理，2008(5)：809-812.

[2]陈群元，宋玉祥.长株潭“3+5”城市群产业结构的比较测度[J].经济地理，2009(1)：119-122.

[3]周跃云，赵先超，张旺，等. 长株潭“3+5”城市群土地集约利用评价研究[J].武陵学刊，2010(1)：59-65.

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[5]郭信.长株潭城市群产业布局理论分析[J].合作经济与科技，2009(8)：4-6.

[6]周跃云，贺清云，张旺,等.长株潭城市群经济一体化发展的土地利用政策研究[M]//张萍.长株潭城市群发展报告(2008)——区域经济一体化政策研究.北京：社会科学文献出版社，2008:148-149.

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TheResearchonRegulatingandControllingLandPlanningandUseasaWholeinCZTUrbanAgglomeration

ZHANGWang，ZHOUYue-yun

(College of Resource Environment and Tourism，Capital Normal University, Beijing 100048, China；CZT Institute of Two-oriented Society Construction, Hunan University of Technology ,Zhuzhou 412007, China)

CZT area is the core area of economic and social development of Hunan province. With the construction of regional integration and urban agglomeration.There exist the following problems in the land use in CZT area：The expansion of main urban districts was not reasonable and the layout of building land was dispersive and imbalanced. The building land was insufficient in the downtown areas but relatively sufficient in surrounding counties. There is lack of planning in the land use of urban and rural areas and there exist dualistic structure in the use of building land. Most industries are in low side of industry chain, so the economic efficiency of land use is low. The land market is segmented by administration in every city that the cost of land is high. To solve effectively these problems, a series of innovated countermeasures are proposed for the planning and use of land resources in CZT area：Firstly, the administrators in Changsha, Zhuzhou and Xiangtan should make the overall land use planning. Secondly the management agency of land use should be established and relevant policies should be made to coordinate land use in CZT. Thirdly, the strategy of favoring properly important areas and projects should be carried out. Finally, the space of building land should be expanded by technique as well as policy innovation.

CZT Urban agglomeration; planning and use as a whole; building land; regulating and controlling

F301.24

A

1674-9014(2011)03-0030-05

2011-02-18

国家“十一五”科技支撑计划项目“城镇人居环境改善与保障关键技术研究”(2006BAJ02A13)、“历史文化村镇保护规划技术标准模式示范研究”(2008BAJ08B18)；湖南省社会科学基金重大项目“长株潭城市群经济一体化发展的土地利用政策研究”(07ZDA04)。

张 旺(1974- )，男，湖南汨罗人，首都师范大学资源环境与旅游学院博士研究生，湖南工业大学长株潭两型社会研究院科研项目部负责人，助理研究员，研究方向为城乡规划和可持续发展经济学；

周跃云(1961-)，男，湖南益阳人，湖南工业大学长株潭两型社会研究院常务副院长，教授，硕士生导师，研究方向为区域经济学和城乡低碳规划。

(责任编辑：刘英玲)